3 Ads 261/2022 — Nejvyšší správní soud

3 Ads 261/2022- 27 - text  3 Ads 261/2022 - 36 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Michala Bobka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: Gumárny Zubří, akciová společnost, se sídlem Hamerská 9, 756 54 Zubří, zastoupena Mgr. Markem Svojanovským, advokátem se sídlem Dvorek 16, Laškov, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 9. 2021, č. j. 6005/1.30/206, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 22. 8. 2022, č. j. 60 Ad 1/2022  64, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 4 114 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce Mgr. Marka Svojanovského, advokáta se sídlem Dvorek 16, Laškov. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Projednávaná věc nastoluje právní otázku rozsahu a podmínek ručení podle § 141a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“) za úhradu pokuty, jež byla uložena subdodavateli ručitele za přestupek spočívající v umožnění výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti]. Sporná je především uplatnitelnost institutu ručení za úhradu úhrnné pokuty, která byla uložena za souběh více přestupků ve společném řízení, a dále požadavky kladené na rozhodnutí o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti a možnost obrany potenciálního ručitele. [2] Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „správní orgán I. stupně“) na základě provedené kontroly zahájil proti společnosti Minaki property s.r.o., v likvidaci, (dále jen „společnost Minaki“) přestupkové řízení. V tomto řízení ji následně rozhodnutím ze dne 11. 11. 2019, č. j. 30511/9.30/1917, uznal vinnou ze spáchání tří přestupků: 1. umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodů 1 a 2 zákona o zaměstnanosti – výkon závislé práce mimo základní pracovněprávní vztah a současně výkon závislé práce cizincem bez patřičného povolení nebo v rozporu s ním [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti], 2. umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti – výkon závislé práce cizincem pro právnickou nebo fyzickou osobu bez platného oprávnění k pobytu na území České republiky [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] a 3. zastřené zprostředkování zaměstnání podle § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti]. Za tyto přestupky byla společnosti Minaki uložena úhrnná pokuta ve výši 7 600 000 Kč, a to dle § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) ve spojení s § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jenž dle hodnocení správního orgánu představuje přestupek nejzávažnější. [3] Po právní moci uvedeného rozhodnutí zahájil správní orgán I. stupně s žalobkyní správní řízení podle § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2021, č. j. 768/9.30/2018 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), konkrétně určil, že žalobkyně ručí za úhradu pokuty ve výši 7 600 000 Kč, která byla společnosti Minaki uložena za přestupek upravený v § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Odvolání žalobkyně následně žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 9. 2021, č. j. 6005/1.30/206 (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [4] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí správní žalobu. V ní namítla nemožnost rozhodnout o ručení za úhradu úhrnné pokuty uložené za více přestupků, absenci prokázání její vědomosti o umožnění výkonu nelegální práce společností Minaki a dále, že má právo vznést námitky nejen vůči části rozhodnutí, kterým byla společnost Minaki uznána vinnou z přestupku podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, ale i zbylým částem rozhodnutí o přestupku. [5] Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 22. 8. 2022, č. j. 60 Ad 1/2022  64, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Uznal, že dle § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky musí správní orgán uložit za souběh více přestupků ve společném řízení úhrnnou pokutu, jejíž výše je ovlivněna absorpční zásadou a obecnými kritérii trestání. To v případě spáchání více přestupků zpravidla vede k uložení přísnější sankce z důvodu zvýšené závažnosti sankcionovaného protiprávního jednání. Správní orgány jsou sice povinny náležitě odůvodnit, na základě jakých kritérií dospěly k výměře úhrnné sankce, současně však nemají povinnost a ani nesmí určit dílčí pokutu za každý ze sbíhajících se přestupků. To by totiž vedlo k uložení úhrnné pokuty na základě kumulační zásady, což je v rozporu s principy správního trestání (rozsudek NSS ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019  43). Úhrnnou pokutu tak nelze již zpětně rozdělit na částky, které by odpovídaly jednotlivým přestupkům. [6] Současně krajský soud zdůraznil, že § 141a zákona o zaměstnanosti zakládá ručení pouze za úhradu pokuty uložené toliko za přestupky podle § 139 odst. 1 písm. f) a § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Přístup správních orgánů, které rozhodly o ručení za úhrnnou pokutu uloženou za souběh více přestupků, přitom krajský soud považoval za nepřípustně extenzivní. Vede totiž k tomu, že ručitel bude fakticky odpovídat i za jiné než zákonem předvídané přestupky, které spáchal přestupce jako zaměstnavatel a které spolu nemusí ani vůbec věcně souviset. Pro takový extenzivní výklad však nesvědčí logický, systematický ani teleologický výklad § 141a zákona o zaměstnanosti. Ad absurdum by pro správní orgány bylo výhodné, pokud odhalí a společně projednají co největší množství přestupků, neboť pak by mohly úhradu úhrnné pokuty za ně uložené žádat po ručiteli. Stejně tak krajský soud zohlednil, že vznikem ručení dochází k zásahu do vlastnického práva ručitele zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny a dále že veřejnou moc lze ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny vykonávat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Všechny tyto aspekty vedly krajský soud k závěru, že ručitel odpovídá toliko za pokuty uložené za přestupky výslovně zmíněné v § 141a zákona o zaměstnanosti. To je současně podle názoru krajského soudu jediný ústavně konformní výklad. [7] Jelikož nelze uloženou úhrnnou pokutu zpětně rozčlenit na dílčí pokuty za jednotlivé sbíhající se přestupky, je podle názoru krajského soudu nutné vyložit § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti tak, že ručitelství může vzniknout pouze tehdy, budeli (za splnění dalších zákonných podmínek) přestupce uznán vinným toliko z přestupků zmíněných v § 141a zákona o zaměstnanosti. Jejich souběh s jinými přestupky proto ručitelství vylučuje. Pokud zákonodárce vztáhl ručitelství jen na konkrétní přestupek, ale současně nestanovil žádná pravidla pro situace, ve kterých dojde k uložení pokuty za více přestupků (čímž nezohlednil ostatní právní předpisy), a tedy nedostatečně transponoval směrnici 2009/52/ES, o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 168/24 ze dne 18. 6. 2009), nelze to klást k tíži adresátům veřejné správy. [8] Ostatními žalobními námitkami se již krajský soud podrobně nezabýval. Pouze pro úplnost bez bližšího odůvodnění na závěr svého odůvodnění dodal, že případnému ručiteli nelze v řízení vedeném podle § 141a zákona o zaměstnanosti upřít námitky, které by mohla vznést osoba obviněná ze spáchání přestupku. Právo ručitele brojit proti samotné povinnosti, za jejíž splnění má ručit, lze podle krajského soudu označit jako imanentní všem úpravám ručitelství, včetně těch veřejnoprávních, jako je § 171 a § 172 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „daňový řád“). II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně [9] Rozsudek krajského soudu napadá žalovaný (stěžovatel) v celém rozsahu kasační stížností. Její důvod spatřuje v § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil. [10] Podle stěžovatele byly zákonné podmínky pro vznik ručení u žalobkyně splněny. Společnost Minaki, jakožto přestupce, byla předně shledána vinnou ze spáchání přestupku dle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, který je výslovně předvídán v § 141a zákona o zaměstnanosti pro vznik ručení za úhradu uložené pokuty. Stejně tak bylo prokázáno, že žalobkyně o vzniku ručení věděla či při vynaložení náležité péče vědět mohla a měla. Podle stěžovatele nevadí, že takto lze ručit za úhrnnou pokutu uloženou za více přestupků. Smyslem daného ustanovení totiž je, aby se obchodní part