5 As 171/2025 — Nejvyšší správní soud

5 As 171/2025- 35 - text  5 As 171/2025 - 38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobců: a) J. H., b) M. H., oba zastoupeni JUDr. Vítem Svejkovským, advokátem se sídlem Holečkova 419/21, Praha 5, proti žalovanému: Městský úřad Rokycany, se sídlem Masarykovo náměstí 1, Rokycany, o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 7. 2025, č. j. 55 A 35/202517, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Průběh dosavadního řízení [1] Rozhodnutím ze dne 13. 8. 2024, č. j. MeRo/6474/OST/24, sp. zn. MeRo/1135/OST 22 May, žalovaný na základě zjištění, že terénní úpravy na pozemcích žalobců parc. č. XA a XB v k. ú. K. byly provedeny bez rozhodnutí vyžadovaného zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v relevantním znění (dále jen „starý stavební zákon“), a nelze je dodatečně povolit, nařídil žalobcům odstranění těchto terénních úprav, a to do úrovně stanovené dle výškového uspořádání sousedních pozemků a u některých z nich zároveň dle výškového uspořádání stávajícího oplocení. Terénní úpravy spočívaly v navezení zeminy s nepatrným množstvím stavební suti. [2] Jelikož rozhodnutí žalovaného nebylo v odvolacím ani ve zkráceném přezkumném řízení podstatně změněno a žalovaný byl přesvědčen, že povinnost uložená jeho rozhodnutím nebyla dostatečně splněna, podal za účelem jejího vymožení exekuční návrh ze dne 30. 5. 2025, č. j. MeRo/2633/OST/25, adresovaný soudnímu exekutorovi Mgr. Martinu Tunklovi, exekutorský úřad Plzeňměsto. Exekuční řízení bylo zahájeno dne 3. 6. 2025. [3] Žalobci následně podali ke Krajskému soudu v Plzni žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s., v níž se domáhali, aby krajský soud určil, že zásah žalovaného „spočívající v konstatování nesplnění povinnosti uložené rozhodnutím č. j. MeRo/1135/OST/22 May ze dne 13. 8. 2024, a v poskytnutí podkladu pro nařízení výkonu rozhodnutí, přestože žalobci tuto povinnost splnili, je nezákonný“. Žalobci se rovněž domáhali, aby krajský soud žalovanému zakázal v uvedeném zásahu pokračovat či jej opakovat a aby jim přiznal náhradu nákladů řízení. Krajský soud žalobu shora uvedeným usnesením ze dne 28. 7. 2025, č. j. 55 A 35/202517, odmítl. [4] Krajský soud uvedl, že mezi podmínky řízení o zásahové žalobě patří tvrzení žalobce o myslitelném dotčení jeho právní sféry zásahem správního orgánu. Jeli zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, původci či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., musí být taková žaloba, i kdyby byla všechna tvrzení žalobce pravdivá, odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/201939, publ. pod č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 115; všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). [5] Žalobci dle žalobního petitu spatřovali nezákonný zásah žalovaného v konstatování nesplnění povinnosti uložené žalobcům rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 8. 2024, č. j. MeRo/6474/OST/24, a v tom, že žalovaný poskytl podklad pro nařízení exekuce, přestože žalobci uloženou povinnost dle svého přesvědčení splnili. Ve vlastním textu žaloby pak žalobci uvedli, že nezákonný zásah žalovaného spočívá v neopodstatněném konstatování nesplnění povinnosti uložené uvedeným rozhodnutím žalovaného a v následném iniciování exekučního řízení formou soudní exekuce, přestože dle svého přesvědčení uloženou povinnost řádně a včas splnili. [6] Krajský soud uvedenému porozuměl tak, že žalobci napadají jednak úsudek/zjištění žalovaného o tom, že nesplnili povinnost, která jim byla uložena v rozhodnutí žalovaného a která spočívala v odstranění terénních úprav, a kromě toho také následné „poskytnutí podkladu pro“ či „iniciování“ exekuce ze strany žalovaného, čímž je míněno podání exekučního návrhu, kterým se zahajuje exekuční řízení [§ 35 a § 37 a násl. zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, v relevantním znění (dále jen „exekuční řád“)] žalovaným jakožto oprávněným. [7] Na základě uvedeného krajský soud konstatoval, že pro posouzení otázky naplnění podmínek řízení je v projednávané věci významný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/202061, publ. pod č. 4435/2023 Sb. NSS. Po citaci jeho závěrů krajský soud zdůraznil, že i když se v projednávané věci nejedná o vymáhání daňového nedoplatku, které v uvedeném rozsudku posuzoval rozšířený senát, nýbrž o vymáhání nepeněžité povinnosti uložené podle starého stavebního zákona, lze právní úvahu předestřenou v rozsudku rozšířeného senátu aplikovat i na projednávanou věc. [8] I v nynějším případě tak dle krajského soudu platí, že podání exekučního návrhu žalovaným k vymožení nepeněžité povinnosti v podobě odstranění terénních úprav nemůže být pojmově nezákonným zásahem s ohledem na absenci přímosti zaměření jednání žalovaného vůči žalobcům či přímosti jejich zasažení úkonem žalovaného. I v posuzované věci se totiž exekuční návrh ve sféře žalobců projevil až ve chvíli, kdy byl na jeho základě exekučním soudem pověřen soudní exekutor (pověření má totiž účinky nařízení exekuce a pověření soudního exekutora jejím provedením, viz § 43a odst. 1 věta první a odst. 3 věta první exekučního řádu). Jelikož tedy samotné podání exekučního návrhu žalovaným do práv žalobců nezasáhlo, nemohlo být pojmově (nezákonným) zásahem podle § 82 s. ř. s. Řečeno slovy žalobců, to, že žalovaný poskytl podklad pro exekuci, resp. ji inicioval, do práv žalobců nezasahuje, pročež uvedené konání žalovaného nemůže být pojmově (nezákonným) zásahem podle § 82 s. ř. s. [9] Co se týče konstatování nesplnění povinnosti, tedy ohledně sporu o úsudek/zjištění žalovaného o tom, že žalobci nesplnili povinnost uloženou jim rozhodnutím žalovaného spočívající v odstranění terénních úprav, i to je dle krajského soudu záležitost až exekučního řízení. Krajský soud k této otázce odkázal na civilistickou soudní praxi, která konstantně judikuje, že při nařízení výkonu rozhodnutí či exekuce soud nezkoumá, zda a v jaké míře povinný splnil povinnost, která mu byla uložena vykonávaným titulem; tato okolnost je uplatnitelná a přísluší o ní soudu rozhodovat až v rámci posouzení důvodu pro zastavení výkonu rozhodnutí (exekuce) podle § 268 odst. 1 písm. g) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v relevantním znění (dále jen „o. s. ř.“). Krajský soud ohledně tohoto závěru odkázal příkladmo na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. 20 Cdo 1891/2009, ze dne 14. 10. 2004, sp. zn. 20 Cdo 1085/2004, a ze dne 18. 1. 2005, sp. zn. 21 Cdo 2053/2004). [10] Krajský soud proto uzavřel, že bylo na žalobcích, aby v situaci, kdy mají za to, že vymáhanou povinnost splnili dobrovolně, v exekučním řízení podali návrh na zastavení exekuce. Jestliže exekuční soud tuto skutečnost posuzuje, není dle krajského soudu možné úsudek žalovaného ohledně toho, zda byla uložená povinnost splněna, jenž se projeví v podání exekučního návrhu a, budouli splněny i další procesní podmínky, v pověření soudního exekutora, považovat za zásah správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Tento úsudek se totiž projeví ve sféře práv a povinností žalobců jako povinných teprve v exekučním řízení, a to jen za předpokladu, že soudy rozhodujícími v tomto řízení nebude shledán nesprávným, což vyplývá z bodu 40 zmiňovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/202061. Konstatování žalovaného, že žalobci nesplnili povinnost uloženou jim v jeho rozhodnutí, tedy dle krajského soudu rovněž pojmově nemohlo být (nezákonným) zásahem správného orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. [11] Z uvedených důvodů krajský soud žalobu žalobců dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení odmítl. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [12] Žalobci (stěžovatelé) napadají usnesení krajského soudu kasační stížností. Konstatování nesplnění povinnosti uložené rozhodnutím žalovaného a následné podání exekučního návrhu má dle jejich názoru bezprostřední účinek na jejich právní sféru, neboť jimi byl vyvolán stav, jehož důsledkem je bezprostřední ohrožení jejich vlastnického práva. Stalo se tak i přes skutečnost, že stěžovatelé tvrdí, že uloženou povinnost splnili. [13] Krajský soud dle názoru stěžovatelů mechanicky aplikoval závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/202061, které se však týkaly vymáhání daňových nedoplatků správcem daně. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že závěry rozšířeného sená