2 As 251/2023 — Nejvyšší správní soud

2 As 251/2023- 32 - text  2 As 251/2023 - 36 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Evy Šonkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: obec Hlinsko, se sídlem Hlinsko 13, okres Přerov, zast. Mgr. Zdeňkem Machem, advokátem, se sídlem Dr. Skaláka 10, Přerov, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) A. S., zast. Ing. Bc. P. S., II) O. Š., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 8. 2021, č. j. KUOK 89018/2021, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 24. 5. 2023, č. j. 60 A 71/202127, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Osoba zúčastněná na řízení II) oplotila svůj pozemek. Jeho část však sloužila jako přístupová cesta k pozemkům osoby zúčastněné na řízení I) a paní A. V. Kromě jejího pozemku tvořil cestu i pozemek ve vlastnictví žalobkyně. Ten je možné jako cestu nadále využívat, nicméně cesta již není dostatečně široká. Oplocením pozemku proto mělo dojít ke ztížení (či dokonce k znemožnění) např. průjezdu osobních automobilů. [2] Osoba zúčastněná na řízení I) podala podnět Městskému úřadu v Lipníku nad Bečvou (dále jen „městský úřad“), aby zahájil řízení o odstranění pevné překážky (plotu). Ten řízení zahájil. Odstranění pevné překážky však nenařídil, neboť shledal, že pozemek osoby zúčastněné na řízení II) není veřejně přístupnou účelovou komunikací. Dospěl totiž k závěru, že osoba zúčastněná na řízení II) ani její právní předchůdci neudělili souhlas s obecným užíváním cesty. S tím se ztotožnil i žalovaný, který v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení I) a potvrdil rozhodnutí městského úřadu. [3] Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ostravě – pobočce v Olomouci (dále jen „krajský soud“). Sporným bylo právě udělení souhlasu vlastníka pozemku s obecným užíváním. [4] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Uznal sice, že souhlas může vlastník pozemku udělit i konkludentně (postačuje jeho nečinnost ve vztahu k užívání jeho pozemku veřejností k dopravním účelům). Aby za této situace nevznikla veřejná účelová komunikace, musí se vlastník naopak aktivně vymezit tak, že dá najevo svůj nesouhlas. V tomto případě ovšem cestu neužívala veřejnost. Cesta totiž sloužila pouze jako přístup ke dvěma pozemkům. Je sice zjevné, že ji využívaly např. i návštěvy vlastníků těchto pozemků, v žádném případě se ale nedá hovořit o jejím obecném užívání. Vlastník měl kontrolu nad tím, kdo přes pozemek přechází. Jedná se tak o mlčky udělenou výprosu. Tu ovšem mohla osoba zúčastněná na řízení II) odvolat a svůj pozemek oplotit. Krajský soud souhlasil s žalobkyní, že nyní budou mít složky integrovaného záchranného systému zhoršený přístup k nemovitým věcem. Tato skutečnost však neodůvodňuje vznik účelové komunikace. Žalobkyně dále namítá, že v pasportu místních komunikací je cesta vedená jako účelová. Z toho vyplývá také její dlouhodobé užívání. To ale podle krajského soudu nehraje roli. Účelová komunikace vzniká naplněním čtyř znaků. Vedení v pasportu ani dlouhodobé užívání mezi ně však nepatří. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní [5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). [6] Podle stěžovatelky není důležitý počet osob, které cestu užívají. Důležitá je skutečnost, že je okruh osob neomezený. Potenciálně totiž mohl komunikaci užít kdokoliv. Každou pozemní komunikaci ostatně užívají jen lidé, kteří to z nějakého důvodu potřebují. Proto by bylo možné v zásadě v každém případě tvrdit, že komunikaci užívá jen konkrétní okruh osob. [7] Krajský soud navíc nezohlednil případnou změnu v území. V důsledku např. nové výstavby by cestu využíval širší okruh osob. Nezohlednil ani to, že se v lokalitě již některé objekty k bydlení nachází. Oplocením došlo k značnému omezení užívacího práva těchto vlastníků k jejich pozemkům. Nemohou se např. dostat automobilem až ke svému pozemku. [8] Krajský soud ani nevzal v potaz institut nezbytné cesty. Pomíjí totiž, že k nemovitým věcem dotčených vlastníků není objektivně možný žádný jiný přístup. Umožnilyli státní instituce výstavbu, musel být k nemovitým věcem sjednaný přístup. Nyní nastolený stav povede k soukromoprávním žalobám, což je zcela proti smyslu institutu veřejné účelové komunikace, který má těmto žalobám zabránit. [9] Stěžovatelka dále namítá, že výprosu nelze dovozovat u neurčitého okruhu subjektů. Pro svoji neurčitost by se jednalo o neplatné právní jednání. [10] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. V zásadě rekapituluje závěry krajského soudu a správních orgánů. Máli být udělen souhlas s obecným užíváním, musí souhlas směřovat k veřejnosti coby neomezenému okruhu osob. Institut kvalifikovaného nesouhlasu nelze zneužívat pro vytváření veřejných cest tam, kde vlastník nemá žádný důvod nesouhlas vůbec vyjadřovat. Cesta nevedla k žádnému atraktivnímu cíli, sloužila pouze vlastníkům dvou pozemků. Byť ji jistě nevyužívali jen vlastníci těchto pozemků, ale např. i jejich návštěvy, řemeslníci či poštovní doručovatel, je zřejmé, že tento okruh uživatelů nelze ztotožnit s veřejností. V opačném případě by bylo možné dovodit, že neomezený okruh osob se pohybuje po každé cestě. I pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci jedná, zrušení jeho rozhodnutí by bylo přehnaně formalistické. Pozemní komunikace je totiž pouze zúžena, ale stále dosahuje šířky 2,2 až 2,3 metru, což umožňuje její běžné užívání. Bylo by proto nepřiměřené požadovat po osobě zúčastněné na řízení II), aby plot odstranila. [11] Osoba zúčastněná na řízení I) poukazuje na skutečnost, že 30 let cestu užívala. Po jejím částečném oplocení se o svůj pozemek nemůže řádně starat. Nedostanou se k němu totiž větší automobily s potřebným pracovním nářadím a technikou. Vlastnické právo osoby zúčastněné na řízení I) je proto vážně ohroženo. Navíc se k oběma pozemkům, ke kterým cesta vedla, nemohou nyní dostat složky integrovaného záchranného systému. Správní orgány a krajský soud nesprávně dovodily, že cestu využívá omezený okruh osob. Cestu ovšem fakticky využíval neomezený okruh osob. Po oplocení části cesty se nemůže ke svému pozemku dostat ani automobilem, který musí odstavit před jejím zúžením a dále pokračovat do prudkého kopce pěšky. [12] Osoba zúčastněná na řízení II) uvádí, že stavba plotu nezabránila přístupu k nemovitým věcem po obecním pozemku. V minulosti obyvatelé obce sypali na obecní pozemek kamenivo, aby zůstal sjízdný za všech povětrnostních podmínek. Neznali ale přesnou hranici pozemku. Proto sypali část kameniva i na její pozemek (který v té době ještě nevlastnila). Tím se vytvořila cesta, která sloužila jako přístup ke dvěma pozemkům. Zbylá část pozemku stěžovatelky je zastavěná a neslouží k přístupu na jakýkoliv další pozemek. Jak stěžovatelka tvrdí i v kasační stížnosti, vlastníci se ke svým pozemkům dostanou, a to dokonce i autem. Není proto žádný důvod, proč by mělo dojít k omezení jejího vlastnického práva. V opačném případě by se jednalo o diskriminaci. To, že si osoba zúčastněná na řízení II) postavila plot kolem svého pozemku jako poslední, neopravňuje městský úřad k tomu, aby určoval, kdo může a kdo nemůže užívat její pozemek. III. Posouzení kasační stížnosti [13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. [14] Kasační stížnost není důvodná. [15] Dříve, než Nejvyšší správní soud přistoupí k vypořádání kasačních námitek, považuje za podstatné zabývat se rozsahem věcné legitimace žalobkyně v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum rozhodnutí žalovaného ve věci odstranění pevné překážky z pozemní komunikace. Nerozlučně s ní souvisí otázka, zda stěžovatelka vůbec byla oprávněna v řízení před krajským soudem namítat, že v minulosti byl udělen vlastníkem pozemku p. č. XA alespoň konkludentní souhlas s užíváním pozemku veřejností (relativně neurčitým okruhem osob). [16] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svý