3 As 178/2022 — Nejvyšší správní soud

3 As 178/2022- 56 - text  3 As 178/2022 - 60 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců Mgr. Tomáše Blažka a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce Ing. O. R. U., zastoupeného JUDr. Michalem Filipem, advokátem se sídlem Praha 5, Arbesovo náměstí 7, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem Praha 5, Zborovská 81/11, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2022, č. j. 55 A 9/2022  62, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Městský úřad Slaný (dále jen „silniční úřad“) rozhodnutím ze dne 16. 11. 2020, č. j. MUSLANY/53502/2020/ODSH/BE, rozhodl v řízení o určení právního vztahu podle § 142 odst. 1 správního řádu, zahájeném na žádost žalobce, tak, že na pozemcích p. č. XA, XB a XC v katastrálním území P. neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 12. 2021, č. j. 110651/2021/KUSKDOP/Jel, zamítl odvolání podané žalobcem a potvrdil rozhodnutí silničního úřadu. [2] Podle žalovaného se na dotčených pozemcích nachází stálá a v terénu patrná dopravní cesta, která naplňuje zákonem stanovený účel dle § 2 odst. 1 a § 7 odst. 1zákona o pozemních komunikacích. Tato cesta však nesplňuje další definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Cesta nebyla v minulosti využívána širokou veřejností a nebyl dán souhlas vlastníků pozemků s jejím užíváním. Zároveň existuje alternativní přístup na pozemky žalobce, který umožňuje jejich obhospodařování zemědělskou technikou. [3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), který rozsudkem ze dne 2. 6. 2022, č. j. 55 A 9/2022  62, žalobu zamítl. Krajský soud neshledal namítaná procesní pochybení správních orgánů. Úkon, který silniční úřad provedl dne 24. 9. 2020 na dotčených pozemcích, měl povahu důkazu ohledáním na místě podle § 54 správního řádu. Skutečnost, že se ohledání na místě zúčastnili rovněž někteří spoluvlastníci pozemku p. č. XC, jejichž vyjádření bylo zaneseno do protokolu, nečiní z úkonu ústní jednání. Žalobce tak nebyl zkrácen na právu zúčastnit se ústního jednání, neboť to se v projednávané věci neuskutečnilo. Žalobce byl zároveň o provádění tohoto důkazu včas vyrozuměn a procesní úkon byl ve vyrozumění správně označen jeho pojmenováním a odkazem na § 54 správního řádu. Žalobce pak měl v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, tedy i k vyjádření účastníků, nicméně v tomto ohledu byl pasivní. [4] Krajský soud přisvědčil žalobci, že ve správním řízení nebyly provedeny důkazy, na jejichž základě by bylo možné určit, zda je pozemní komunikace samostatnou věcí v právním smyslu či součástí pozemků, a tedy kdo je jejím vlastníkem. Důkazní břemeno však leželo na žalobci, který měl prokázat, že vlastník pozemní komunikace udělil souhlas s jejím užíváním veřejností, nebo že takový souhlas byl dán konkludentně tím, že veřejnost dlouhodobě pozemní komunikaci využívala. Krajský soud v této souvislosti připomněl, že v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu je modifikována zásada materiální pravdy a důkazní břemeno nese v podstatné míře žadatel, který má vyšší míru odpovědnosti za výsledek řízení. Povinnost správních orgánů zajišťovat podklady nad rámec důkazů, které navrhli účastníci řízení, je značně omezená. Žalobce přitom ve správním řízení evidentně vycházel z toho, že z hlediska souhlasu s veřejným užíváním pozemní komunikace je relevantní stanovisko vlastníků dotčených pozemků, tedy nepředpokládal, že by pozemní komunikace byla jako samostatná věc v právním smyslu ve vlastnictví jiné osoby. Není proto pochybením správních orgánů, že neprovedly důkazy potřebné ke zjištění právní povahy pozemní komunikace a určení jejího vlastníka. Otázka vlastnictví pozemní komunikace předestřená v žalobě nemá dle krajského soudu pro danou věc význam také z toho důvodu, že žalovaný nepřiznal zásadní váhu skutečnosti, že dva spoluvlastníci pozemku p. č. 412/3 nesouhlasí s užíváním sporné cesty žalobcem. [5] Pokud jde o souhlas s veřejným užíváním pozemku, žalovaný připustil, že sporná cesta skutečně mohla být v minulosti (v 80. letech) užívána k přístupu na pozemky, které jsou nyní ve vlastnictví žalobce. Zároveň však zdůraznil, že kromě osoby obhospodařující pozemky (nyní ve vlastnictví žalobce) nevyužíval spornou cestu nikdo jiný. Pokud by spornou cestu využívala i veřejnost, jednalo by se o její obecné užívání, tak tomu ovšem v daném případě nebylo. Žalobce sice tvrdil, že spornou cestu využívala i veřejnost k přístupu na hřiště, k prokázání tohoto tvrzení ale neuplatnil žádný důkazní návrh. Hřiště je nadto přístupné pěší stezkou kolem kostela, a není tedy nutné využívat spornou cestu. Žalobce poukazoval také na nutnost provádět údržbu transformátoru, ta však bývá zajištěna věcným břemenem. Krajský soud v této souvislosti připomněl judikaturu, podle níž právě šíře okruhu uživatelů pozemní komunikace představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou soukromoprávní výprosou. Tolerance užívání pozemní komunikace pouze určitými (konkrétními) osobami je mlčky udělenou výprosou. Teprve toleranci užívání ze strany blíže neurčeného okruhu osob (veřejnosti) lze považovat za veřejné věnování. Právě tato okolnost byla rozhodující pro danou věc. Podle krajského soudu přitom žalobce ani v soudním řízení relevantně nezpochybnil závěr o užívání sporné cesty pouze jednou třetí osobou. [6] Krajský soud dále nevyhověl žalobní námitce, že k odvrácení následku v podobě konkludentního souhlasu s veřejným užíváním komunikace nestačí nesouhlas minoritních spoluvlastníků pozemku. Žalovaný totiž v napadeném rozhodnutí pouze konstatoval, že dva spoluvlastníci vyjádřili nesouhlas s užíváním pozemní komunikace, ovšem neuvedl, že by tato okolnost byla pro posouzení věci významná. Krajský soud zopakoval, že určující bylo, že užívání sporné cesty jedinou třetí osobou nemohlo mít za následek veřejné věnování. Obiter dictum krajský soud poukázal rovněž na § 1132 občanského zákoníku, z nějž dovodil, že výslovný souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace mohou udělit pouze všichni spoluvlastníci jednomyslně. Proto dle krajského soudu platí, že k vyloučení konkludentního souhlasu postačí aktivně projevený nesouhlas kteréhokoliv ze spoluvlastníků (bez ohledu na výši jeho spoluvlastnického podílu). [7] Důvodnými krajský soud shledal námitky týkající se reálné přístupnosti žalobcových pozemků alternativní cestou. Žalovaný posoudil danou otázku podle fotodokumentace a z náhledu z webu www.mapy.cz a dospěl k závěru, že žalobce má zajištěn přístup na své pozemky také po komunikaci ve vlastnictví obce. Podle krajského soudu ale zjištění učiněná žalovaným na webu www.mapy.cz nejsou nijak zachycena ve správním spisu, a tak nelze přezkoumat správnost uvedeného závěru. Žalovaný také nevypořádal příslušnou odvolací námitku v úplnosti, neboť se zabýval pouze parametry té části alternativní cesty, která vede od obecní komunikace k vjezdové bráně na pozemky žalobce. Žalobce však v odvolání poukazoval i na to, že alternativní cesta není uspokojivým řešením komunikační potřeby, neboť uvnitř vlastnického celku žalobce se nachází přírodní překážky, které brání jízdě zemědělské techniky až na pozemky přiléhající ke sporné cestě (konkrétně jde o sad a značnou svažitost pozemků). Tuto argumentaci, včetně důkazního návrhu, žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela pominul, čímž zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Popsané vady nicméně dle krajského soudu neodůvodňují zrušení rozhodnutí žalovaného. Existence veřejně přístupné účelové komunikace může být deklarována pouze tehdy, jsouli kumulativně splněny všechny zákonem a judikaturou vyžadované znaky. Výrok rozhodnutí silničního úřadu, potvrzený rozhodnutím žalovaného, tedy obstojí, pokud by nebyl splněn i jen jeden znak. Krajský soud přitom shledal nedůvodné námitky, jimiž se žalobce snažil zpochybnit závěr žalovaného o nenaplnění znaku spočívajícího v souhlasu s veřejným užíváním pozemní komunikace. [8] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [9] Stěžovatel namítá, že silniční úřad se měl v prvé řadě zabývat otázkou vlastnictví pozemní komunikace. V této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2009, č. j. 5 As 62/2008  59, a tvrdí, že z obsahu spisu je zřejmé, že komunikace, jíž se správní řízení týkalo, splňuje kritéria uvedená v tomto rozsudku. Jedná se tedy o samostatnou věc v právním smyslu. Silniční úřad při