7 As 454/2019 — Nejvyšší správní soud

7 As 454/2019- 187 - text  7 As 454/2019 - 193 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Jihočeský kraj, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, proti žalovaným: 1) Správa národního parku Šumava, se sídlem 1. máje 260, Vimperk, zastoupena JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem Převrátilská 330/15, Tábor, 2) Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce, společné kasační stížnosti J. M., Hnutí Život, z. s., se sídlem Bělohorská 454/3, Plzeň, a Komunity pro duchovní rozvoj, o. p. s., se sídlem Čkyně 197, zastoupených JUDr. Janou Marečkovou, advokátkou se sídlem Křenova 438/11, Praha 6, a kasační stížnosti R. T., zastoupeného JUDr. Martinem Bohuslavem, advokátem se sídlem Italská 2581/67, Praha 2, proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, č. j. 50 A 49/2019  15, takto: I. Řízení o kasační stížnosti Komunity pro duchovní rozvoj, o. p. s. se zastavuje. II. Kasační stížnost žalobce se zamítá. III. Kasační stížnost J. M. a Hnutí Život, z. s. se zamítá. IV. Kasační stížnost R. T. se zamítá. V. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. [1] Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaných, který spatřoval v krocích k novému vymezení zón ochrany přírody (dále též „zonace“) Národního parku Šumava (dále též „NPŠ“). Žalobce navrhoval, aby bylo rozhodnutím soudu určeno, že schválení vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava usnesením Rady Národního parku Šumava (dále též „Rada NPŠ“) ze dne 7. 6. 2019 bylo nezákonným zásahem. Rovněž se domáhal určení, že pokračování procesu vymezení zón ochrany přírody v NPŠ, k němuž dochází ze strany žalovaných po přijetí stanoviska Rady NPŠ ze dne 7. 6. 2019, je nezákonným zásahem. Dále navrhoval, aby žalovaným bylo uloženo zrušit návrh vymezení zón ochrany přírody v NPŠ a o této skutečnosti informovat dotčené obce a kraje, a to do třiceti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. Žalobce dále požadoval, aby žalovanému 1) bylo uloženo provést důkladnou, transparentní a přezkoumatelnou analýzu současného stavu ekosystémů a důkladnou analýzu dosavadního způsobu péče. Po provedení a vyhodnocení těchto analýz žalobce požadoval, aby bylo žalovanému 1) uloženo předložit, projednat a schválit nové zásady péče, a to nejdéle do jednoho roku ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku. Žalobce dále požadoval, aby žalovaným bylo uloženo připravit, projednat a schválit nový návrh vymezení zón ochrany přírody v NPŠ zákonem předpokládaným způsobem, a to do šesti měsíců ode dne splnění povinnosti stanovené v předchozím výroku. [2] V průběhu řízení o žalobě dospěl krajský soud k závěru, že ač spolu jednotlivé návrhy souvisejí, je vhodné vyloučit k samostatnému projednání žalobu o určení, že pokračování procesu vymezení zón ochrany přírody v NPŠ, k němuž dochází ze strany žalovaných po přijetí stanoviska Rady NPŠ ze dne 7. 6. 2019, je nezákonným zásahem. To učinil usnesením ze dne 9. 9. 2019, č. j. 50 A 49/2019  12, které nabylo právní moci dne 10. 9. 2019. Tuto žalobu krajský soud následně odmítl usnesením ze dne 28. 5. 2020, č. j. 50 A 55/2019 – 160, přičemž kasační stížnost podanou proti tomuto usnesení zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 8. 2021, č. j. 6 As 162/2020  162. II. [3] Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 18. 12. 2019, č. j. 50 A 49/2019  15. Krajský soud konstatoval, že Rada NPŠ, která vydala usnesení ze dne 7. 6. 2019, je toliko orgánem iniciačním a konzultačním, nikoliv orgánem správním, přičemž tato skutečnost projednání zásahové žaloby pojmově vylučuje. Usnesení Rady NPŠ není úkonem veřejné správy. Krajský soud dále dospěl k závěru, že obrana ve správním soudnictví je možná pouze způsoby vymezenými v § 4 odst. 1 s. ř. s. Žádný z těchto prostředků není zaměřen do opatřování podkladů pro zákonem předpokládaný výstup řízení. Požadovalli žalobce po soudu uložit žalovaným zrušit návrh vymezení zón ochrany přírody, pak ze samotné skutečnosti, že jde o návrh a nikoli autoritativní vymezení zón, vymyká se takto formulovaný petit ustanovení § 4 odst. 1 s. ř. s. K přezkoumání návrhu zonace proto soud nemá pravomoc, což představuje nedostatek podmínky řízení. Z vymezení žalobních typů i z povahy žaloby na ochranu před nezákonným zásahem je zřejmé, že žalobcem zvolenou obranu formulovanou v žalobě lze využít výlučně proti úkonu učiněnému ve skončeném řízení. Do neskončeného řízení právě pro přezkumnou povahu správního soudnictví soud se zřetelem k tomu, co je žalobou požadováno, ani k zásahové žalobě nesmí ingerovat. Jestliže soud návrh zonace nezrušil, což ostatně s ohledem na uvedené ani učinit nemohl, pak nelze žalovaným ukládat pořízení nového návrhu zonace. III. [4] Proti usnesení krajského soudu podal kasační stížnost žalobce [dále též „stěžovatel a)], společně J. M., Hnutí Život, z. s., a Komunita pro duchovní rozvoj, o.p.s. [dále též „stěžovatelé b), c) a d)], a R. T. [dále též „stěžovatel e)], a to z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Vzhledem k jejich obsáhlosti a obsahové podobnosti přikročil Nejvyšší správní soud pouze ke stručné a společné rekapitulaci hlavních kasačních námitek, stejně jako argumentů obsažených v následujících vyjádřeních a souvisejících podáních. Vycházel při tom z toho, že strany znají spor, a není tedy nezbytné v narativní části rozsudku uvádět veškerou kasační argumentaci. To však neznamená, že by Nejvyšší správní soud nepřihlédl ke každé námitce. [5] Stěžovatel a) nesouhlasil s odmítnutím žaloby, které ve své podstatě stojí toliko na jednom argumentu krajského soudu, a to skutečnosti, že podle jeho názoru není Rada NPŠ správním orgánem, což vylučuje podání správní žaloby vůči ní. Stěžovatel a) s takovým posouzením nesouhlasí, neboť nebrojil proti samotné Radě NPŠ, kterou ani neoznačil za žalovanou, ale proti dvěma správním orgánům, kterým je přičitatelný postup a činnost při schvalování nové zonace NPŠ. Tím, že krajský soud odmítl žalobu, rezignoval na soudní přezkum části procesu zonace NPŠ. Sama skutečnost, že Rada NPŠ je toliko iniciativním a konzultačním orgánem, neznamená, že by neměla rovněž vliv na proces zonace a její závěry by v určitém směru nepodléhaly dalšímu (soudnímu) přezkumu. Rozhodování Rady NPŠ je esenciální součástí procesu zonace národního parku, která přispěla k tvrzenému nezákonnému zásahu. Pokud Rada NPŠ neměla před svým rozhodnutím podklady, na základě kterých by mohli její členové přijmout kvalifikované a přezkoumatelné rozhodnutí, pak je to zejména chyba obou žalovaných. Proto žaloba směřovala proti nim. Krajský soud měl posoudit, zda byly splněny podmínky pro hlasování Rady NPŠ (např. otázka předstihu zásad péče o NPŠ a zonace, existence či neexistence analýz pro kvalifikované rozhodnutí, způsob vypořádání připomínek fyzických a právnických osob k navrhované zonaci atd.). Pokud nikoli, tak usnesení Rady NPŠ nebylo přijato (nelze mluvit ani o přijetí kladného či záporného stanoviska), a je nutné na takovou skutečnost náležitě reagovat, a návrh zonace opětovně projednat. Nicméně tím, že krajský soud žalobu v této části formalisticky odmítl, vyloučil tím značnou část procesu zonace NPŠ ze soudního přezkumu, což je v rozporu s právem na soudní ochranu. Stěžovatel a) je toho názoru, že při posouzení postavení Rady NPŠ v rámci procesu zonace národního parku a v rámci projednání jeho žaloby je nutné opustit čistě formální hledisko náhledu na její činnost, a je nutné celou problematiku vnímat širším pohledem a z hlediska materiálněformálního pojetí, kdy je nepochybné, že činnost Rady NPŠ má vliv na zonaci národního parku, jakož i další (následnou) činnost žalovaných, a její činnost je možné přezkoumávat, kontrolovat a korigovat. V dané situaci platí, že Rada NPŠ je nedílnou součástí procesu zonace, kdy schvaluje návrh zonace a úzce spolupracuje se žalovanými, kteří bezpochyby správními orgány jsou. Žalovaný 1) zřizuje ze zákona Radu NPŠ jako svůj orgán, z čehož lze dovodit, že jednání Rady NPŠ je přičitatelné právě žalovanému 1). S ohledem na její zvláštní postavení není Rada NPŠ uvedena v žalobě jako žalovaná, žalovanými jsou jiné správní orgány, nicméně tato skutečnost nebrání projednání žaloby v té části, ve které došlo k jejímu odmítnutí. [6] Stěžovatel a) dále nesouhlasil s tvrzením krajského soudu, že v dané věci není dána jeho pravomoc přikázat žalovaným, jak ve věci dále postupovat. V této souvislosti poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2014, č. j. 10 A 99/2014  99, v němž se soud zabýval postupem žalovaného 2) při pořizování plánu péče NPŠ, a kdy soud ve svém petitu, vedle konstatování nezákonného zásahu ze strany žalovaného 2), vcelku detailně přikázal, jak má ve