8 Ads 164/2022 — Nejvyšší správní soud

8 Ads 164/2022- 97 - text pokračování 8 Ads 164/2022 - 107 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Ivo Pospíšila, Lenky Krupičkové, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: nezl. P. B., zastoupen JUDr. Lubomírem Müllerem, advokátem, sídlem Symfonická 1496/9, Praha 5, proti žalované: revizní komise Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, sídlem Orlická 2020/4, Praha 3, proti rozhodnutí rozhodčího orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. SVZP1603625281D1B1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2022, č. j. 14 Ad 4/201942, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2022, č. j. 14 Ad 4/201942, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V této věci se rozšířený senát zabývá otázkou, zda byl v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným rozhodčí orgán zdravotní pojišťovny, který vydal rozhodnutí o odvolání podle § 53 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2021, nebo zda byla žalovanou zdravotní pojišťovna. II. Dosavadní průběh správních a soudních řízení [2] Nezletilý žalobce (dále „stěžovatel“) jako pojištěnec Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky (dále jen “VZP“) podal dne 26. 6. 2013 žádost o udělení souhlasu s úhradou nákladů na plánované zdravotní služby v zahraničí. Jeho zákonní zástupci si totiž nepřáli, aby mu při zákroku byla poskytnuta krevní transfuze, přičemž v ČR se plánovaná kardiologická operace bez transfuze neprovádí. VZP jako orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 16. 7. 2013 žádost zamítla. Stěžovatel se podrobil operaci na vlastní náklady dne 25. 7. 2013 v Německu (Deutsches Herzzentrum Berlin), a podstatou všech dalších řízení se tak stala zpětná úhrada nákladů z veřejného zdravotního pojištění. [3] Rozhodnutím ze dne 22. 8. 2013 ředitel VZP zamítl stěžovatelovo odvolání a Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 9. 2016, č. j. 8 Ad 18/201341, zamítl žalobu proti rozhodnutí ředitele. Nejvyšší správní soud však následně vyhověl kasační stížnosti a rozsudkem ze dne 17. 5. 2017, č. j. 7 Ads 284/201639, zrušil pro nepřezkoumatelnost jak rozsudek městského soudu, tak rozhodnutí ředitele VZP. Ředitel v dalším řízení vrátil věc správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. [4] Rozhodnutím ze dne 21. 5. 2018 pojišťovna žádost opětovně zamítla, neboť shledala, že nebyly splněny podmínky čl. 20 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Podle něj je možné úhradu přiznat, pokud „léčení patří mezi dávky stanovené právními předpisy v členském státě, kde má dotyčná osoba bydliště a kde se jí nemůže dostat takového léčení v lékařsky odůvodnitelné lhůtě, s přihlédnutím k jejímu zdravotnímu stavu a pravděpodobnému průběhu její nemoci“. To podle VZP není případ stěžovatele. Stěžovatelovo odvolání zamítl rozhodčí orgán VZP a současně potvrdil prvostupňové rozhodnutí. Městský soud rozsudkem ze dne 23. 6. 2022, č. j. 14 Ad 4/201938, žalobu směřující proti rozhodnutí rozhodčího orgánu VZP zamítl. V průběhu řízení však jednal jako s žalovanou s VZP a až v konečném rozsudku označil za žalovaného rozhodčí orgán VZP. [5] Stěžovatel se proti rozsudku bránil kasační stížností, v níž brojí proti věcnému posouzení a nepřiznání úhrady nákladů na operaci z veřejného zdravotního pojištění. III. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu a vyjádření účastníků řízení III.1. Postoupení věci rozšířenému senátu [6] Osmý senát, jemuž byla věc podle rozvrhu práce přidělena, při předběžném projednání identifikoval, že ve srovnatelných případech Nejvyšší správní soud různě určuje žalovaného. V některých případech za žalovaného označil rozhodčí orgán zdravotní pojišťovny, v jiných zase zdravotní pojišťovnu jako celek. Pasivní legitimace (§ 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“) je však podmínkou řízení, kterou každý soud zkoumá z moci úřední po celou dobu řízení a je povinen jednat jako s žalovaným skutečně s tím, komu toto postavení podle zákona náleží. V opačném případě může jít o procesní vadu s vlivem na zákonnost. Vymezení těch, jimž náleží práva účastníka soudního řízení, není jen otázkou akademickou, ale ryze praktickou, neboť přímo souvisí s otázkou (ne)samostatnosti, resp. (ne)závislosti orgánu rozhodujícího o opravném prostředku na orgánu jiném. Proto osmý senát předložil rozšířenému senátu otázku, zda je nutné za žalovaný správní orgán ve smyslu § 69 s. ř. s. považovat rozhodčí orgán VZP, který vydal žalobou napadené rozhodnutí, nebo samotnou VZP. [7] Osmý senát poukázal na to, že zákon (§ 53 zákona o veřejném zdravotním pojištění, ve znění účinném od 1. 8. 2004 do 31. 12. 2021) v dané věci pověřuje rozhodováním o odvolání přímo rozhodčí orgán. Tento orgán dále rozhoduje o odstraňování tvrdosti zákona (§ 53a odst. 2 téhož zákona). Rozhodování (i podle současného znění zákona) probíhá pouze v jednom stupni a rozhodnutí o odstranění tvrdosti je konečné, byť často přímo navazuje na dvoustupňové rozhodování o samotném uložení pokuty, vyměření přirážky k pojistnému nebo předepsání penále. Proti rozhodnutí rozhodčího orgánu lze tedy podat rovnou správní žalobu. [8] Předkládající senát dále připomíná, že k výkladu pojmu „správní orgán“ již existuje judikatura rozšířeného senátu. Usnesení ze dne 5. 5. 2015, č. j. Nad 288/201458, č. 3257/2015 Sb. NSS, se zabývá otázkou, jaká entita je správním orgánem podle § 7 odst. 2 s. ř. s. v případě, kdy správní soud přezkoumává rozhodnutí, jehož původcem je instituce s celostátní působností (Státní pozemkový úřad) vnitřně členěná na určité dílčí části či složky (pobočky krajských pozemkových úřadů). Rozšířený senát se přiklonil k materiálnímu (kompetenčnímu) pojetí. [9] Z těchto závěrů lze vycházet i při výkladu stejného pojmu „správní orgán“ podle § 69 s. ř. s. Na druhou stranu však platí, že rozšířený senát tyto obecnější závěry formuloval na podkladě rozhodných okolností tehdy projednávané věci, v níž šlo o strukturu Státního pozemkového úřadu jako orgánu moci výkonné, tedy „klasického“ správního orgánu. Naproti tomu v nyní projednávané věci jde o správní orgán v podobě právnické osoby, která vykonává působnost v oblasti veřejné správy (§ 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), resp. jíž bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Zatímco v souvislosti s mocí výkonnou a územními samosprávnými celky hovoří toto ustanovení o „orgánu“, u právnických osob již nikoliv, a v jejich případě zmiňuje toliko samotnou právnickou osobu. Jazykový výklad by tak mohl vést k tomu, že v případě právnických osob není podstatné, který jejich orgán konkrétně jednal (vydal žalobou napadené rozhodnutí). Žalovanou by byla vždy právnická osoba jako taková. [10] Nabízí se proto otázka, zda obecná východiska formulovaná rozšířeným senátem v usnesení č. j. Nad 288/201458 lze bez dalšího aplikovat i na tyto méně běžné správní orgány, případně zda právě povaha správního orgánu nemůže být rozlišujícím kritériem pro aplikaci závěrů rozšířeného senátu. V nyní projednávaném případě jde o právnickou osobu (zdravotní pojišťovnu), jíž byl zákonem svěřen výkon veřejné správy. [11] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 5. 2018, č. j. 1 As 55/201831, aplikoval závěry rozšířeného senátu na otázku, zda pro určení místní příslušnosti mají pobočky VZP postavení správního orgánu. Dospěl k závěru, že VZP je v kompetenčním smyslu jediným správním orgánem a její pobočky nejsou pro určení místní příslušnosti relevantní. V navazujícím rozsudku ze dne 28. 11. 2019, č. j. 4 As 315/201967, pak Nejvyšší správní soud vztáhl tyto závěry týkající se regionálních poboček VZP právě i na žalobu proti rozhodnutí ve věci odstranění tvrdosti podle § 53a zákona o veřejném zdravotním pojištění, které vydal v jediném stupni rozhodčí orgán VZP. Z bodu 14 tohoto rozsudku plyne, že Nejvyšší správní soud si byl minimálně vědom zákonné úpravy rozhodčího orgánu, přesto považoval za žalovanou samotnou VZP. [12] Osmý senát však v této souvislosti klade otázku, zda lze závěry týkající se „toliko“ regionálních poboček vztáhnout právě i na rozhodčí orgán. Pokud by se na tyto případy plně aplikovaly závěry rozšířeného senátu z usnesení č. j. Nad 288/201458, pak spíše platí, že § 53 a § 53a zákona o veřejném zdravotním pojištění konkrétně vymezují a přidělují určitý svazek kompetencí rozhodčímu orgánu jako entitě v rozhodné míře odlišné od samotné zdravotní pojišťovny. V tomto ohledu tak „zákon předepisuje, že existuje, a musí existovat (tj. nemůže být beze změny zákona zrušena či organizačně modifikována), entita nadaná určitými kompetencemi, je třeba tuto entitu p