6 As 201/2022 — Nejvyšší správní soud

6 As 201/2022- 44 - text  6 As 201/2022 - 48 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce Filipa Dienstbiera a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: městská část Praha – Zličín, sídlem Tylovická 207, Praha – Zličín, zastoupená JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem, sídlem Slavíkova 1548/23, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, za účasti: BENEFIT Development a.s., IČO 27968898, sídlem U Hrušky 55/13, Praha 5, zastoupená Mgr. Janem Pořízkem, advokátem, sídlem Kováků 554/24, Praha 5, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. června 2022 č. j. MHMP 875930/2022, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. července 2022 č. j. 17 A 61/202215, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Předmětem sporu v této věci je povaha souhlasu vodoprávního úřadu ke stavbě v ochranném pásmu vodního zdroje podle § 17 odst. 1 písm. e) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), respektive rozhodnutí o odvolání proti takovému souhlasu. O souhlas požádala již v roce 2013 společnost BENEFIT Development a.s. (osoba zúčastněná na řízení) ke stavbě „Pietní park pro zvířata chovaná v zájmových chovech v Praze – Zličíně“. Původně o žádosti rozhodoval Úřad městské části Praha 17, po opakovaných zrušujících rozhodnutích žalovaného však byl pro vyloučení všech oprávněných úředních osob tohoto úřadu pověřen vyřízením věci Úřad městské části Praha 6 (dále jen „vodoprávní úřad“), který rozhodnutím ze dne 21. září 2021 č. j. MCP6 328335/2021 souhlas neudělil. [2] K odvolání osoby zúčastněné na řízení však žalovaný rozhodnutím označeným v návětí změnil rozhodnutí vodoprávního úřadu tak, že souhlas podle § 17 odst. 1 písm. e) vodního zákona se uděluje, a zároveň stanovil podmínky souhlasu. [3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) odmítl usnesením označeným v návětí. Dospěl k závěru, že souhlas podle § 17 odst. 1 písm. e) vodního zákona má povahu rozhodnutí pouze v případě, kdy je udělen ke stavbě, jejíž umístění ani provedení nevyžaduje povolení či jiné opatření stavebního úřadu. V projednávané věci se však předpokládá vedení dalšího řízení, které má vyústit ve vydání stavebního povolení, a proto je třeba na rozhodnutí žalovaného, jímž byl udělen souhlas, nahlížet jako na závazné stanovisko ve smyslu § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žaloba proti takovému úkonu není přípustná. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Namítala, že žalované rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí vodoprávního úřadu jsou takto označena, přičemž formální označení aktu nelze pominout. Z rozhodnutí soudu ani z rozhodnutí žalovaného nevyplývá, že na souhlas bude nutně navazovat další řízení, respektive že se takové řízení bude týkat všech činností, na které se souhlas vztahuje. Je zřejmé, že ne všechny části záměru podléhají stavebnímu povolení. Navíc § 104 odst. 3 vodního zákona svědčí spíše o tom, že souhlas má formu rozhodnutí. Rozhodnutí žalovaného je v dané věci meritorní, konečné a závazné. Jedná se o samostatný správní akt a nic na tom nemění, že může být podkladem pro jiné správní rozhodnutí. Nelze zaměňovat řetězení a subsumpci správních aktů. Napadené rozhodnutí zcela jistě zasahuje do práv a povinností určitého subjektu. Tvrzení soudu, že je tento úkon závazný jen vůči orgánům státní správy a nikoli vůči jejím adresátům, je mylné. Stěžovatelka odkázala na výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů živočichů, které soudy přezkoumávají, i když na ně navazují další řízení. Pojetí souhlasu jako rozhodnutí zajišťuje ochranu práv dotčených osob již v tomto řízení, v němž jsou závazně řešeny otázky týkající se vodoprávní problematiky. [5] Stěžovatelka též uvedla, že pokud by měl platit závěr městského soudu a nesouhlas vodoprávního úřadu nebyl rozhodnutím, nebylo by možné proti němu ani podat odvolání. Toto odvolání však bylo podáno a žalovaný o něm nepochybně rozhodl (navíc změnil prvostupňové rozhodnutí v neprospěch stěžovatelky tak, že souhlas udělil), nelze se tak tvářit, že zde žádné rozhodnutí vydáno není. Městský soud měl proto rozhodnutí žalovaného zrušit, podobně jako v případě řešeném rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. května 2017 č. j. 2 As 163/201629. [6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu. Správní řízení bylo vedeno pouze proto, že z žádosti o vydání souhlasu nebylo zřejmé, že ve věci bude navazovat řízení před stavebním úřadem. V mezidobí sice vyšlo najevo, že měl být souhlas vydán ve formě závazného stanoviska, avšak žalovaný již v jednom ze svých předchozích rozhodnutí vysvětlil, proč má být přesto dále vedeno správní řízení. Skutečnost, že má být záměr povolován stavebním úřadem, uvedla osoba zúčastněná na řízení teprve v odvolání v roce 2018 a až v roce 2020 se zjistilo, že územní řízení je vedeno již od roku 2013. Pokud by tato skutečnost byla vodoprávnímu úřadu známa od počátku, měl vydat souhlas ve formě závazného stanoviska. Žalovaný též upozornil, že souhlas dle § 17 vodního zákona se vydává ke stavebnímu záměru jako celku, nikoli k jednotlivým dílčím stavebním objektům. Vodoprávní úřad není povinen dělit předložený záměr na dílčí záměry a k některým vydávat souhlas ve formě rozhodnutí a některým ve formě závazného stanoviska. Ustanovení § 104 odst. 3 vodního zákona řeší vztah s § 17 tohoto zákona pouze z hlediska obsahu vydávaných aktů, nikoli z hlediska jejich formy. Žalovaný též odkázal na výklad Ministerstva zemědělství č. 93 k vodnímu zákonu ze dne 9. ledna 2012. [7] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovatelce na vědomí. [8] V průběhu řízení obdržel Nejvyšší správní soud oznámení společnosti BENEFIT Development a. s. o uplatňování práv osoby zúčastněné na řízení. Nejvyšší správní soud přitom již v minulosti připustil, že osoba zúčastněná může do řízení vstoupit i teprve v průběhu řízení o kasační stížnosti (rozsudek ze dne 18. prosince 2007 č. j. 8 Aps 8/200790) – za předpokladu, že nebyla již v řízení před krajským (zde městským) soudem vyzvána k uplatňování svých práv dle § 34 odst. 2 s. ř. s. (srov. přiměřeně rozsudek ze dne 17. prosince 2010 č. j. 7 As 70/2009190, č. 2341/2011 Sb. NSS), což se v této věci (s ohledem na odmítnutí žaloby) nestalo. Odmítnutí žaloby ze strany městského se sice přímo dotklo pouze práv žalobkyně (konkrétně jejího práva na přístup k soudu), nikoli společnosti BENEFIT Development, pokud by však žalobní řízení neskončilo odmítnutím žaloby (resp. pokud by usnesení městského soudu v kasačním přezkumu neobstálo), společnosti BENEFIT Development by postavení osoby zúčastněné na řízení před městským soudem svědčilo podle § 34 odst. 1 s. ř. s. Mohla tak být přímo dotčena na svých právech kasačním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu (a má nepochybně zájem na tom, aby kasační stížnost nebyla úspěšná). Proto s ní Nejvyšší správní soud jednal jako s osobou zúčastněnou na řízení, neboť její postavení v průběhu řízení nemůže být zpětně odvislé od toho, jak řízení nakonec dopadne. [9] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti zejména popsala proces rozhodování o své žádosti o souhlas podané již v roce 2013. Souhlas byl vydán jako podklad pro územní řízení, které bylo za tímto účelem dokonce přerušeno. Městský soud rozhodl v souladu s prejudikaturou. Výklad, ke kterému dospěl, má svoji logiku, urychluje správní řízení a neomezuje práva jednotlivců. Stěžovatelkou zmiňovaný § 104 odst. 3 vodního zákona je obecným ustanovením, které se neuplatní v případech podle § 17 odst. 1 tohoto zákona. Smyslem § 104 odst. 3 vodního zákona není stanovit formu souhlasu dle § 17, nýbrž vyloučit, aby se v situacích, kdy se vydává souhlas, vydávalo ještě duplicitní závazné stanovisko podle § 104 odst. 3. Skutečnost, že byl určitý úkon vydán postupem určeným pro správní rozhodnutí, sama o sobě nebrání uplatnění výluky dle § 70 písm. a) s. ř. s. Osoba zúčastněná na řízení též poukázala na to, že i závazné stanovisko lze přezkoumat, přičemž rozhodnutí nadřízeného orgánu o zrušení či změně závazného stanoviska v přezkumném řízení je rovněž závazným stanoviskem. Tvrzení stěžovatelky, že některé části záměru lze realizovat bez územního rozhodnutí, lze uplatnit prakticky u všech staveb, což by vyloučilo, aby vůbec mohl být nějaký podkladový úkon po