4 As 282/2025 — Nejvyšší správní soud

4 As 282/2025- 49 - text 4 As 282/2025-55 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: E. H., zast. Mgr. Nikolou Antlovou, advokátkou, se sídlem Breitfeldova 13, Praha 8, proti žalovaným: 1) Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1, 2) Ředitelství silnic a dálnic s. p., IČO: 659 93 390, se sídlem Čerčanská 12, Praha 4, zast. JUDr. Ing. Milošem Olíkem, Ph.D., LL.M., FCIArb., advokátem, se sídlem Na Pankráci 127, Praha 4, o žalobě na ochranu před nezákonnými zásahy správního orgánu, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2025, č. j. 15 A 48/2024-134, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Žalobkyně podala u městského soudu žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu, který spatřovala ve výzvě žalovaného 1) ze dne 25. 3. 2024, č. j. MD-6585/2024-940/3, kterou vyzval žalobkyni, jakožto vlastníka pozemku parc. č. X v k. ú. K. u Ř. k poskytnutí součinnosti dle § 31 odst. 12 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále též „ZoPK“), při odstranění reklamního zařízení nacházejícího se na jejím pozemku žalovaným 2). [2] Městský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 5. 11. 2024, č. j. 15 A 48/2024–71, neboť dospěl k závěru, že žalobkyní označený zásah nemůže být vůbec zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. [3] Proti tomuto usnesení městského soudu podala žalobkyně kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 6. 2025, č. j. 4 As 277/2025-46, usnesení městského soudu ze dne 5. 11. 2024 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rozhodl, že předmětná výzva může být nezákonným zásahem, jelikož nelze a priori vyloučit zkrácení žalobkyně na právech k jejímu pozemku. Nejvyšší správní soud městskému soudu uložil, aby se v dalším řízení námitkami žalobkyně řádně zabýval a věcně posoudil, zda předmětná výzva představuje nezákonný zásah správního orgánu podle § 82 s. ř. s., přičemž v rámci tohoto posouzení znovu uváží, kterému ze žalovaných je žalobou napadaný zásah přičitatelný, a to patřičně zohlední. [4] Městský soud následně v záhlaví označeným rozsudkem žalobu v části směřující proti žalovanému 1) zamítl a v části, v níž směřuje proti žalovanému 2), odmítl. Konstatoval, že přistoupilo-li Ministerstvo dopravy k vydání výzvy podle § 31 odst. 9 ZoPK, je zřejmé, že tak činilo na základě názoru, že reklamní zařízení není zřízeno a provozováno na základě potřebného povolení silničního správního úřadu (aniž by bylo nutné a vůbec možné tuto skutečnost ve výzvě blíže dokládat). V uvedeném soud neshledal zneužití pravomoci správního orgánu či svévoli, nýbrž postup podle zákona. Z vyjádření žalovaného 1) ze dne 18. 6. 2010 nelze dovodit, že by stavbu reklamního zařízení povolil. [5] Chybné uvedení GPS souřadnic reklamního zařízení ve výzvě nevede k její nezákonnosti, neboť reklamní zařízení je dostatečně určeno identifikací pozemku, na kterém se nachází. Po provedeném dokazování městský soud dospěl k závěru, že se reklamní zařízení nachází v ochranném pásmu přilehlé dálnice, přičemž vyžadovalo povolení silničního úřadu a v případě jeho absence bylo na místě, aby žalovaný 1) přistoupil k výzvě podle § 31 odst. 9 ZoPK. [6] Z tvrzení žalobkyně, že se jedna část reklamního zařízení nachází v zastavěném území obce a druhá vně (v silničním ochranném pásmu), nelze vycházet, jelikož vychází ze soukromého mapového nástroje mapy.com a jí vytvořená spojnice zjevně nebyla vedena z rohů zvětšených půdorysů budov. I kdyby však byl korektní stav zjištěný na základě měření žalobkyně, stejně by byla naplněna hypotéza § 31 odst. 9 ZoPK a existoval by veřejný zájem na odstranění reklamního zařízení, které (bez povolení) zčásti zasahuje do silničního ochranného pásma. Není přitom rozumně možné, aby žalovaný 1) v takovém případě vyzýval pouze k odstranění přesahující části reklamního zařízení a aby takové odstranění následně bylo realizováno (zvláště pak měla-li by se v zastavěném území obce nacházet pouze menší část reklamního zařízení). Reklamní zařízení je třeba považovat za jeden funkční celek. Žalovaný 1) byl tudíž oprávněn vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění, s čímž je spojena povinnost žalobkyně jakožto vlastníka pozemku, na němž se reklamní zařízení nachází, poskytnout součinnost podle § 31 odst. 12 ZoPK. [7] Veřejný zájem na zajištění vyšší bezpečnosti silničního provozu převažuje nad dočasným a jednorázovým omezením vlastnického práva žalobkyně. Podmínka zákonného základu omezení vlastnického práva byla s ohledem na § 31 odst. 9 a 12 ZoPK splněna. Otázka náhrady za omezení vlastnického práva žalobkyně míří mimo předmět řízení, a proto se jí soud dále nezabýval. Silnou ochranu vlastnického práva žalobkyně ve smyslu případné náhrady škody vzniklé při vstupu na pozemek a odstraňování reklamního zařízení zajištuje § 31 odst. 12 ZoPK. Výzva nepředstavuje porušení práv žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. [8] V souvislosti s výzvou neexistovala procesní práva a povinnosti žalobkyně, o nichž by ji bylo třeba ze strany žalovaného 1) ve smyslu § 4 odst. 2 správního řádu poučit. Žalobkyní konkrétně zmíněné poučení či vyrozumění o důsledcích nevyhovění výzvě nesouvisí s procesními právy a povinnostmi (vztahujícími se k interakci se správními orgány), ale s hmotněprávní (mimoprocesní) povinností umožnit přístup na pozemek podle § 31 odst. 12 ZoPK. Ze zákona pak nevyplývá povinnost žalovaného 1) vyrozumět žalobkyni též o přesném termínu plánovaného odstranění reklamního zařízení. Výzva tedy nebyla nezákonná. Reklamní zařízení se navíc na pozemku žalobkyně v době projednávání věci městským soudem již nenacházelo. [9] Ve vztahu k ŘSD městský soud žalobu odmítl, neboť v posuzované věci nevystupuje jako subjekt veřejného práva s vrchnostenským postavením. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření stran [10] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka”) kasační stížnost. Vytknula městskému soudu, že bez dalšího aproboval výklad § 31 ZoPK a pouhé tvrzení žalovaného 1), že mu není známo žádné povolení k předmětnému reklamnímu zařízení, aniž by toto jakkoli ověřil. To je v rozporu se zásadou legality výkonu veřejné moci podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Městský soud fakticky připustil, aby důkazní břemeno existence povolení bylo zcela přesunuto na vlastníka reklamního zařízení, aniž by správní orgán byl povinen učinit kroky ke zjištění skutkového stavu. [11] Již samotná výzva žalovaného 1) k odstranění reklamního zařízení a požadavek na umožnění vstupu na pozemek stěžovatelky představuje intenzivní zásah do vlastnického práva a nemůže být založena toliko na negativní domněnce správního orgánu o neexistenci povolení. Městský soud posuzoval zásah izolovaně a formalisticky, když jej redukoval na výzvu bez přímých právních účinků. Jednalo se o autoritativní úkon veřejné moci, jenž bezprostředně zasahuje do vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny. Městský soud podcenil intenzitu zásahu a nehodnotil jej v jeho reálných důsledcích. Zásahem nebyl dotčen pouze výkon vlastnického práva, ale též právo stěžovatelky pokojně užívat majetek a provozovat podnikatelskou činnost, neboť odstraněním reklamního zařízení dochází k nevratnému zásahu do majetkové sféry stěžovatelky. Takový zásah nelze bagatelizovat poukazem na jeho dočasnost či jednorázovost, jak učinil městský soud. [12] Výzvou došlo k porušení § 2 správního řádu, jelikož oba žalovaní si začali nárokovat vstup na pozemek stěžovatelky, aniž by pro takové jednání měli zákonné zmocnění. Dalšími veřejnými subjektivními právy stěžovatelky, která byla výzvou porušena, je právo na přiměřenou náhradu při omezení jejího vlastnického práva a právo být náležitě poučena o svých právech a povinnostech podle § 4 odst. 1 až 4 správního řádu. Ministerstvo dopravy dále výzvou porušilo § 6 odst. 2 správního řádu, jelikož neuvedla, od kdy má stěžovatelka požadovanou součinnost poskytnout. Stěžovatelka není objektivně schopna požadavkům výzvy vyhovět, když je po ní de facto požadováno, aby byl její pozemek přístupný 24 hod. denně po blíže nespecifikovanou dobu. [13] Za další pochybení městského soudu stěžovatelka označila bagatelizaci nesprávné identifikace reklamního zařízení ve výzvě, zejména chybně uvedené GPS souřadnice. Závěr městského soudu, že chybné uvedení GPS souřadnic ve výzvě je nepodstatná vada, je v rozporu s judikaturou, podle níž musí být zásah správního orgánu vždy přesně individualizován, aby bylo zřejmé, jakého konkrétního jednání se týká. Městský soud zcela rezignoval na řešení otázky, zda lze reklamní zařízení považovat za „funkčně nedělitelné“, a to bez jakékoli opory v zákoně. Zákon o pozemních komunikacích pojem funkční nedělitelnosti reklamníh