6 As 285/2021 — Nejvyšší správní soud

6 As 285/2021- 33 - text  6 As 285/2021 - 36 pokračování USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce Filipa Dienstbiera a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobců: a) Ing. S. K., zastoupený Mgr. Pavlem Mejšnerem, advokátem, sídlem Masarykovo nábřeží 2018/10, Praha 2, a b) Ing. I. K., proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti: ARTA, spol. s r. o., IČO 49549391, sídlem Rybalkova 1433/14, Praha 2, zastoupená Mgr. Kristýnou Černou, advokátkou, sídlem Vlastislavova 4/152, Praha 4, týkající se žalob proti rozhodnutím žalovaného ze dne 1 června 2020 č. j. MHMP 729691/2020 a č. j. MHMP 740109/2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. srpna 2021 č. j. 10 A 33/2021  114, takto: Věc se postupuje rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Rozhodnutími označenými v návětí žalovaný k odvolání žalobců částečně změnil, ale ve většině potvrdil dvě rozhodnutí o umístění stavby vydaná Úřadem městské části Praha 5 v řízení s velkým počtem účastníků. [2] Žalobci podali proti oběma rozhodnutím žalovaného žaloby, které Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) nejprve spojil ke společnému projednání a následně usnesením označeným v návětí odmítl. Dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí byla žalobcům, kteří byli tzv. vedlejšími účastníky územních řízení, doručena veřejnou vyhláškou dne 18. června 2020, a žaloby podané dne 26. března 2021 tudíž byly opožděné. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [3] Žalobci podali proti usnesení městského soudu blanketní kasační stížnost. [4] Jelikož žalobkyně b) nezaplatila ve stanovené lhůtě soudní poplatek za kasační stížnost, Nejvyšší správní soud samostatným usnesením řízení o její kasační stížnosti zastavil (usnesení č. j. 6 As 285/2021  29 ze dne 22. února 2022). [5] Žalobce a) (dále též „stěžovatel“) namítá, že doručování veřejnou vyhláškou účastníku řízení, který podal odvolání, je nepřiměřeně tvrdé. Stěžovatel a žalobkyně b) byli jedinými odvolateli, vystupovali v řízení od počátku aktivně. Požadavky, které na ně právní řád klade, jsou však ve zjevném nepoměru s požadavky na jiné účastníky řízení. Pro takovou přísnost, zejména ve srovnání s účastníky řízení podle § 27 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, není opodstatnění. Právní úprava aktivní účastníky řízení nutí sledovat rozsáhlý a poměrně nepřehledný systém úřední desky žalovaného minimálně jednou týdně po několik měsíců. V této věci uplynul mezi podáním odvolání a vydáním rozhodnutí žalovaného téměř rok a půl. Zákon předpokládá, že stěžovatel bude po celou tuto dobu pravidelně kontrolovat úřední desku, aniž by mohl odhadnout, kdy bude rozhodnutí zveřejněno. Doručování prostřednictvím úřední desky lze akceptovat vůči pasivním účastníkům řízení, nemělo by však odpírat právo na soudní ochranu účastníkům, kteří v řízení vystupují aktivně. Tyto okolnosti měl žalovaný zohlednit z úřední povinnosti, neboť je vázán základními zásadami činnosti správních orgánů. Stěžovatel považuje doručování formou veřejné vyhlášky za protiústavní a rozporné s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod. [6] Stěžovatel dále zpochybňoval skutková zjištění městského soudu ohledně zveřejnění rozhodnutí žalovaného způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tato argumentace však nesouvisí s důvody, pro něž se šestý senát Nejvyššího správního soudu obrací na rozšířený senát. [7] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili. Další účastnice řízení – žalobkyně b) – podala stejnou kasační stížnost, a byť řízení o ní bylo zastaveno, lze její kasační stížnost považovat za obsahově stejné vyjádření. III. Důvody předložení věci rozšířenému senátu [8] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že žalobci se účastnili obou územních řízení jako osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno [§ 85 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Pro stručnost bude tato skupina účastníků řízení v souladu s převažující částí doktríny nadále označována jako „vedlejší účastníci“, aniž by z toho mělo být dovozováno jejich horší procesní postavení. [9] Podle § 87 odst. 1 věty čtvrté stavebního zákona se oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejdeli o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu, dotčeným orgánům a obci, která je účastníkem řízení podle § 85 odst. 1 písm. b), se doručuje jednotlivě; účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou vždy účastníci řízení podle § 85 odst. 1 písm. a) a § 85 odst. 2 písm. a). Kromě těchto účastníků (a obce) zvláštní zákon jiné za tzv. hlavní (§ 27 odst. 1 správního řádu) neoznačuje, ti ostatní proto mají postavení tzv. vedlejších účastníků podle § 27 odst. 2 správního řádu na základě § 27 odst. 3 věty druhé správního řádu. [10] Tato úprava se uplatní i pro doručování územního rozhodnutí (§ 92 odst. 3 stavebního zákona). [11] Stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybňoval, že územní řízení, která vyústila v žalobou napadená rozhodnutí, byla řízeními s velkým počtem účastníků. V souladu s posledně citovaným ustanovením se tedy mělo doručovat podle § 144 odst. 6 správního řádu, který stanoví, že v řízení s velkým počtem účastníků řízení lze doručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 5, veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě. [12] Z citovaných ustanovení je zřejmé, že v územním řízení s velkým počtem účastníků se územní rozhodnutí doručuje jednotlivě pouze žadateli [popřípadě dotčeným osobám, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí územní rozhodnutí vztahovat; § 85 odst. 1 písm. a) stavebního zákona a § 27 odst. 1 správního řádu], vlastníku pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, nebo tomu, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě jiné věcně právo [§ 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona], dotčeným orgánům a obci, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn [§ 85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. Tyto účastníky řízení lze označit za „hlavní účastníky“. [13] Vedlejším účastníkům řízení lze v územním řízení s velkým počtem účastníků doručovat veřejnou vyhláškou. [14] Judikatura Nejvyššího správního soudu přitom dovozuje (byť to stavební zákon ani správní řád výslovně nestanoví), že pokud se doručovalo veřejnou vyhláškou územní rozhodnutí, má se tímto způsobem doručovat i rozhodnutí o odvolání, a to i odvolateli, jeli vedlejším účastníkem řízení. [15] V rozsudku ze dne 13. března 2014 č. j. 6 As 55/2013  55 sedmý senát (jemuž byla v důsledku změny rozvrhu práce přidělena věc, která původně napadla do šestého senátu) opřel tento závěr o tři argumenty. Akcentoval jednotu územního řízení v prvním a druhém stupni, specialitu úpravy doručování územních rozhodnutí ve stavebním zákoně oproti správnímu řádu a zásadu hospodárnosti (s tím, že nelze „odhlédnout od toho, že v územním řízení se může vyskytovat rozsáhlá množina dotčených osob, přičemž jejich jednotlivé vyrozumívání by bylo velmi nákladné a procesně neefektivní, neboť by mohlo neúměrně prodlužovat délku řízení“). Sedmý senát též odkázal rozsudek druhého senátu ze dne 4. února 2009 č. j. 2 As 70/2008  94, který dospěl ke stejnému právnímu závěru ve vztahu ke stavebnímu povolení na liniovou stavbu podle § 69 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. I druhý senát argumentoval jednotou správního řízení v prvním a druhém stupni s tím, že „náhlá změna způsobu doručování rozhodnutí (ať již jakýmkoliv směrem) by totiž mohla ohrozit právní jistotu účastníků, kteří mohou oprávněně předpokládat, že jim bude po celou dobu řízení doručováno stejně“ (sic!). [16] Druhý senát pak v rozsudku ze dne 25. září 2014 č. j. 2 As 117/2014  34 k uvedeným argumentům doplnil, že doručování veřejnou vyhláškou představuje „řešení určitých obtíží s přesným vymezením účastníků územního řízení, neboť podle judikatury Ústavního soudu následované správními soudy bylo účastenství územního řízení značně extendováno, přičemž v konkrétních případech nastává otázka ‚až kam – do jaké šíře či vzdálenosti  mohou tzv. sousední pozemky, pokud nebude platit podmínka společné hranice, sahat‘ (srov. nález ze dne 22. března 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99). Řešením tohoto problému je právě doručování veřejnou vyhláškou v územním řízení ve spojení s povinností zveřejnit informaci o záměru v území na místě samém (srov. § 87 odst. 2 stavebního zákona). Důvodem volby tohoto způsobu doručování v územním řízení je tak nepochybně to, že se v tomto