8 As 220/2019 — Nejvyšší správní soud

8 As 220/2019- 31 - text  8 As 220/2019-33 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: EDUCATION INSTITUTE základní škola, mateřská škola, s. r. o., se sídlem Erbenova 782/27, Vítkovice, Ostrava, zastoupené JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, proti žalované: Česká školní inspekce, se sídlem Fráni Šrámka 37, Praha 5, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2019, čj. 5 A 216/201862, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2019, čj. 5 A 216/201862, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaná provedla ve dnech 5. 6. až 7. 6. 2018 u žalobkyně (dále „stěžovatelka“) inspekci, jejímž výsledkem byla inspekční zpráva, později zveřejněná na webových stránkách žalované. Ke zprávě podala stěžovatelka připomínky, které však žalovaná označila za opožděné a odmítla se jimi zabývat. [2] Stěžovatelka podala u Městského soudu v Praze žalobu proti nezákonnému zásahu. Ten měl spočívat v neprojednání inspekční zprávy, nevypořádání připomínek, v samotné inspekční zprávě a ve zveřejnění inspekční zprávy bez jejích připomínek. Uvedla, že dle § 174 odst. 11 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), má právo na řádné projednání inspekční zprávy, podání připomínek a jejich následné zveřejnění. [3] Městský soud žalobu zamítl. Uvedl, že inspekční zpráva není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s., a nepředstavuje ani nezákonný zásah dle § 82 s. ř. s., protože sama o sobě nezasahuje do práv stěžovatelky, přičemž odkázal na rozsudky NSS ze dne 22. 2. 2006, čj. 3 Aps 2/200544, č. 860/2006 Sb. NSS, a ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 As 11/201174, č. 2457/2012 Sb. NSS. Dle městského soudu, jestliže nebyla stěžovatelka přímo zkrácena na svých právech inspekční zprávou, nemohla být na svých právech přímo zkrácena ani tvrzeným nezákonným postupem při projednání a zveřejnění této zprávy. Do práv stěžovatelky může zasáhnout až navazující rozhodnutí, které bude z inspekční zprávy vycházet. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní [4] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že se soud nevypořádal s její argumentací ohledně neaplikovatelnosti judikatury Nejvyššího správního soudu. Dále uvedla, že se městský soud dopustil logické chyby v argumentaci, a nemá tedy pro své rozhodnutí důvod. Namítala, že neměla ani nebude mít k dispozici jiný prostředek ochrany svých práv než podanou žalobu, protože z inspekční zprávy nebude vycházet žádné rozhodnutí, které by mohla napadnout. To její věc rovněž odlišuje od judikatury uvedené městským soudem. Neprojednání a zveřejnění inspekční zprávy bez jejích připomínek zasáhly do jejích práv. Namítala porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), protože jí byl odepřen přístup k soudu, a čl. 38 odst. 2 Listiny, protože jí bylo znemožněno se vyjádřit ke všem důkazům před správním orgánem. Vzhledem k tomu, že školský zákon stanoví veřejný charakter inspekční zprávy a připomínek k ní a žalovaná tyto inspekční zprávy uveřejňuje na svých webových stránkách, má stěžovatelka veřejné subjektivní právo na to, aby byly současně stejným způsobem uveřejněny i uplatněné připomínky. [5] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že městský soud rozhodl v souladu s ustálenou judikaturou. Inspekční zpráva nezasahuje do práv stěžovatelky, a není ji proto možné přezkoumat ve správním soudnictví. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [6] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu, a to jak z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), tak i k námitkám stěžovatelky. [7] Stěžovatelka namítala, že se soud nevypořádal s její argumentací ohledně neaplikovatelnosti judikatury Nejvyššího správního soudu. Úkolem soudu však není odpovědět na každou dílčí námitku žalobce, ale přednést celkově přesvědčivé a odůvodněné rozhodnutí (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, nebo rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2019, čj. 10 Azs 316/201860, č. 3876/2019 Sb. NSS). Tomuto požadavku městský soud dostál. Z rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se řídil, proč subsumoval popsaný skutkový stav pod uvedená právní ustanovení a proč odkázal na konkrétní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Není podstatné, že výslovně neuvedl, z jakého důvodu je názor stěžovatelky nesprávný. Úvaha soudu je zřejmá z celkového kontextu rozhodnutí. [8] Dle stěžovatelky se městský soud dopustil logické chyby, jelikož závěr o tom, že stěžovatelka nemohla být na svých právech zkrácena postupem při projednávání a zveřejňování inspekční zprávy, neplyne z premis. Soudní rozhodnutí nicméně není vědeckým pojednáním a nekladou se na něj stejně přísná kritéria. Soud tedy nemusí každý svůj myšlenkový krok explicitně a komplexně popisovat; musí dát odůvodněnou odpověď na podstatu předložených skutkových a právních otázek. [9] Z rozhodnutí městského soudu a jeho kontextu je zřejmé, proč dospěl k závěru, že stěžovatelka nemohla být na svých právech zkrácena vadným postupem při projednávání a zveřejňování inspekční zprávy. Stěžovatelka tedy ve skutečnosti napadá pravdivost implicitní premisy (jestliže nemůže být na právech zkrácena výsledkem, nemůže být na právech zkrácena postupem směřujícím k výsledku), nikoliv způsob vyvození závěru. Nejedná se tedy o logickou chybu a úvaha soudu je přezkoumatelná. Námitka není důvodná. [10] Nejvyšší správní soud dále posoudil formu rozhodnutí, kterou městský soud zvolil. Městský soud se v napadeném rozsudku nejdříve zabýval „otázkou, zda úkony, ve kterých žalobce spatřuje nezákonný zásah, pojmově mohou být nezákonným zásahem“. S odkazem na judikaturu NSS uvedl, že inspekční zprávou nebyla stěžovatelka nijak zkrácena na svých právech, proto nemohla být dotčena ani neprojednáním inspekční zprávy a jejím zveřejněním. Městský soud tak dospěl k závěru, že spatřovaný nezákonný zásah nemůže z povahy věci být nezákonným zásahem. [11] V judikatuře správních soudů bylo dlouhou dobu nejisté, jakým způsobem mají soudy postupovat, pokud se žalobce brání zásahovou žalobou proti úkonu, který z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem. Tento postup však sjednotil rozšířený senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015160, č. 3687/2018 Sb. NSS, EUROVIA, ve kterém dospěl k závěru, že jeli zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. Tento rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby – proti ní Ústavní soud ničeho nenamítal (bod 22 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016138, či ze dne 30. 10. 2018, čj. 8 Afs 144/201836). Daný rozsudek rozšířeného senátu je i přes jeho zrušení nadále v judikatuře NSS v rozsahu názorů, které nejsou v rozporu s citovaným nálezem, přijímán (viz např. bod 30 rozsudku NSS ze dne 9. 9. 2021, čj. 4 As 158/202145, či bod 23 rozsudku NSS ze dne 30. 10. 2018, čj. 8 Afs 144/201836). Z názorů rozšířeného senátu lze v posuzované otázce dále vycházet. [12] Jestliže městský soud dospěl k závěru, že se z povahy věci o zásah jednat nemůže, měl žalobu usnesením odmítnout a nikoliv rozsudkem zamítnout. Tím zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jelikož výrok napadeného rozsudku je v rozporu s odůvodněním (rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003130, č. 443/2003 Sb. NSS). [13] V takovém případě by bylo zpravidla namístě, aby Nejvyšší správní soud bez dalšího zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento postup by však Nejvyšší správní soud v nynější věci považoval za rozporný se zásadou procesní ekonomice. Z odůvodnění rozsudku městského soudu je podle Nejvyššího správního soudu zcela zřejmé, jakými úvahami se městský soud řídil a k jakým závěrům dospěl. To, že výrok neodpovídal odůvodnění, bylo způsobeno zjevně jen tím, že městský soud vycházel z části starší judikatury, která i v těchto situacích docházela k závěru, že žaloba má být zamítnuta. Ačkoliv rozpor mezi výrokem a odůvodněním je důvodem nepřezkoumatelnosti rozsudku, v této specifické situaci to přesto Nejvyššímu správnímu soudu nebrání, aby se věcně k důvodům městského soudu, které zjevně měly vést k odmítnutí žaloby, vyjádřil. [14] Městský soud na věc použil závěry uvedené v rozsudcích NSS