2 As 200/2020 — Nejvyšší správní soud

2 As 200/2020- 123 - text 2 As 200/2020 - 139 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: město Bílina, se sídlem Břežánská 50/4, Bílina, zastoupeného JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Olivova 2096/4, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2017, č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 5. 2020, č. j. 30 Af 5/2018 - 261, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce se dopustil správního deliktu podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 293/2016 Sb. (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“ nebo „ZOHS“). Správní delikt spočíval v porušení § 19a odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Žalobce se jej dopustil tím, že na území města Bílina povolil provozování sázkových her vymezených v § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), a provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a podle § 50 odst. 3 téhož zákona pouze na místech stanovených s účinností od 10. 7. 2013 do 15. 10. 2015 v obecně závazné vyhlášce č. 4/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „vyhláška 4/2013“). Jejich provozování na týchž adresních místech prodloužil s účinností od 16. 10. 2015 do 31. 12. 2015 obecně závaznou vyhláškou č. 7/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „vyhláška 7/2015“), a následně povolil obecně závaznou vyhláškou č. 10/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „vyhláška 10/2015“), s účinností od 1. 1. 2016 až do vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně provozování těchto vymezených sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále též „loterie“) na totožných adresních místech provozování. Výběr adresních míst provozování podle citovaných obecně závazných vyhlášek přitom neprovedl na základě objektivních, nediskriminačních a v případě vyhlášek 4/2013 a 7/2015 též předem známých kritérií. Tímto jednáním žalobce bez ospravedlnitelných důvodů narušil hospodářskou soutěž na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále též „trh provozování loterií“) a na trhu provozování provozoven k účelu provozování loterií (dále též „trh provozování provozoven“) na území města Bíliny zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohou na povolených adresních místech nadále provozovat loterie a provozovny k účelu provozování loterií. Žalovaný žalobci rozhodnutím ze dne 20. 12. 2016, č. j. ÚOHSS0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), uložil pokutu ve výši 275 000 Kč. [2] Žalobce podal proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad. Předseda žalovaného potvrdil rozhodnutí žalovaného a pokutu snížil na 245 000 Kč. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“) se žalobce bránil žalobou, kterou Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) zamítl. Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku. II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a další podání [3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti uplatnil důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). [4] Obsah kasačních námitek lze stručně shrnout následujícím způsobem. Napadený rozsudek podle stěžovatele trpí vadami zakládajícími jeho nepřezkoumatelnost. Stěžovatel dále namítá, že krajský soud nesprávně posoudil tyto právní otázky: - protiústavnost aplikace § 19a ZOHS žalovaným na vyhlášky 4/2013, 7/2015, 10/2015 (dále též jako „vyhlášky“); - dopady nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18, na zákonnost napadeného rozhodnutí; - výklad a aplikace § 19a ZOHS ve vztahu k vyhláškám; - výklad podmínky přiměřenosti obsažené v § 19a ZOHS; - posouzení splnění podmínky přiměřenosti u vyhlášek 4/2013 a 10/2015; - vymezení geografického relevantního trhu a posouzení dopadů vyhlášek na hospodářskou soutěž; - posouzení správnosti závěrů žalovaného ve vztahu k vyhlášce 7/2015, které popírají dosavadní postoj žalovaného; - nezákonnost uložené pokuty. [5] Nejvyšší správní soud pro větší přehlednost blíže rozvede jednotlivé kasační námitky v dalším textu. [6] Žalovaný podal ke kasační stížnosti obsáhlé vyjádření. Také jemu se bude Nejvyšší správní soud věnovat při posouzení jednotlivých kasačních námitek. [7] Stěžovatel dále podal dvě repliky a žalovaný se k nim vyjádřil. Rovněž obsah těchto podání bude blíže rozveden pod příslušnou kasační námitkou. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [8] Kasační stížnost je podána včas, osobou oprávněnou a míří proti rozhodnutí, proti kterému je kasační stížnost přípustná. [9] Kasační stížnost není důvodná. III. A Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu [10] Podle stěžovatele trpí napadený rozsudek nedostatkem důvodů a nesrozumitelností, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost. Krajský soud se vůbec nevypořádal se dvěma žalobními námitkami. Konkrétně jde o námitku nesprávného posouzení dopadů vyhlášek na hospodářskou soutěž a námitku nesprávného výkladu podmínky přiměřenosti při aplikaci § 19a odst. 1 ZOHS žalovaným. Obě námitky krajský soud v úvodní části rozsudku zmínil, ale při meritorním posouzení se k nim blíže nevyjádřil. [11] Stěžovatel dále podotkl, že krajský soud buď ignoroval některé podstatné žalobní argumenty, nebo se k nim vyjádřil nedostatečně. Jedná se v první řadě o argumenty související se žalobními námitkami, podle nichž je aplikace § 19a ZOHS žalovaným na vyhlášky protiústavní (duplicita kontroly obecně závazných vyhlášek, de facto požadavek na zrušení příslušné vyhlášky, požadavek na zohlednění restriktivního výkladu zákona, uplatnění výkladových zásad in dubio pro libertate a in dubio mitius, dřívější tvrzení žalovaného o nemožnosti aplikovat § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky obcí). Krajský soud se nezabýval ani argumentem souvisejícím s námitkou, podle níž žalovaný nesprávně vyložil a aplikoval § 19a ZOHS. Autorem důvodové zprávy k novelizačnímu zákonu č. 293/2016 Sb. byl žalovaný a je proto absurdní, aby odůvodňoval své jednání na základě textu, který sám vypracoval. Dále se výtky týkají námitky, podle níž žalovaný nesprávně posoudil splnění podmínky přiměřenosti u vyhlášek 4/2013 a 10/2015 (podle stěžovatele vyhlášky nemohou mít negativní dopady na jednotlivé provozovatele loterijních zařízení a být vůči nim diskriminační), a námitky nesprávného vymezení geografického relevantního trhu (žalovaný neprokazuje své tvrzení ohledně neochoty spotřebitelů navštěvovat herny na vzdálenějších místech, přičemž podle stěžovatele spotřebitelé „migrují“ mezi obcemi). Další výtky směřují k žalobní námitce, že závěry žalovaného týkající se vyhlášky 7/2015 jsou nesprávné a popírají dosavadní postoj žalovaného. Pro přijetí vyhlášky 7/2015 totiž existovaly důvody v podobě ochrany práv provozovatelů loterií nabytých v dobré víře a tato vyhláška byla v souladu se stanoviskem žalovaného k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi ze dne 1. 9. 2014 (Infolist 4/2014 – Dozor nad orgány veřejné správy, dále jen „stanovisko žalovaného k loteriím“) a právním výkladem Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce (dále jen „právní výklad ministerstva“). Konečně krajský soud opomenul také argument související s námitkou, podle níž je značná část důkazů shromážděných ve správním spisu nezákonná (vyžádání podkladů od stěžovatele totiž nebylo provedeno formou usnesení, ale pouze prostého dopisu, což ztížilo jeho procesní obranu). [12] Stěžovatel dále shrnul podstatné argumenty, k nimž se krajský soud sice vyjádřil, ale nedostatečně. Jedná se o odkaz stěžovatele na neaplikovatelnost § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky, což potvrzují mj. závěry Ústavního soudu v usnesení ze dne 28. 11. 2001, sp. zn. IV. ÚS 522/01, týkající se § 18 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „starý ZOHS“), a o odkaz na ustálenou rozhodovací praxi Evropské komise, která potvrzuje stěžovatelův závěr ohledně vymezení celorepublikového geografického relevantního trhu. [13] Žalovaný zdůraznil, že povinnost řádně odůvodnit rozsudek nelze ztotožňovat s povinností soudu poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument, a odkázal na související judikaturu. Podle žalovaného není napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nesro