3 Afs 11/2023

Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 5. 2021, č. j. MF 8374/2021/12035 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), zrušil platební výměr Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Střední Morava (dále též „správce daně“) ze dne 9. 12. 2020, č. j. OKNPRK 1/2019, který zúčastněné osobě stanovil odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 5 994 108,54 Kč podle § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 29. 12. 2011 (dále jen „malá rozpočtová pravidla“). Žalovaný zároveň řízení o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně zastavil. K žalobě podané nejvyšším státním zástupcem krajský soud nyní napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z obsahu správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující, pro věc podstatné skutečnosti.

Osoba zúčastněná na řízení (dále též „společnost CLEVER“) a spolek Chřibák (dále jen „spolek Chřibák“) byly personálně propojeny osobu Ing. Vratislava Mynáře. Ing. Vratislav Mynář byl v rozhodném období od 18. 11. 2009 do 29. 3. 2013 jediným společníkem a jednatelem společnosti CLEVER a jako jeden ze zakládajících členů také jednal za spolek Chřibák.

Spolku Chřibák byla Ministerstvem školství mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) v roce 2008 poskytnuta dotace na projekt „TJOsvětimanyReko ubytovny“ (dále jen „projekt spolku Chřibák“) spočívající ve vybudování ubytovny pro sportovce a turisty. V rámci tohoto projektu byla vystavěna pouze hrubá stavba.

Zúčastněná osoba uzavřela dne 15. 6. 2011 s Regionální radou regionu soudržnosti Střední Morava (dále jen „regionální rada“) veřejnoprávní smlouvu č. ÚRR D2011/0060/OKP, kterou regionální rada poskytla společnosti CLEVER dotaci v celkové výši 5 994 108,54 Kč na realizaci projektu „Pension u sportovního areálu Osvětimany“ (dále též „projekt“), jenž zúčastněná osoba předložila v rámci Výzvy V 15 V 332 1.0 (č. 15/2009) ze dne 29. 9. 2009 (dále jen „Výzva 15/2009“).

Projekt fakticky navazoval na projekt spolku Chřibák. Hrubou stavbu vybudovanou z projektu spolku Chřibák pronajal spolek Chřibák zúčastněné osobě, která jí zahrnula do řešené projektové žádosti. Společnost CLEVER v projektové žádosti v pododdíle „Vazba na jiné aktivity“ uvedla, že projekt „má návaznost na stávající aktivitu zdejšího lyžařského areálu i na ostatní sportovní aktivity v Osvětimanech, které se zde snaží aktivně rozšiřovat i spolek CHŘIBÁK“. Z důvodu porušení dotačních podmínek (pronájmu stavby) byla spolku Chřibák stanovena vratka dotace ve výši 7,5 % z poskytnuté dotace, tj. 975 000 Kč.

Správce daně shora označeným platebním výměrem stanovil zúčastněné osobě odvod za porušení rozpočtové kázně. Správce daně měl za prokázané, že projekt předložený regionální radě s názvem „Penzion u sportovního areálu Osvětimany“ navazuje na projekt spolku Chřibák financovaný z MŠMT. Správce daně shledal, že společnost CLEVER v žádosti o dotaci nepředložila všechny údaje rozhodné pro poskytnutí dotace pravdivě a úplně, protože neuvedla informace o vazbě předkládaného projektu na jiné aktivity/projekty. Správce daně shledal, že zúčastněná osoba neinformovala o dotaci poskytnuté spolku Chřibák z MŠMT. Zároveň zúčastněná osoba předložila jako povinnou přílohu projektové žádosti, kterou bylo prokazováno zajištění majetkových vztahů, nájemní smlouvu, o které věděla, že byla uzavřena v rozporu s podmínkou dotace poskytnuté MŠMT, v důsledku čehož tato nájemní smlouva nebyla legálním podkladem zajištění majetkových vztahů. Zúčastněná osoba tedy porušila povinnost předložit a doložit projekt povinnými listinami tak, aby splňoval všechna kritéria pro výběr projektu vyplývající z Výzvy 15/2009, dokumentu Kritéria pro výběr projektů č. 15/2009 a Příručky pro žadatele. Z důvodu nesplnění eliminačního kritéria výběru projektu – kritéria „Hodnocení kvality a proveditelnosti projektu“ v části „1) Projekt není v rozporu s legislativou Evropské unie a České republiky“ a „5) Majetkové vztahy“ proto neměl být projekt „Penzion u sportovního areálu Osvětimany“ schválen k financování a neměly být proplaceny žádné finanční prostředky. Společnost CLEVER se dopustila porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel. Správce daně považoval celou částku dotace vyplacenou příjemci za neoprávněně použité prostředky, a proto stanovil odvod peněžních prostředků za porušení rozpočtové kázně.

Proti platebnímu výměru podala zúčastněná osoba odvolání, kterému žalovaný vyhověl, platební výměr správce daně zrušil a řízení ve věci odvodu zastavil.

Ministerstvo dospělo k závěru, že nesprávné vyhodnocení předpokladů pro poskytnutí dotace ze strany poskytovatele dotace nemůže být kvalifikováno jako neoprávněné použití prostředků, protože konstrukce § 22 malých rozpočtových pravidel předpokládá, že se porušení některého právního předpisu ČR či EU, respektive veřejnoprávní smlouvy dopouští příjemce dotačních prostředků, nikoliv žadatel o dotaci. Rozhodným okamžikem, ve kterém se z žadatele o dotaci stává její příjemce, je uzavření smlouvy o poskytnutí dotace. Pokud by se poté objevily pochybnosti ohledně výběru projektu, nelze tento nedostatek řešit cestou uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Ani případné vady žádosti nemohly znamenat porušení rozpočtové kázně.

Ministerstvo dále shledalo, že zúčastněná osoba sice měla v žádosti o dotaci, v části „Vazba na jiné aktivity a projekty“, uvést jasnější informaci o dotaci poskytnuté spolku Chřibák, jí poskytnutou informaci však nelze považovat za nepravdivou. Bylo povinností poskytovatele dotace sdělené informace ověřit. Navíc z textace výzvy ani z popisu operačního programu či z jeho prováděcího dokumentu nevyplývá, že by dříve udělená dotace odlišnému subjektu sama o sobě bránila uzavření smlouvy o poskytnutí dotace.

Odvolací orgán dále konstatoval, že uzavřená nájemní smlouva byla řádným titulem, na jehož základě byla zúčastněná osoba oprávněna užívat nemovitost ve vlastnictví spolku Chřibák. Ten sice uzavřením nájemní smlouvy porušil rozpočtovou kázeň ve vztahu k MŠMT, to nicméně nelze klást k tíži zúčastněné osobě, přestože musela kvůli personálnímu propojení o porušení dotačních podmínek MŠMT vědět. Tato vědomost nenaplňuje eliminační kritérium. Porušení povinnosti stanovené individuálním správním aktem (rozhodnutím MŠMT o poskytnutí dotace) nemůže být považováno za porušení legislativy. Jelikož byla nájemní smlouva výslovně uzavřena za účelem dostavby nemovitosti ve vlastnictví spolku Chřibák a jejímu následnému využívání jako penzionu, nebylo naplněno eliminační kritérium Majetkové vztahy.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu nejvyšší státní zástupce. Nyní napadeným rozsudkem krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil.

Krajský soud předně shledal, že porušení povinností žadatelem o dotaci může být posouzeno jako porušení rozpočtové kázně. Malá rozpočtová pravidla neomezují z hlediska času příslušný správní orgán posoudit jako porušení rozpočtové kázně jednání, které se událo ještě před uzavřením veřejnoprávní smlouvy, kterou byla dotace poskytnuta. Z dikce § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel vyplývá, že za neoprávněné použití peněžních prostředků je nutné považovat také jejich použití, kterým byly porušeny podmínky, za kterých byly tyto prostředky poskytnuty. Pokud je možné nápravu řešit cestou řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně, má tento institut přednost před sporným řízením, ve kterém by příslušný orgán rozhodl o zrušení veřejnoprávní smlouvy podle § 167 odst. 1 písm. e) správního řádu. Podle krajského soudu je lhostejné, zda k porušení pravidel dojde ještě před uzavřením veřejnoprávní smlouvy nebo až poté. Na uvedeném závěru nic nemění, jestliže do předmětného ustanovení byla pro ex post dotace vložena právní fikce, podle které se za den porušení rozpočtové kázně považuje den připsání peněz na účet příjemce dotace. Odkaz na § 14e a § 15 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“) není přiléhavý, protože možnost poskytovatele za určitých okolností nevyplatit dotaci nevypovídá nic o tom, zda může porušení povinností žadatelem o dotace znamenat porušení rozpočtové kázně. Obdobný institut v malých rozpočtových pravidlech není, protože dotace poskytované podle tohoto zákona jsou poskytovány formou veřejnoprávní smlouvy, pro kterou je po jejím uzavření typická rovnost stran. Bylo by zcela nekoncepční, kdyby se jedna ze smluvních stran mohla vlastním rozhodnutím vyvázat z plnění smlouvy. Absence obdobného institutu v malých rozpočtových pravidlech je zcela logická a koncepční.

Krajský soud dále shledal, že zúčastněná osoba měla v poli „Vazba na jiné aktivity a projekty“ uvést návaznost na dotaci poskytnutou MŠMT spolku Chřibák. Ta sice uvedla do zmíněného pole informaci o tom, že její projekt navazuje na činnost spolku Chřibák, avšak ani náznakem v něm neuvedla návaznost na dotaci poskytnutou MŠMT. Zatajení vazby na jiný projekt financovaný z veřejných zdrojů krajský soud považoval za porušení rozpočtové kázně, protože se jedná o porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta.

Krajský soud považoval za nezbytné dále posoudit, zda zamlčení dané informace znemožnilo správci daně zjistit naplnění eliminačních kritérií. Krajský soud konstatoval, že uzavřením nájemní smlouvy se zúčastněnou osobou porušil spolek Chřibák podmínku, za které mu MŠMT poskytl dotaci, tj. podmínku zákazu dispozice s majetkem, a byl vyzván k vrácení části poskytnuté dotace. V jednání zúčastněné osoby lze spatřit prvky zneužití práva a toto jednání bylo rozporné se zásadou poctivosti právního jednání. Jednání zúčastněné osoby při uzavření nájemní smlouvy a následném podání žádosti o dotaci sice bylo souladné s objektivním právem, nebyl však naplněn smysl podmínky č. 9 stanovené v rozhodnutí MŠMT. Jakkoliv lze porušení formální podmínky stanovené v rozhodnutí MŠMT přičítat formálně jen spolku Chřibák, nelze odhlížet od ostatních skutečností, a to zejména od personálního propojení mezi ním a zúčastněnou osobou v osobě Ing. Vratislava Mynáře. Proto lze usoudit, že k porušení účelu dotace poskytnuté MŠMT významným způsobem přispěla, respektive jej umožnila také zúčastněná osoba. Bez ní by totiž k porušení smyslu a účelu dotace z MŠMT nedošlo a bez nájemní smlouvy by zúčastněná osoba nemohla o dotaci žádat. Z hlediska obecných zásad spravedlnosti proto není přípustné, aby bylo zúčastněné osobě poskytnuto dobrodiní v podobě dotace, která jí umožnila realizovat podnikatelský záměr a následně z něj profitovat. Krajský soud proto shledal, že jak objektivní, tak subjektivní prvek zneužití práva byl naplněn.

Podle krajského soudu bylo jednání zúčastněné osoby rozporné rovněž se zásadou poctivosti právního jednání vyjádřené v § 6 občanského zákoníku. Společnost CLEVER musela díky personálnímu propojení vědět, že rozestavěnou stavbu penzionu na základě omezující podmínky stanovené v rozhodnutí MŠMT není možné pronajmout. Přesto nájemní smlouvu uzavřela a předložila ji v rámci Výzvy 15/2009 jako doklad o tom, že je oprávněna užívat předmětnou stavbu. Tuto skutečnost současně poskytovateli dotace zatajila. Proto ze svého jednání nemůže mít jakýkoliv prospěch (v podobě dotace).

Krajský soud uzavřel, že celý projekt stavby penzionu nebyl souladný s legislativou ČR a EU, protože ze strany zúčastněné osoby došlo nejen k porušení zásady poctivého jednání, ale rovněž ke zneužití práva. Obě zásady sice v rozhodné době nebyly výslovně upraveny v žádném právním předpise, ale nepochybně byly součástí jak právního řádu ČR, tak EU. V důsledku toho nelze rovněž říct, že by nájemní smlouva uzavřená mezi zúčastněnou osobou a spolkem Chřibák byla ve smyslu (eliminačního) kritéria „Majetkové vztahy“ dostatečným právním titulem. Nájemní smlouva byla uzavřena v důsledku nečestného a zneužívajícího jednání zúčastněné osoby a porušení povinnosti personálně propojeného spolku Chřibák. Při naplnění eliminačních kritérií nemělo dojít k uzavření dotační smlouvy a poskytnutí dotace.

Konečně krajský soud posoudil, zda nezákonnost napadeného rozhodnutí narušila závažný veřejný zájem a nejvyšší státní zástupce tak byl oprávněn podat žalobu. Dle krajského soudu bylo prokázáno, že nebyly a ani nemohly být posouzeny veškeré skutečnosti, které ve výsledku vedly k naplnění eliminačních kritérií, v důsledku čehož neměla být zúčastněné osobě dotace poskytnuta. Společnosti CLEVER nemohla vzniknout žádná dobrá víra v oprávněnost poskytnuté dotace, neboť smlouva o poskytnutí dotace neměla být uzavřena, protože při podání žádosti zatajila skutečnosti vedoucí k naplnění eliminačních kritérií. Podle krajského soudu existuje silný veřejný zájem na tom, aby byly vráceny prostředky v nemalé výši, které výlučně v důsledku nečestného jednání žadatele o dotaci neměly být vůbec poskytnuty.

Proti rozsudku krajského soudu podává žalovaný a osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, jejíž důvody podřazují pod § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

Stěžovatelka (zúčastněná osoba) nejprve namítá nesprávné obsazení krajského soudu. Dle rozvrhu práce krajského soudu platného ke dni podání žaloby (dále jen „rozvrh práce 2021“) měl o žalobě rozhodnout senát 60 A / Af /Ad ve složení Mgr. Jiří Gottwald, Mgr. Barbora Berková a JUDr. Michal Jantoš. O žalobě však rozhodl senát ve složení Mgr. Barbora Berková, JUDr. Markéta Fialová a JUDr. Michal Jantoš, což odpovídá rozvrhu práce krajského soudu pro rok 2022 (dále jen „rozvrh práce 2022“). O změně ve složení senátu nebyla stěžovatelka jakkoli informována, a proto. namítá porušení čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Ve druhém žalobním bodu stěžovatelka namítá absenci aktivní legitimace žalobce k podání žalobního návrhu dle § 66 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud dle jejího názoru neposoudil, jaký konkrétní závažný veřejný zájem byl v důsledku vydání rozhodnutí žalovaného natolik podstatně narušen, že byly dány důvody pro jeho zrušení. Stěžovatelka míní, že závažný veřejný zájem k podání žaloby dán nebyl. Závažný veřejný zájem nemůže být dán povinností České republiky vymáhat po osobě zúčastněné na řízení dotaci, kterou měla neoprávněně čerpat, neboť k okamžiku vydání napadeného rozsudku již dávno marně uplynula prekluzivní lhůta dle § 22 odst. 13 malých rozpočtových pravidel, na jejíž uplynutí nemělo a nemohlo mít vliv řízení před krajským soudem. Ustanovení § 41 s. ř. s. se neaplikuje v oblasti daní a poplatků a dle čl. 3 odst. 1 věty první nařízení Rady č. 2988/95, o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení o ochraně finančních zájmů“), uplynula prekluzivní lhůta pro stanovení odvodu již před vydáním platebního výměru.

Stěžovatelka namítá, že krajský soud ohledně absence její dobré víry neunesl důkazní břemeno a nevyvrátil právní domněnku zakotvenou v § 7 občanského zákoníku, který zakládá presumpci poctivosti a dobré víry. Stěžovatelka míní, že by měl převážit prvek právní jistoty. V této souvislosti také uvádí, že při podání žaloby dle § 66 odst. 2 s. ř. s., kdy je nezákonnost způsobena čistě pochybením na straně veřejné moci, může být důvěra osoby oprávněné z tohoto rozhodnutí narušena jen ze zcela zásadních důvodů veřejného zájmu, neboť za správnost postupu i interpretace právní úpravy odpovídá výhradně veřejná moc. Krajský soud se však nezabýval okruhem osob, do jejichž práv a povinností bylo zrušením rozhodnutí žalovaného zasaženo, a zcela zaměnil „vliv jednání zúčastněné osoby na zákonnost rozhodnutí žalovaného s vlivem jednání zúčastněné osoby na rozhodnutí o poskytnutí dotace na financování projektu.“ Vliv osoby zúčastněné na řízení na domnělou nezákonnost byl zcela nulový.

K samotnému odvodu stěžovatelka předesílá, že její projekt a projekt spolku Chřibák jsou dvě samostatné investiční akce, ačkoli se týkaly totožné nemovitosti. K souběhu dotací však nedošlo, spolek Chřibák pouze přenechal stěžovatelce rozestavěnou stavbu na základě nájemní smlouvy. Následný projekt nepředstavoval dokončení původního projektu spolku Chřibák, naopak oba projekty se významně lišily. Proto také došlo postupem dle § 118 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), ke změně stavby před dokončením. Veškeré listiny předkládané při žádosti o dotaci uváděly, že projekt představuje dokončení rozestavěné stavby ubytovny pro sportovce vybudované spolkem Chřibák. Krajský soud přitom přehlédl dvě podstatné skutečnosti. Zaprvé způsob, jakým dle krajského soudu měl být vyplněn pododdíl „Vazba na jiné aktivity a projekty“ žádosti o poskytnutí dotace, neodpovídá dotačním podmínkám. Uváděné informace se měly vztahovat pouze k jiným aktivitám a projektům realizovaným samotnými žadateli a nikoliv aktivitám a projektům realizovaným třetími osobami (viz především čl. 3 odst. 3.4 Instrukcí k vypracování webové aplikace BENEFIT 7, skrze kterou se žádost podávala; dále jen „Instrukce“). Krajský soud zcela libovolně a na základě vlastního uvážení doplnil Instrukce o další pravidla, která v nich nejsou obsažena a ani z jejich obsahu nevyplývají. Druhou podstatnou skutečností je, že závěry o předmětném pochybení jsou formulovány tak, jako by osoba zúčastněná na řízení ponechala pododdíl „Vazba na jiné aktivity a projekty“ zcela prázdný. Stěžovatelka však uvedla, že projekt má návaznost na stávající aktivitu zdejšího lyžařského areálu i na ostatní sportovní aktivity v Osvětimanech, které se zde snaží aktivně rozšiřovat i spolek Chřibák. Stěžovatelka tak nad rámec svých povinností vyplývajících z dotačních podmínek v projektové žádosti informovala o návaznosti na projekt spolku Chřibák, ačkoli obecně nemohla od třetích osob získat informace o jimi realizovaných a tím méně teprve připravovaných aktivitách a projektech.

V poslední stížnostní námitce stěžovatelka nesouhlasí se závěrem, že naplnila eliminační kritéria z důvodu uzavření nájemní smlouvy se spolkem Chřibák. Stěžovatelka předesílá, že projekt byl realizován řádně a včas a splnil veškeré povinnosti vyplývající z dotačních podmínek nejen po dobu jeho realizace, ale i po celou stanovenou dobu udržitelnosti projektu. Krajský soud svůj výklad předstřel více než dekádu po podání projektové žádosti. Krajský soud přehlédl, že uzavřením nájemní smlouvy nedošlo k jakémukoliv porušení závazné legislativy České republiky a Evropské unie, ani dotačních podmínek. Jakkoli mohlo dojít uzavřením nájemní smlouvy ze strany spolku Chřibák k porušení dotačních podmínek MŠMT, tato skutečnost nijak neovlivnila platnost a účinnost nájemní smlouvy a zároveň ani nijak nemůže být kladena k tíži osobě zúčastněné na řízení. Tvrzené porušení dotačních podmínek nemělo žádný vliv na řádnou realizaci projektu. Spolek Chřibák se rovněž nedopustil porušení povinností uložených obecně závazným právním předpisem, ale pouze individuálním správním aktem. Ani krajský soud neuvedl, které konkrétní ustanovení hmotného či procesního práva stěžovatelka porušila, omezil se pouze na odkaz na § 6 občanského zákoníku, aniž by však došlo k vyvrácení presumpce poctivého jednání a existence dobré víry dle § 7 občanského zákoníku. Stěžovatelka míní, že ze závěrů krajského soudu nejen nevyplývá, že by v souvislosti s uzavřením nájemní smlouvy a/nebo realizací projektu došlo k porušení konkrétní povinnosti stanovené obecně závazným právním předpisem, ale ani, že by byl osobou zúčastněnou na řízení naplněn kterýkoliv z eliminačních kritérií stanovených v rámci Výzvy 15/2009.

Stěžovatel v prvé řadě namítá, že porušení podmínek dotačního programu ještě před uzavřením veřejnoprávní smlouvy nemůže představovat porušení rozpočtové kázně. Stěžovatel tvrdí, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s námitkou týkající se rozdílů v principech poskytování dotací ze státního rozpočtu a z rozpočtu územních celků. V případě územních celků dochází k poskytnutí dotace uzavřením veřejnoprávní smlouvy jakožto dvoustranného právního jednání a teprve od okamžiku uzavření smlouvy se příjemce dotace může dopustit porušení rozpočtové kázně. Pokud by zamlčení či poskytnutí neúplných informací v žádosti o poskytnutí dotace bylo zjištěno až poté, co došlo k samotnému poskytnutí dotace, nelze tento stav řešit prostřednictvím institutu porušení rozpočtové kázně. Malá rozpočtová pravidla totiž neznají institut odnětí dotace upravený v § 15 rozpočtových pravidel. Stěžovatel se v této souvislosti dovolává zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. I proto nesprávné vyhodnocení předpokladů pro poskytnutí dotace ze strany poskytovatele dotace nemůže být kvalifikováno jako neoprávněné použití prostředků. Správci daně v daňovém řízení o porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel nepřísluší posuzovat jednání žadatele před samotným výběrem jeho projektu k financování – tato činnost je svěřena výhradně poskytovateli dotace. Režim poskytování dotací spadá do výkonu samostatné působnosti poskytovatele, takže správci daně nepřísluší posuzovat, zda byl vybrán „správný“ projekt, respektive není oprávněn výběr nesprávného projekt „napravovat“ prostřednictvím odvodu za porušení rozpočtové kázně. Nadto nelze pominout, že dle znění § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel ke dni poskytnutí dotace nemohlo být jednání příjemce, k němuž došlo před vyplacením dotace, posouzeno jako porušení rozpočtové kázně. Takovou konstrukci porušení rozpočtové kázně zavedla až novela provedená zákonem č. 465/2011 Sb., jenž nabyla účinnosti dne 30. 12. 2011.

Stěžovatel dále uvádí, že každé porušení rozpočtové kázně je zároveň nesrovnalostí, ale ne každá nesrovnalost odpovídá definici porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel dotace byl dle čl. 15 smlouvy o poskytnutí dotace oprávněn posoudit, zda nedošlo k nesrovnalosti ve smyslu nařízení č. 1083/2006, přičemž zjištěné pochybení mohl rovněž kvalifikovat jako porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 malých rozpočtových pravidel. Správce daně však měl prokázat, že jednání příjemce dotace naplnilo skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně (nikoliv nesrovnalosti).

V další kasační námitce stěžovatel nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně má přednost před zrušením veřejnoprávní smlouvy podle § 167 odst. 1 písm. e) správního řádu. Stěžovatel považuje za nepřiléhavý odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 10 As 177/2014  46, neboť v něm byla řešena otázka, zda regionální rada může mít postavení osoby zúčastněné na řízení, avšak kasační soud nerozhodoval ani neposuzoval otázku, zda k porušení rozpočtové kázně může dojít ještě před podpisem smlouvy o poskytnutí dotace. Stěžovatel je přesvědčen, že správce daně měl využít institut podání návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy z důvodu podle § 167 odst. 1 písm. e) správního řádu. Stěžovatel poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2022, č. j. 1 Afs 295/2021  46, z něhož dovozuje, že poskytování dotací a následné ukládání odvodu za porušení rozpočtové kázně dle rozpočtových pravidel a malých rozpočtových pravidel je postaveno na diametrálně odlišných principech. Upozorňuje, že i v odkazované věci bylo řešeno pochybení, kterého se příjemce dotace dopustil až po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace. Pokud by tento případ byl řešen v režimu malých rozpočtových pravidel, nemohlo by dojít k odvodu za porušení rozpočtové kázně, protože v tomto režimu jsou dotace poskytovány v rámci výkonu samosprávy, tj. v samostatné působnosti.

V páté stížnostní námitce stěžovatel podporuje svou argumentaci odkazem na § 14e a § 15 rozpočtových pravidel. Vzhledem ke skutečnosti, že malá rozpočtová pravidla neobsahují institut odnětí dotace, musel by být tento institut uveden ve smlouvě o poskytnutí dotace, což však nebyl dotčený případ. Stěžovatel opakuje, že nesprávné vyhodnocení předpokladů pro poskytnutí dotace ze strany poskytovatele dotace nemůže být kvalifikováno jako neoprávněné použití prostředků podle § 22 malých rozpočtových pravidel.

Stěžovatel dále uvádí, že poskytovatel dotace z předložené projektové žádosti prokazatelně získal informaci, že posuzovaný projekt má vazbu na jiné projekty. Přesto však neusiloval o získání dalších informací. Uvedený postup poskytovatele dotace stěžovatel označuje za flagrantní nedodržení jeho povinnosti „ověřování správnosti žadatelem o dotaci sdělených údajů“. Stěžovatel v této souvislosti odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze 17. 2. 2021, č. j. 5 A 191/2016  101.

V sedmé stížnostní námitce stěžovatel uvádí, že nelze konstatovat, že by zúčastněná osoba zamlčela návaznost na aktivity spolku Chřibák, neboť Instrukce nic takového nevyžadovaly. Navíc informace o navazujících projektech v žádosti uvedla, poskytovatel dotace však patrně nepovažoval za potřebné zjišťovat, v čem konkrétně avizované jiné aktivity spolku Chřibák spočívaly. Obdobnou argumentaci pak krajský soud zcela pominul, čímž rozsudek zatížil vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatel opět upozorňuje, že chybné vyhodnocení předpokladů pro poskytnutí dotace správcem daně nelze kvalifikovat jako její oprávněné použití, protože odpovědnost za výběr vhodného příjemce byla a je vždy na poskytovateli dotace.

K naplnění eliminačních kritérií stěžovatel podotýká, že i krajský sodu uznal, že zúčastněná osoba postupovala v souladu s objektivním právem. Stěžovatel namítá, že rozhodnutím MŠMT osoba zúčastněna na řízení nebyla vázána. V platebním výměru navíc nebylo specifikováno jediné ustanovení právního řádu ČR ani práva Evropské unie, které by mělo být v důsledku jednání osoby zúčastněné na řízení (uzavřením nájemní smlouvy) porušeno. V daném případě byl porušen toliko individuální správní akt, tj. rozhodnutí MŠMT o poskytnutí dotace, a to ze strany spolku Chřibák. Žalovaný nemohl posuzovat porušení dotačních podmínek MŠMT podle rozpočtových pravidel. V souvislosti s druhým eliminačním kritériem (Majetkové vztahy) stěžovatel rovněž míní, že předložení nájemní smlouvy vyhovovalo podmínkám tohoto eliminačního kritéria, na čemž nic nemění, že uzavřením nájemní smlouvy spolek Chřibák porušil podmínky dotace MŠMT. Z nájemní smlouvy navíc jednoznačně vyplývá, že jejím účelem bylo přenechání dotčené nemovitosti k užívání jakožto penzionu, což bylo v souladu s podmínkami Výzvy 15/2009. Nadto projekt osoby zúčastněné na řízení mohl být vybrán k financování i v případě, že by poskytovatel dotace měl plné povědomí o dříve poskytnuté dotaci spolku Chřibák. Poskytovatel dotace totiž nevymezil podmínky přidělení dotace v návaznosti na rekonstruovanou nemovitost, ale na osobu žadatele o dotaci. Výběrová kritéria žádným způsobem neomezovala možnost ‚navázání‘ projektu na odlišný projekt jiného subjektu (tj. jiného příjemce) financovaného dotačním programem, či jiným typem veřejné podpory. Stěžovatel opakuje, že mylné vyhodnocení předpokladů pro poskytnutí dotace nemůže být z podstaty věci dodatečně řešeno uložením odvodu.

V následné stížnostní námitce stěžovatel opakuje, že nelze přičítat negativní následek spojený s porušením podmínek rozhodnutí MŠMT osobě zúčastněné na řízení, tj. subjektu, který podmínkami tohoto rozhodnutí vázán nebyl. Dovození porušení legislativy Evropské unie a České republiky jenom z důvodu domnělého porušení právní zásady poctivosti, která v rozhodné době nebyla vtělena do žádného ustanovení právního řádu EU či ČR, představuje extrémní příklad nanejvýš extenzivního výkladu právních norem. Navíc porušení zásady poctivosti nebylo konstatováno v platebním výměru, takže žalobce touto argumentací překročil limity svého zákonného oprávnění. V rámci odvolacího řízení přitom nebylo zjištěno, že by osoba zúčastněná na řízení postupovala v rozporu se zásadou poctivosti právního jednání. Pokud si tedy byl poskytovatel dotace vědom, jakým způsobem hodlá osoba zúčastněna na řízení řešit otázku majetkových vztahů k předmětné nemovitosti, nelze jednání osoby zúčastněné na řízení považovat za nepoctivé.

K tvrzenému zneužití práva stěžovatel namítá, že správci daně nepřísluší posuzovat, zda byly v žádosti o dotaci uvedeny nepravdivé nebo hrubě zkreslené údaje nebo zda byly podstatné údaje zamlčeny. Takové skutečnosti jsou oprávněny zjišťovat toliko orgány činné v trestním řízení, neboť těm jediným je svěřena pravomoc zjišťování a rozhodování o spáchání trestného činu dotačního podvodu. Poskytnutí nepravdivých nebo hrubě zkreslených údajů, resp. zamlčení podstatných údajů v žádosti o dotaci nemůže být posouzeno jako porušení rozpočtové kázně. Teprve podpisem smlouvy o poskytnutí dotace se z žadatele o dotaci stává její příjemce, který jediný je způsobilý se porušení rozpočtové kázně dopustit.

Stěžovatel konečně uvádí, že žaloba podaná nejvyšším státním zástupcem vždy zasahuje do již stabilizovaných vztahů mezi správním orgánem reprezentujícím veřejnou moc a jednotlivcem a představuje tak nepochybný zásah do právní jistoty jednotlivce. Za této situace musí soud při posuzování důvodnosti žaloby vzít v potaz princip právní jistoty a ochrany dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci. Takto však krajský soud nepostupoval a nezabýval se veškerými námitkami stěžovatele, resp. osoby zúčastněné na řízení.

Žalobce uvádí, že osoba zúčastněná na řízení dosáhla na dotaci jen díky tomu, že zamlčela rozhodné skutečnosti a těžila z protiprávního jednání personálně propojeného subjektu (shodou okolností taktéž při čerpání prostředků z veřejných rozpočtů), na němž se aktivně a podstatnou měrou podílela, přičemž bez tohoto postupu by o dotaci nemohla úspěšně žádat. Dle žalobce nemohou být systematicky a bezdůvodně tolerována jednání zneužívající podporu z veřejných prostředků.

Žalobce má za to, že ve věci rozhodl senát ve složení, které bylo transparentně určeno na základě rozvrhu práce v intencích § 42 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudech a soudcích“).

Žalobce byl ve věci aktivně legitimovaný k podání žaloby. K námitkám zúčastněné osoby ohledně prekluzivních lhůt podotýká, že státy mohou odchylně upravit běh lhůt vnitrostátními předpisy, což byl případ i české právní úpravy.

K námitce dobré víry žalobce uvádí, že je třeba poměřovat dobrou víru stěžovatelky (zúčastněné osoby) v zákonnost rozhodnutí žalovaného z pohledu té složky dobré víry, že jí poskytnutá dotace náleží, a to tím spíše, že správní orgán I. stupně porušení rozpočtové kázně shledal. Krajský soud respektoval konstrukci dobré víry jako vyvratitelné domněnky, dovodil však její absenci. Žalobce opakuje, že stěžovatelka dosáhla na dotaci jen díky tomu, že zamlčela rozhodné skutečnosti a těžila z protiprávního jednání personálně propojeného subjektu. Tyto okolnosti vylučují existenci legitimního očekávání, že nebude iniciován a uplatňován proces navrácení neoprávněně vyplacených částek.

Žalobce souhlasí s krajským soudem i v tom, že osoba zúčastněná na řízení byla povinna uvést v projektové žádosti informaci o dotaci MŠMT přidělenou Spolku Chřibák, neboť to vyplývalo z Instrukcí ke kapitole 3.4. Krom argumentů zmíněných krajským soudem se žalobce dovolává také vysvětlivky ve žlutém poli Instrukcí. Žalobce poukazuje na informace v místním tisku, že v objektu zúčastněné osoby nebylo od samého počátku (tedy již v době poskytnutí první dotace) zamýšleno provozovat ubytovnu sportovců, nýbrž penzion. Proto dle žalobce zatajila zúčastněná osoba v projektové žádosti vazbu na předchozí projekt financovaný z veřejných zdrojů, kdy nelze popírat, že zúčastněná osoba disponovala informacemi o dotaci poskytnuté spolku Chřibák. Daná informace přitom byla rozhodující pro přiznání dotace a uzavření dotační smlouvy.

K nájemní smlouvě žalobce zdůrazňuje, že bez jejího uzavření by nemohla zúčastněná osoba o dotaci žádat. Z této nájemní smlouvy tak nejvíce profitovala zúčastněná osoba, a to na úkor spolku Chřibák. Jednání osoby zúčastněné na řízení bylo zneužitím práva a v rozporu se zásadou poctivosti právního jednání, tedy v rozporu s právním řádem. Zákaz zneužití práva přitom vyplývá z konceptu materiálního právního státu, není tak významné, že jednání zúčastněné osoby bylo souladné s objektivním právem. Také princip ochrany poctivosti je obecným právním principem ovládajícím celý právní řád.

Ke kasační stížnosti žalovaného žalobce uvádí, že bylo nutné, aby byly splněny podmínky (účel), za kterých (na který) byly peněžní prostředky poskytnuty. Malá rozpočtová pravidla neobsahují z hlediska času žádné omezení, které by omezovalo příslušný správní orgán posoudit jednání, jež se událo ještě před uzavřením veřejnoprávní smlouvy. Okolnost, že rozpočtová pravidla obsahují odlišnou úpravu, není nijak určující. Veřejnoprávní smlouva může být uzavřena jen za předpokladu, že příjemce výslovně akceptuje smluvní podmínky dotace. Odkaz žalovaného na trestní řízení není na místě; je třeba primárně aplikovat nesankční opatření k nápravě. Dosavadní praxe správce daně nemůže zhojit nezákonnost postupu žalovaného.

Žalobce souhlasí s krajským soudem, že postup při porušení rozpočtové kázně má přednost před postupem podle § 167 odst. 1 písm. e) správního řádu. Aplikace § 167 správního řádu na obdobné situace by nebyla vhodná z pohledu úpravy postupu, ani z pohledu možného dosaženého výsledku.

Ve vztahu k zamlčení podstatných skutečností žalobce upozorňuje, že toto zatajení shledalo i rozhodnutí žalovaného. Žalobce souhlasí s krajským soudem, že osoba zúčastněná na řízení sice v dotčené části projektové žádosti zmínila návaznost na činnost Spolku Chřibák, avšak ani náznakem v něm nezmínila návaznost na dotaci poskytnutou MŠMT a tato informace se nenacházela ani v jiné příloze žádosti. Zúčastněná osoba byla povinna uvést v žádosti kompletní a pravdivé údaje, což výslovně stvrdila v čestném prohlášení. Odpovědnost za předložené informace a dodržení všech dotačních podmínek tíží příjemce.

Žalobce opakuje, že kritérium „Majetkové vztahy“ nemohlo být splněno předložením nájemní smlouvy se spolkem Chřibák, neboť ta nebyla dostatečným právním titulem. Žalobce setrvává na názoru, že zneužití práva je v rozporu s právními předpisy a tudíž postižitelné institutem porušení rozpočtové kázně. Žalovaný nezohledňuje veškeré souvislosti případu, případně je bez zřejmého důvodu zohledňuje jen izolovaně. Žalovaný pomíjí, že zúčastněná osoba zamlčela rozhodné skutečnosti a těžila z protiprávního jednání personálně propojeného subjektu, na němž se aktivně a podstatnou měrou podílela, a že bez tohoto postupu by o dotaci nemohla úspěšně žádat.

Žalobce konečně uvádí, že o dotaci mohl žádat jen žadatel, který doloží projekt (předmětové vymezení) vyhovující dotačním podmínkám. Nemožnost splnit podmínky se střetávala v osobách spolku Chřibák a osoby zúčastněné na řízení, personálně propojených a jednajících ve vzájemné shodě. Žalobce mohl opřít žalobní body o zásadu zákazu zneužití práva a poctivosti jednání, neboť ve správním soudnictví rozhodují správní soudy v plné jurisdikci. Žalobce upozorňuje, že již žalovaný ve svém rozhodnutí považoval některé z údajů předložených v rámci žádosti o financování projektu za neúplné.

Ve vyjádření ze dne 26. 4. 2023 stěžovatelka (zúčastněná osoba) uvádí, že se ztotožňuje s kasační argumentací žalovaného. Zúčastněná osoba považuje za klíčovou otázku, zda domnělé porušení podmínek dotačního programu ještě před vznikem dotačního titulu může naplnit znaky porušení rozpočtové kázně. Za nejvíce problematické považuje, že dochází k faktické kriminalizaci jednání více než dekádu poté, co nejen došlo k podání žádosti, ale i realizaci projektu.

Po změně právní úpravy (viz dále odst. 51) se k věci vyjádřilo též Ministerstvo financí jako nový žalovaný.

Ministerstvo konstatuje, že nemožnost postihnout odvodem jednání předcházející podpisu dotační smlouvy vyplývá z odlišného způsobu poskytování dotací (veřejnoprávní smlouva versus rozhodnutí o poskytnutí dotace). Nebylo proto možno uvažovat o postihu prostřednictvím odvodu za porušení rozpočtové kázně a posuzované jednání mohlo být přezkoumáváno toliko prostřednictvím institutů trestního práva. Žalovaný setrvává na názoru, že v posuzovaném případě neměl odvod za porušení rozpočtové kázně přednost před zrušením veřejnoprávní smlouvy. Žalovaný má za to, že v dané věci zcela prokazatelně pochybil poskytovatel dotace, který zcela rezignoval na možnost vyžádání si doplňujících informací, ze kterých by zdroj financování projektu spolku Chřibák vyplynul. Ze způsobu vyplnění projektové žádosti obdržel poskytovatel dotace prokazatelně přinejmenším tu informaci, že vazba na jiné aktivity a projekty zcela nepochybně existuje. Pochybení poskytovatele dotace nelze řešit dodatečně prostřednictvím odvodu za porušení rozpočtové kázně. K další části argumentace žalobce žalovaný uvádí, že sporovaná nájemní smlouva byla platná a účinná po celou dobu realizace a doby udržitelnosti projektu, a tudíž představovala platný a účinný právní titul k užívání nemovitosti, jejíž dostavba byla předmětem projektu. Pronajímatel (spolek Chřibák) nebyl rozhodnutím MŠMT o udělení dotace nijak omezen co do platnosti případných převodů užívacích práv k předmětné nemovitosti, ale pouze ve vztahu k jeho nároku na vyplacení dotace ze strany MŠMT. Žalobce navíc pomíjí, že absence souhlasu MŠMT s přenecháním předmětné nemovitosti do nájmu nemohla mít žádný vliv na realizaci projektu. Přenesení odpovědnosti za porušení dotačních podmínek MŠMT na osobu zúčastněnou na řízení postrádá jakýkoli smysl a je v rozporu s platnou právní úpravou. Výklad žalobce o zneužití práva je dle žalovaného extenzivní. Žalovaný opakuje, že dotační podmínky nezakazovaly, aby osoba zúčastněná na řízení usilovala o dotaci, přestože ta měla být ve svém důsledku použita na nemovitost, která již v minulosti byla financována prostřednictvím veřejné podpory.

Stěžovatelka (zúčastněná osoba) v replice na vyjádření žalobce odkazuje na svou předchozí argumentaci. Poukaz žalobce na informace uveřejněné v místním tisku v roce 2008 považuje za novou argumentaci, ke které by neměl kasační soud přihlédnout. Žalobce dle stěžovatelky pomíjí, že se v daném případě jednalo o dvě samostatné investiční akce, realizované dvěma samostatnými subjekty, v rámci nichž byly realizovány dvě od sebe zcela odlišné aktivity a projekty. Stěžovatelka setrvává na názoru, že informace o návaznosti obou projektů v projektové žádosti nezamlčela. Po žadatelích o dotaci přitom logicky nemohlo být požadováno uvedení projektů třetích subjektů, neboť žadateli takové informace nemusí být známy. Osoba zúčastněná na řízení nesdílí závěr, že se dopustila nepoctivého jednání a zneužití práva, pouze využila legální instituty k tomu, aby mohla o dotaci žádat. Uzavření nájemní smlouvy neodporovalo žádnému obecně závaznému právnímu předpisu, a nejednalo se ani o údajné zneužití práva vyplývajícího z konceptu materiálního právního státu. Žalobce dle stěžovatelky pomíjí, že MŠMT výslovně konstatovalo, že mu postupem spolku Chřibák nevznikla žádná škoda.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 3 a 4 soudního řádu správního). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 soudního řádu správního.

Nejvyšší správní soud předesílá, že ve věci jednal jako se žalovaným s Ministerstvem financí. Ministerstvo financí vydalo rozhodnutí, které napadl žalobce u krajského soudu. Po podání žaloby zákon č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 251/2021 Sb.“), s účinností od 1. 1. 2022 zrušil regionální rady regionů soudržnosti a působnost nadřízeného orgánu přešla z Ministerstva financí na Odvolací finanční ředitelství. Proto krajský soud podle § 69 s. ř. s. jednal jako se žalovaným s Odvolacím finančním ředitelstvím.

Zákonem č. 151/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 151/2023 Sb.“), však byl doplněn čl. IX bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. tak, že „pokud je proti rozhodnutí Ministerstva financí, které vzešlo z řízení nebo jiných postupů podle věty první, podána žaloba, je žalovaným Ministerstvo financí. Pokud soud toto rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení, dokončí řízení Ministerstvo financí. Pokud je proti rozhodnutí soudu vydanému v řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva financí podle věty druhé podána kasační stížnost, je účastníkem řízení o kasační stížnosti Ministerstvo financí.“ Podle čl. II bod 5 zákona č. 151/2023 Sb. „bylali přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podána kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí vzešlému z řízení nebo jiných postupů, dokončí soud řízení o kasační stížnosti s Ministerstvem financí jako účastníkem řízení o kasační stížnosti.“ Z citovaných ustanovení vyplývá, že v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem přešla působnost k vystupování před správními soudy zpět na Ministerstvo financí. Nejvyšší správní soud tedy jednal jako se žalovaným s Ministerstvem financí.

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil námitku porušení práva na zákonného soudce v důsledku změny rozvrhu práce krajského soudu. Shledalli by totiž, že rozhodující senát byl nesprávně obsazen, pozbylo by smyslu zabývat se dalšími kasačními námitkami a rozsudek krajského soudu by musel být zrušen pro naplnění kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

Porušení práva na zákonného soudce Ústavní soud konstatoval především v situaci, kdy se složení rozhodujícího senátu změnilo bez změny rozvrhu práce a zároveň zásadním způsobem (viz nález ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 2769/15).

Žaloba žalobce napadla v roce 2021 do senátu 60 Af rozhodujícímu v té době ve složení předseda senátu Mgr. Jiří Gottwald a soudci Mgr. Barbora Berková a JUDr. Michal Jantoš. Rozvrh práce krajského soudu pro rok 2022 v části „správní soudnictví“, písm. A, bod 2 stanovil, že „dosud nevyřízené věci napadlé 60. senátu, jakož i věci 60. senátu, kde rozhodnutí bude zrušeno Nejvyšším správním soudem nebo Ústavním soudem, dokončí 65. senát.“ Senát 65 byl dle rozvrhu práce 2022 složen z předsedkyně senátu Mgr. Barbory Berkové a soudců JUDr. Michala Jantoše a JUDr. Markéty Fialové, tj. soudců, kteří ve věci rozhodovali.

Složení senátu v posuzované věci tedy nebylo nahodilé, nýbrž odpovídalo pravidlům stanoveným rozvrhem práce pro rok 2022 a pro rok 2023, v němž se složení senátu 65 Af nezměnilo. Změna složení senátu provedená formou změny rozvrhu práce je přitom obecně přípustná a nejedná se o projev manipulace či porušení zásady zákonného soudce. Možnost změny rozvrhu práce výslovně stanovuje zákon (§ 41 odst. 2 zákona o soudech a soudcích). Zároveň nelze pominout, že v posuzované věci nedošlo k významným změnám ve složené senátu, neboť se změnil pouze předseda senátu.

Pokud stěžovatelka namítá, že nebyla o změně senátu informována před vydáním napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud dospěl již v rozsudku ze dne 1. 6. 2016, č. j. 3 As 216/2015  16, k závěru, že jmenovité uvedení soudců, kteří budou ve věci rozhodovat, není nutnou náležitostí poučení účastníka; ten může aktuální složení senátu zjistit z rozvrhu práce. Konkrétní personální obsazení senátu 60 Af, jemuž byla nynější věc přidělena k projednání a rozhodnutí, nebylo sděleno účastníkům řízení ani stěžovatelce jako zúčastněné osobě. Jestliže stěžovatelka hodlala v kterémkoliv okamžiku řízení znát konkrétní složení senátu, který měl ve věci rozhodovat, nic jí nebránilo nahlédnout do rozvrhu práce krajského soudu, který byl a je dostupný nejen na webových stránkách tohoto soudu, ale bylo možno do něj nahlédnout i přímo u tohoto soudu. Platí, že rozvrh práce včetně jeho změn je veřejně přístupný (§ 41 odst. 6 zákona o soudech a soudcích). Stěžovatelka přitom netvrdí, že jí bylo znemožněno seznámit se s aktuálním zněním rozvrhu práce. Nelze zpochybnit, že z rozvrhů práce pro jednotlivé roky mohla seznat složení senátu, který ve věci rozhodoval.

Nejvyšší správní soud konečně zdůrazňuje, že stěžovatelka v kasační stížnosti neuvádí žádné konkrétní námitky svědčící o cílené manipulaci se složením senátu, který v souzené věci rozhodoval, ani námitky podjatosti, které by se týkaly konkrétních osob rozhodujících v její věci. I proto soud nemohl uvedenou námitku shledat důvodnou.

S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že nedošlo k naplnění stížnostního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., respektive porušení stěžovatelčina práva na zákonného soudce.

Nejvyšší správní soud dále posoudil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla vůbec nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit.

Za nepřezkoumatelné (pro nedostatek důvodů) lze označit zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (viz například rozsudky tohoto soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007  58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004  73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004  74), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005  44). Zároveň ovšem nelze opomenout, že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se totiž o objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014  85).

Stěžovatel (žalovaný) tvrdí, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s námitkou týkající se rozdílů v principech poskytování dotací ze státního rozpočtu a z rozpočtů územních celků; nezohlednil také argument, že zúčastněná osoba prokazatelně návaznost na aktivity spolku Chřibák nezamlčela. Stěžovatelka (zúčastněná osoba) pak míní, že krajský soud dostatečně neposoudil, v kterém okamžiku mělo dojít k namítanému porušení rozpočtové kázně, ani dostatečně nezdůvodnil naplnění znaků porušení rozpočtové kázně osobou zúčastněnou na řízení. Rovněž neposoudil, jaký konkrétní závažný veřejný zájem byl v důsledku vydání rozhodnutí žalovaného podstatně narušen a nezabýval se okruhem osob, do jejichž práv a povinností bylo zrušením rozhodnutí žalovaného zasaženo.

Nejvyšší správní soud nepolemizuje se stěžovateli, že na některé jejich argumenty krajský soud výslovně nereagoval. Pro kasační soud je však klíčové, že z odůvodnění napadeného rozsudku jako celku lze seznat, z jakých důvodů krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného. Krajský soud jasně vyložil, jaké údaje měla dle jeho názoru zúčastněná osoba vyplnit do pole Vazba na jiné aktivity a projekty (viz odst. 29 a 30 rozsudku). Rovněž srozumitelně a dostatečně rozebral, že porušení podmínek dotačního programu ještě před uzavřením veřejnoprávní smlouvy může představovat porušení rozpočtové kázně (viz odst. 18 – 22), a to včetně komparace rozpočtových pravidel a malých rozpočtových pravidel (viz odst. 21). Nejvyšší správní soud také nemůže přisvědčit zúčastněné osobě, že by krajský soud neodůvodnil, v jakých znacích shledal porušení rozpočtové kázně. Tyto okolnosti jsou z rozsudku krajského soudu jasně patrné (viz v souhrnu odst. 32 a 46). Krajský soud se také věnoval otázce, zdali došlo k narušení veřejného zájmu (viz odst. 48 – 52) a z jeho úvah lze seznat, že narušení veřejného zájmu shledal nejenom v chování zúčastněné osoby, ale také ve vydání rozhodnutí žalovaného, které neshledalo důvody pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz poslední věta odst. 52).

Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Konstatování nepřezkoumatelnosti by tedy mělo být v soudní praxi spíše výjimečné (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, bod 29). Uvedené se bezezbytku uplatní také v nyní posuzované věci, v níž krajský soud odůvodnil vyslovené závěry o porušení rozpočtové kázně zúčastněnou osobou. Nelze proto konstatovat, že by napadený rozsudek byl nepřezkoumatelný, čemuž ostatně svědčí obsáhlá věcná polemika stěžovatelů s vyřčenými závěry. Nevypořádání některých dílčích argumentů nemůže vést k závěru o nepřezkoumatelnosti rozsudku. Stejně tak nesouhlas stěžovatelů se závěry krajského soudu nelze ztotožňovat s nepřezkoumatelností napadeného rozsudku.

Nejvyšší správní soud tedy považuje rozsudek krajského soudu za přezkoumatelný, neboť je z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami byl krajský soud při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak není naplněn.

Stěžovatelka (zúčastněná osoba) v další námitce namítá, že na straně žalobce nebyl dán závažný veřejný zájem k podání žaloby. Absentovala tedy podmínka aktivní legitimace žalobce, případně mělo být k této skutečnosti přihlédnuto při posouzení důvodnosti žaloby.

Podle § 66 odst. 2 s. ř. s. žalobu je oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem.

Oprávnění nejvyššího státního zástupce zahájit podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 66 odst. 2 s. ř. s. řízení před soudem ve správním soudnictví je projevem dozorových funkcí státního zastupitelství vůči veřejné správě. Oprávnění nejvyššího státního zástupce je zvláštním dohledovým oprávněním vůči veřejné správě, které doplňuje individuálně pojímanou žalobní legitimaci. Bez zvláštní legitimace k ochraně veřejného zájmu podle § 66 s. ř. s. by například nemohlo být soudně přezkoumáno nezákonné rozhodnutí, kterým je dotčen jen ten, komu nezákonný stav vyhovuje (srov. Kühn, Z., Koucourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 532). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu charakterizuje oprávnění nejvyššího státního zástupce dle § 66 odst. 2 s. ř. s. jako „procesní vstupenku“ do řízení o žalobě za situace, kdy jiné osoby nechtějí, nemohou nebo už nemohou takové řízení vyvolat (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2015, č. j. 2 As 103/2015  128).

Úvaha nejvyššího státního zástupce o naplnění závažného veřejného zájmu však nepodléhá soudnímu přezkumu z pohledu přípustnosti žaloby. Posouzení této otázky je v každém konkrétním případě výlučně na zvážení nejvyššího státního zástupce jako žalobce (viz např. rozsudek tohoto soudu ze dne 26. 11. 2015, č. j. 9 As 173/2015  71, ze dne 18. 8. 2016, č. j. 9 As 74/2016  249, ze dne 14. 7. 2017, č. j. 5 As 202/2015  196, a ze dne 12. 4. 2018, č. j. 1 As 76/2018  60). Existence závažného veřejného zájmu nemusí být ani prokazována, postačí tvrzení, že nejvyšším státním zástupcem byl závažný veřejný zájem shledán a je zřejmé, z jakého důvodu. Absence soudní kontroly výkonu návrhového oprávnění k ochraně veřejného zájmu není ústavně nepřijatelná podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Je tomu jednak proto, že samotný návrh k soudu bezprostředně nezasahuje do konkrétních ústavně zaručených práv oprávněného z naříkaného rozhodnutí, jednak proto, že o takto uplatněném návrhu pak rozhoduje soud (viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS 946/16).

Z výše uvedeného vyplývá, že nebylo povinností krajského soudu zkoumat aktivní procení legitimaci nejvyššího státního zástupce k podání žalobního návrhu. Ten touto aktivní legitimací disponuje ze zákona a bylo pouze na jeho úvaze, zda shledá v podání žaloby veřejný zájem či nikoli. Tento veřejný zájem na podání žaloby nemusí ani prokazovat, narozdíl od veřejného ochránce práv (srov. § 66 odst. 3 s. ř. s.). Argumentace stěžovatelky (zúčastněné osoby), že k podání žaloby nebyl nejvyšší státní zástupce aktivně legitimován, je tedy nepřípadná. Nejvyšší státní zástupce v žalobě konstatoval porušení závažného veřejného zájmu (viz s. 14 – 15 žaloby), což postačovalo ke splnění podmínky jeho aktivní procesní legitimace.

Posuzovanou kasační námitku spojuje stěžovatelka dále s tím, že žaloba nebyla s ohledem na absenci veřejného zájmu důvodná a odkazuje na běh prekluzivních lhůt dle malých rozpočtových pravidel a nařízení o ochraně finančních zájmů.

Nejvyšší správní soud uznává, že jeho judikatura není z hlediska posouzení otázky, zda je existence veřejného zájmu při podání žaloby nejvyšším státním zástupcem podmínkou důvodnosti žaloby, zcela jednotná. V některých věcech Nejvyšší správní soud konstatoval, že úvaha nejvyššího státního zástupce o naplnění závažného veřejného zájmu nepodléhá soudnímu přezkumu ani z pohledu přípustnosti žaloby, ani z pohledu její důvodnosti s tím, že posouzení této otázky je v každém konkrétním případě výlučně na zvážení nejvyššího státního zástupce jako žalobce (např. rozsudek ze dne 26. 11. 2015, č. j. 9 As 173/2015  71, ze dne 18. 8. 2016, č. j. 9 As 74/2016  249, ze dne 14. 7. 2017, č. j. 5 As 202/2015  196, a ze dne 12. 4. 2018, č. j. 1 As 76/2018  60). Z odlišné (a časově obdobné) linie judikatury však plynou závěry opačné. V rozsudcích ze dne 28. 4. 2016, č. j. 4 Azs 33/2016  48, a ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 313/2015  492, Nejvyšší správní soud uvedl, že žaloba podaná nejvyšším státním zástupcem je důvodná toliko v případech, kdy je nezákonnost správního rozhodnutí natolik intenzivní, že narušuje závažný veřejný zájem (shodně viz např. rozsudky ze dne 20. 12. 2018, č. j. 5 As 327/2017  70, ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 As 107/2019  77, či ze dne 2. 6. 2020, č. j. 1 As 37/2020  27).

Nejvyšší správní soud tuto rozdílnost v rozhodovací praxi nepřehlíží, v nyní posuzované věci nicméně nebyla rozhodující. Stěžovatelka (zúčastněná osoba) namítla nedůvodnost žaloby nejvyššího státního zástupce z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 13 malých rozpočtových pravidel. Tato lhůta však i dle vyjádření stěžovatelky (viz bod 26 nebo 33 kasační stížnosti) uplynula až v průběhu řízení před krajským soudem. Stěžovatelka tedy svou argumentaci spojuje výhradně s okamžikem vydání rozsudku krajského soudu, ačkoli krajský soud, stejně jako Nejvyšší správní soud, věc posuzoval dle skutkového a právního stavu ke dni vydání rozhodnutí žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). V tomto okamžiku ale ani dle tvrzení stěžovatelky prekluzivní lhůta ke stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 13 malých rozpočtových pravidel neuplynula. Proto není relevantní její argumentace, že uplynula v průběhu soudního řízení, neboť tato skutečnost není významná, a to ani z hlediska existence závažného veřejného zájmu na zrušení rozhodnutí žalovaného. Uplynutí prekluzivní lhůty po vydání rozsudku krajského soudu by byla předmětem až následného řízení o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně.

Stěžovatelka se v kasační stížnosti dovolává také uplynutí prekluzivní lhůty dle čl. 3 odst. 1 nařízení o ochraně finančních zájmů, a to již v době vydání platebního výměru. Ve své argumentaci však pomíjí, že dle čl. 3 odst. 3 nařízení o ochraně finančních zájmů si členské státy ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2. Pakliže tedy § 22 odst. 13 malých rozpočtových pravidel stanovil delší prekluzivní lhůtu pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, než která vyplývá z čl. 3 odst. 1 nařízení o ochraně finančních zájmů, uplatní se tato delší lhůta. A tato lhůta, jak již kasační sodu uvedl, ke dni vydání rozhodnutí žalovaného neuplynula.

Stěžovatelka konečně ve vztahu k žalobním oprávněním nejvyššího státního zástupce namítá, že porušení zásady poctivosti nebylo konstatováno v platebním výměru, takže žalobce touto argumentací překročil limity svého zákonného oprávnění. Nejvyšší správní soud však připomíná, že při podání žaloby dle § 66 odst. 2 s. ř. s. se uplatní výjimka ze zásady subsidiarity ochrany veřejných subjektivních práv poskytované správním soudnictvím [srov. § 68 písm. a) s. ř. s.], takže tuto žalobu lze podat i proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí (viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 4. 2008, č. j. 29 Ca 60/2006  44). Ze stejného důvodu není nejvyšší státní zástupce vázán důvody napadeného správního rozhodnutí, nýbrž jeho nezákonnost může namítat z libovolných důvodů, jestliže k podání žaloby shledá závažný veřejný zájem. Ani tato námitka stěžovatelky proto není důvodná.

Nejvyšší správní soud dále posoudil, zda mohl být stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně z důvodu jednání uskutečněného před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace. Jestliže by tomu tak nebylo, bylo by posouzení dalších kasačních námitek nadbytečné.

Nejvyšší správní soud se otázkou porušení rozpočtové kázně před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace zabýval v rozsudku ze dne 6. 10. 2023, č. j. 3 Afs 110/2021  50. V této věci posuzoval, zda mohlo vést k odvodu za porušení rozpočtové kázně porušení zákona o veřejných zakázkách, které nastalo ještě před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace. Také v tehdy posuzované věci byl uložen odvod za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel.

V citovaném rozsudku zdejší soud konstatoval, že jakkoli se na první pohled jeví jako zcela logická premisa, že se tehdejší stěžovatel nemohl v roce 2009 dopustit porušení povinnosti dle smlouvy o poskytnutí dotace, kterou uzavřel v roce 2011, tak tento náhled nesdílí, neboť jde o zjednodušující závěr. Následným uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace se totiž stěžovatel zavázal k jejímu dodržování a tato smlouva upravovala mj. i porušení rozpočtové kázně dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech. Nejvyšší správní soud dodal, že „pokud by (obecně) přijal názor, že se v případě porušení zákona o veřejných zakáz