4 As 154/2025 — Nejvyšší správní soud

4 As 154/2025- 38 - text  4 As 154/2025-41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: J. S., zast. JUDr. Zdeňkou Mikovou, advokátkou, se sídlem Kalefova 404, Mladá Boleslav, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 3. 2023, č. j. 064356/2022/KUSK, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 9. 7. 2025, č. j. 51 A 25/2023154, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Předcházející řízení [1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav (dále též „orgán ochrany ZPF“) ze dne 28. 6. 2022, č. j. 82118/2022/OPLOO/PaBo. Tím byla žalobci podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále též „zákon o ochraně ZPF“), uložena povinnost zaplatit odvod za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“) ve výši 10.823.393 Kč. Odvod byl žalobci vyměřen za odnětí půdy na pozemku parc. č. X v k. ú. J. V., o výměře 0,6314 ha za účelem stavby veřejně přístupné účelové komunikace. Tu původně orgán ochrany ZPF považoval za místní komunikaci, pro kterou se podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF odvody za trvalý zábor zemědělské půdy nestanoví. Na základě rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje jakožto nadřízeného speciálního stavebního úřadu ze dne 15. 6. 2022, č. j. 069799/2022/KUSKDOP/Jel (dále též „rozhodnutí krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022“), a sdělení obce J. V. ze dne 20. 6. 2022 však dospěl orgán ochrany ZPF k závěru, že se o místní komunikaci nejedná. [2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu. Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 14. 11. 2023, č. j. 51 A 25/202366, rozhodnutí žalovaného zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 6. 2024, č. j. 4 As 383/202323, shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského soudu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 51 A 25/202366, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Omezil se na přezkum námitek, které směřovaly vůči závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele. Shledal, že rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné není, neboť je z něj zřejmé, jaké důvody žalovaného vedly k vyměření odvodů za odnětí půdy ze ZPF, resp. ke změně v posouzení otázky odvodů za odnětí ze ZPF oproti závaznému stanovisku ze dne 30. 1. 2017 (souhlasu dle § 9 zákona o ochraně ZPF). Krajský soud proto nemohl postupovat dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 51 odst. 2 téhož zákona a zrušit rozhodnutí stěžovatele bez jednání, neboť pro tento postup nebyly dány důvody. [3] Krajský soud poté rozsudkem z 5. 9. 2024, č.j. 51 A 25/2023107, rozhodnutí žalovaného opět zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že správní orgány v okamžiku vydání územního rozhodnutí vycházely z toho, že v budoucnu nebude záměr podle § 11a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF podléhat odvodu za odnětí půdy ze ZPF, neboť jej považovaly za stavbu místní komunikace. Správní orgány však poté svůj původní názor na povahu pozemní komunikace přehodnotily. Na základě rozhodnutí krajského úřadu ze dne 15. 6. 2022 a sdělení obce ze dne 20. 6. 2022 shledaly, že k odnětí půdy ze ZPF nedošlo za účelem výstavby místní komunikace, nýbrž komunikace účelové. Proto byla žalobci uložena povinnost zaplatit odvod za odnětí půdy ze ZPF ve výši 10.823.393 Kč. Tato změna v závěru správních orgánů představuje vůči němu nepředvídatelný postup a zasahuje do jeho legitimního očekávání, které měl k tomu, že předmětná pozemní komunikace odvodu za odnětí půdy ze ZPF nepodléhá. Krajský soud shledal, že správní orgány tímto postupem v rozporu s § 2 odst. 3 správního řádu nepřípustně zasáhly do právní jistoty žalobce, který po vydání územního rozhodnutí ze dne 29. 1. 2018 (resp. závazného stanoviska orgánu ochrany ZPF ze dne 30. 1. 2017) legitimně očekával, že mu v souvislosti s realizací záměru nebude žádný odvod stanoven. Tento zásah, resp. obrat v hodnocení právní povahy komunikace, za účelem jejíž výstavby došlo k záboru ZPF, přitom správní orgány odůvodnily způsobem, který v rozsahu soudního přezkumu neobstojí. Ostatní žalobní body krajský soud důvodné neshledal. [4] Proti rozsudku krajského soudu z 5. 9. 2024 podal žalovaný kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 5. 2025, č. j. 4 As 223/202433, zrušil rozsudek krajského soudu ze dne 5. 9. 2024, č.j. 51 A 25/2023107, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rozhodl, že krajský soud nesprávně dovodil legitimní očekávání žalobce ze závazného stanoviska ze dne 30. 1. 2017 o tom, že daný záměr nepodléhá povinnosti platit odvod za trvale odňatou půdu. Žalobce se nemohl v rozhodné době dovolávat svého legitimního očekávání založeného závazným stanoviskem. Na předmětnou komunikaci je nutno nahlížet jako na účelovou komunikaci. Krajský soud nesprávně posoudil, o jakou komunikaci se jedná. Svůj závěr ohledně výměry plochy odňaté ze ZPF krajský soud uvedl nad rámec potřebného odůvodnění. Závěr krajského soudu ohledně výměry plochy odňaté ze ZPF je v rozporu se zásadou dispoziční, neboť žalobce námitku týkající se výměry plochy odňaté ze ZPF v žalobě neuplatnil, proto se touto otázkou krajský soud neměl zabývat. [5] Krajský soud poté ve věci znovu rozhodl v záhlaví označeným rozsudkem. S poukazem na závěry NSS ve zrušujícím rozsudku ze dne 15. 5. 2025 ohledně legitimního očekávání žalobce uvedl, že nebyloli na straně žalobce založeno legitimní očekávání o možnosti nevyměření odvodu, pak do něj logicky nemohly nijak zasáhnout ani následné změny hodnotících úvah správních orgánů o povaze dotčené komunikace. Vzhledem k absenci rozhodnutí silničního správního úřadu o zařazení komunikace do kategorie místních komunikací žalobce nemohl legitimně spoléhat na to, že stanovisko správních orgánů k otázce (ne)stanovení odvodu za odsouhlasené odnětí ze ZPF zůstane neměnné. Změna právního názoru na danou problematiku a následné stanovení odvodu za odnětí ZPF proto nepředstavuje porušení žalobcova legitimního očekávání. Ze strany žalovaného ani orgánu ochrany ZPF se tedy nejedná ani o zneužití práva, ani o porušení zásady předvídatelnosti. [6] Další uplatněné žalobní body (které žalobce částečně rozvádí i ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025) krajský soud vyhodnotil jako nedůvodné již ve svém prvním i druhém rozsudku, přičemž toto hodnocení zůstalo ze strany obou zrušujících rozsudků NSS nedotčeno. Zcela mimoběžná je žalobní námitka založená na argumentaci, že došlo k promlčení v důsledku uplynutí tří let od právní moci rozhodnutí ve věci. Na tuto věc se neaplikuje žádné ustanovení upravující zánik práva v důsledku běhu lhůt, ať už jde o prekluzi ve smyslu správy daní, nebo o promlčení ve smyslu soukromoprávním. [7] Rozpor mezi údaji o rozměru odnímané půdy uváděném v závazném stanovisku ze dne 30. 1. 2017 (0,2640 ha) a rozhodnutí orgánu ochrany ZPF (0,6314 ha) žalobce uplatnil poprvé až ve vyjádření ze dne 12. 6. 2025. Jde tedy o žalobní bod uplatněný zjevně již po uplynutí lhůty pro rozšíření žaloby, a proto k němu není možno přihlížet. Totéž platí ve vztahu k namítané předsmluvní odpovědnosti obce Jizerní Vtelno v rovině soukromoprávní. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [8] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítl, že rozhodnutí správních orgánů jsou nezákonná také kvůli nesprávnému stanovení výše odvodu. V řízení před správními orgány přitom bylo opakovaně poukazováno na skutečnost, že odvod je stanoven ve větším rozsahu, než z jakého bylo vycházeno. Také při jednání před krajským soudem bylo toto tvrzení uplatněno, čemuž odpovídá i zvukový záznam. Doplnění dokazování odůvodňuje, že předmětná komunikace zabírá menší část pozemku, než z které je stanoven odvod. Krajský soud tento rozpor zmínil v rozsudcích ze dne 14. 11. 2023 a 5. 9. 2024. V rámci projektu výstavby bylo na základě požadavku obce J. V. ve vztahu k občanské vybavenosti a veřejným prostranstvím rozšířeno předmětné území z 0,2640 h na 0,6314 ha, přičemž však z tohoto území podléhá odvodu pouze zastavěná plocha v rozsahu 0,4059 ha. Rozdíl v odvodu tak činí 3.865.497 Kč. V případě pozemku ostatní plocha s využitím zeleň či veřejným prostranstvím se odvod podle § 11a odst. 1 písm. g) zákona o ZPF nestanovuje. Krajský soud proto měl i přes nutnost stanovení odvodu zrušit rozhodnutí žalovaného z důvodu stanovení výše odvodu v rozporu se zákonem, neboť odvod neměl být stanoven v předmětném rozsahu (z celého pozemku). Ze správního spisu nev