7 As 276/2021 — Nejvyšší správní soud

7 As 276/2021- 16 - text  7 As 276/2021 - 21 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Lenky Krupičkové a Davida Hipšra v právní věci žalobce: V. V., proti žalované: Česká advokátní komora, se sídlem Národní 16, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2021, č. j. 11 A 60/202129, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. [1] Přípisem ze dne 22. 1. 2021, č. j. S33/2021003, sdělila žalovaná žalobci k jeho žádosti o nahlédnutí do spisu sp. zn. S33/2021, že nahlížení do stížnostního spisu, který slouží pouze kontrolnímu oddělení k šetření konkrétní stížnosti, není možné, a to s ohledem na neveřejnost stížnostního řízení a povinnost mlčenlivosti stanovenou v § 21 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o advokacii“). II. [2] Žalobce napadl přípis žalované žalobou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“). Ten jej posoudil jako rozhodnutí podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), které v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil a vrátil věc žalované k dalšímu řízení. Městský soud uvedl, že v dané věci dosud nebylo zahájeno žádné řízení a žalovaná zatím pouze zkoumá, zda jsou splněny podmínky pro jeho zahájení. Předmětem zkoumání je přitom jednání žalobce. V souladu se závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 19. 2. 2020, č. j. 9 As 284/201889, není smyslem tohoto šetření autoritativní rozhodování o právech a povinnostech ani jedné ze stran, nýbrž iniciace dozorové pravomoci příslušných orgánů profesní komory. Tyto závěry však podle městského soudu platí pouze ve vztahu k možnému vyřízení věci formou sdělení, že nebyly shledány důvody pro zahájení řízení. V nynější věci žalobce nenapadá takové sdělení, nýbrž úkon, jímž byla odmítnuta jeho žádost o nahlížení do spisu v situaci, kdy jej žalovaná vyzvala vyjádřit se k věci a předložit nespecifikované listiny. Tím, že žalovaná nevyhověla žádosti o nahlížení do spisu vedeného ve vztahu k žalobci, zasáhla do jeho práv seznámit se s jeho obsahem pro potřeby požadovaného vyjádření a předložení listin. Je tak namístě aplikovat analogicky § 38 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“). Opravňujeli toto ustanovení účastníka řízení nahlížet do spisu i v případě, kdy je rozhodnutí ve věci již v právní moci, není podle městského soudu rozumný důvod k tomu, aby podle něj nebylo postupováno také v situaci, kdy potenciální účastník řízení žádá o nahlédnutí do spisu ve stádiu, kdy správní orgán předběžně posuzuje otázku, zda správní řízení zahájí či nikoliv. Za úkon správního orgánu, jímž se upravuje vedení řízení ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s., by bylo možno považovat přípis žalované pouze v případě probíhajícího řízení před správním orgánem. Takové řízení vedeno není a žalobce přichází v úvahu jako jeho účastník, pokud bude zahájeno. Úkon spočívající v odmítnutí nahlížení do spisu je tedy rozhodnutím správního orgánu o právech či povinnostech subjektu, který žádá o nahlížení do spisu. Záporné rozhodnutí může ovlivnit právní postavení žadatele. Městský soud doplnil, že proti usnesení podle § 38 odst. 5 správního řádu je podle § 76 odst. 5 správního řádu přípustné odvolání. Žalovaná však nemá nadřízený správní orgán ani postavení ústředního správního orgánu. Není zde tedy subjekt, který by byl oprávněn o takovém odvolání rozhodovat. Napadený úkon je tak žalovatelným rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud poté shledal žalobu důvodnou pro nesrozumitelnost rozhodnutí žalované. Ačkoliv totiž žalobce žádal o nahlédnutí do spisu sp. zn. S 33/2021001, žalovaná rozhodla o nahlížení do stížnostního spisu vedeného pod sp. zn. S 510/2020. Není přitom zřejmé, proč nerozhodla o žádosti žalobce o nahlédnutí do spisu sp. zn. S 33/2021001. III. [3] Žalovaná (dále též „stěžovatelka“ nebo „ČAK“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Nejprve obecně shrnula, jak probíhá tzv. kontrolní přezkum, který provádí kontrolní rada, a následné kárné řízení. Současně poukázala na to, že v dané věci byl kontrolní přezkum prováděn z podnětu samotné kontrolní rady, která vedla na základě stížnosti žalobce podané proti jiné advokátce pod sp. zn. S510/2020 kontrolní přezkum, při němž došla k závěru, že je zde naopak dáno podezření, že se kárného provinění mohl dopustit žalobce. Proto byl založen spis pod sp. zn. S33/2021. Žalovaná zdůraznila, že teprve podáním kárné žaloby je zahájeno kárné řízení proti advokátovi, který je jeho účastníkem. Až v tomto okamžiku lze proto hovořit o správním řízení. Připustila, že o kontrolním přezkumu je veden stížnostní spis, nejedná se však o správní spis. Samotný postup při kontrolním přezkumu není podrobně upraven, což je odrazem toho, že probíhá v rámci samosprávné činnosti stěžovatelky, na rozdíl od kárného řízení, které je výrazem výkonu veřejné správy. Kontrolní přezkum proto nemá žádné účastníky řízení ve smyslu správního řádu. Kontrolní oddělení postupuje při vyřízení stížnosti či podnětu tak, že nejprve potvrdí podání podateli s informací o tom, že byl pod konkrétní spisovou značkou zahájen kontrolní přezkum. Poté se dotčenému advokátovi doručuje oznámení o doručení stížnosti (podnětu) a samotná stížnost s výzvou, že se k ní může vyjádřit. Po skončení kontrolního přezkumu jsou podatel stížnosti i advokát informováni o jeho výsledku. O jedné věci vůči konkrétnímu advokátovi je tedy veden jeden stížnostní spis, nikoliv dva, což městský soud ve svých závěrech dovodil. Tím, že městský soud rozlišuje dva spisy, zatížil řízení neodstranitelnou vadou. [4] Stěžovatelka dále poukázala na rozsudek č. j. 9 As 284/201889, podle něhož není její konečné sdělení o tom, zda kontrolní rada vyhodnotila stížnost (ne)důvodnou, rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Tím méně jím tak podle ní může být dílčí sdělení v rámci kontrolního přezkumu o tom, že se neumožňuje nahlédnutí do dokladů, které jsou podkladem pro úvahu stěžovatelky, zda bude podána kárná žaloba. Podle stěžovatelky nebylo rovněž namístě, aby městský soud na věc aplikoval analogii legis, neboť jej to dovedlo do absurdní situace připouštějící možnost podat odvolání, o němž nemá v rámci stěžovatelky kdo rozhodnout. Krom toho podle § 35e odst. 2 zákona o advokacii platí, že nestanovíli tento zákon nebo kárný řád něco jiného nebo nevyplýváli něco jiného z povahy věci, použijí se v kárném řízení přiměřeně ustanovení trestního řádu. Kárné řízení je totiž svou povahou řízením disciplinárním, blížícím se řízení „postižnému“, podobně jako je tomu u trestního řízení. Než je však zahájeno trestní stíhání, probíhají úkony trestního řízení, jejichž smyslem je objasnění a prověření skutečností důvodně nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin. Obdobně je v rámci kontrolního přezkumu zkoumáno, zda se dotyčný advokát dopustil kárného provinění. Přístup ke spisu, v němž jsou shromažďovány poznatky orgánu před zahájením trestního stíhání, je přitom zapovězen. Na osoby, jichž se kontrolní přezkum týká, tak nelze nahlížet jako na účastníky řízení, stejně jako je tomu v trestním řízení. [5] Na závěr stěžovatelka upozornila na to, že žádost žalobce o nahlížení do stížnostního spisu sp. zn. S510/2020 je předmětem jiného soudního řízení. Pokud tedy městský soud rozuměl druhým spisem uvedený spisový materiál, pak v tomto řízení nemohl o dané věci rozhodovat. [6] Z výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a žalobu odmítl nebo věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [7] Žalobce se ke kasační stížnosti stěžovatelky nevyjádřil. IV. [8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou vadou řízení před městským soudem. Ten měl podle stěžovatelky v rozsudku chybně hovořit o dvou spisech, přestože ve věci žalobce existuje pouze jeden spis. Zatížil tak rozsudek nepřezkoumatelností. [11] Pro posouzení této námitky je nezbytné stručně zrekapitulovat průběh šetření vedených ČAK. Posuzovaná věc započala tím, že žalobce podal ke stěžovatelce stížnost na advokátku L. P. O této stížnosti vedla ČAK spis pod sp. zn. S510/2020. Při šetření uvedené stížnosti dospěla kontrolní rada ČAK k závěru, že je důvodné podezření, že se naopak žalobce mohl dopustit porušení povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997 Věstníku, kterým se stanoví pravidla profesionální etiky a p