ÚOHS R0084/2025/HS – Kartelová dohoda v oblasti železničního stavebnictví

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) rozhodnutím sp. zn. ÚOHSS0022/2022/KD, č. j. ÚOHS-21564/2025/851 ze dne 10. 6. 2025 (dále též „napadené rozhodnutí“) shledal, že se účastníci řízení ATE, s. r. o., se sídlem Wolkerova 2425/14, 350 02

Jednání, která byla předmětem správního řízení sp. zn. S0022/2022/KD,4 Úřad kvalifikoval jako

V podrobnostech odkazuji na příslušné výroky napadeného rozhodnutí s tím, že účastníka řízení AŽD Praha se týká výrok VIII. (přestupek VZ Doudleby)6 a výrok IX. (přestupek VZ

Jednání popsané ve výrocích I. až IX. napadeného rozhodnutí bylo účastníkům řízení výrokem

Účastníkům řízení byla za jednání popsané ve výrocích I. až IX. napadeného rozhodnutí uložena pokuta, a to společnosti ATE v celkové výši 13 048 000 Kč (výrok XI.), účastníkovi řízení AŽD

Výrokem XVII. napadeného rozhodnutí byla každému účastníku řízení uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 3 500 Kč.

Důležitou okolností případu je, že v rámci správního řízení zahájil jeden z účastníků (společnost

Dva z účastníků řízení po seznámení s podklady rozhodnutí zaslali Úřadu svá vyjádření ke stanovení pokuty, a to ve vztahu k výpočtu nebo její likvidačnosti.15 Tito účastníci řízení pak také podali nyní projednávané rozklady.

Dne 26. 6. 2025 podal účastník řízení AŽD Praha proti napadenému rozhodnutí rozklad, který směřoval výhradně do výroku XII. napadeného rozhodnutí (výrok o pokutě).16 Následně obdržel Úřad dne 28. 8. 2025 Vyjádření ke stanovisku prvostupňového správního orgánu k rozkladu (dále též „vyjádření ke stanovisku“),17 v němž účastník řízení AŽD Praha setrvává na svém názoru a vyjadřuje nesouhlas se závěry obsaženými ve Stanovisku prvostupňového správního orgánu ze dne 11. 7. 2025.18 Účastník řízení AŽD Praha nevyužil svého práva seznámit se s podklady rozhodnutí, nevzdal se však svého práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí v Úřadem stanovené lhůtě.19 V tomto rozhodnutí se tak vyjadřuji k argumentaci obsažené ve všech těchto podáních účastníka řízení AŽD Praha.

Účastník řízení EPLcond podal rozklad téhož dne, a to proti výroku XIII. (výrok o pokutě) a výroku XVII. napadeného rozhodnutí (náklady řízení).20 Účastník řízení EPLcond svého práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí nevyužil.

Rozklady účastníka řízení AŽD Praha a účastníka řízení EPLcond (společně též „účastníci řízení“) byly podány v zákonem stanovené lhůtě. Co do podrobnosti vznesených námitek odkazuji níže na příslušné pasáže věnující se přezkumu jednotlivých částí napadeného rozhodnutí, zatímco na tomto místě je proveden toliko jejich základní souhrn.

Účastník řízení AŽD Praha ve svém rozkladu zdůrazňuje, že tento směřuje výhradně proti výroku o pokutě, nikoliv proti výrokům o skutku. Účastník řízení AŽD Praha je přesvědčen, že

Účastník řízení AŽD Praha namítá, že pokuta ve výši 52 537 000 Kč mu byla uložena v rozporu se zásadami správního trestání.

K danému uvádí, že úprava konečné výše pokuty s ohledem na celkový obrat účastníka řízení (tj. navýšení pokuty na 0,5 % z celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období) je v rozporu se zásadami správního trestání, neboť: a) postupuje-li Úřad při stanovení pokuty podle soft law,21 musí reflektovat právní předpisy;22 b) paušální navýšení pokuty na 0,5 % z obratu nezohledňuje povahu a závažnost přestupku a je v rozporu se zásadou individualizace trestu;23 c) pokuta odpovídající 0,5 % z celkového čistého obratu účastníka řízení je značně vyšší než v jiných obdobných případech, což je v rozporu se zásadou legitimního očekávání;24 d) existují případy, kdy Úřad k navýšení na 0,5 % z obratu nepřistoupil, a tudíž je jeho postup v rozporu se zásadou rovného zacházení a zákazu libovůle.25

Zmíněné zásady musí být podle účastníka řízení AŽD Praha ve správním řízení zohledněny, a to bez ohledu na postup podle Metodiky pokut 2018. Současně postrádá jakoukoliv úvahu Úřadu v tomto směru, čímž se napadené rozhodnutí jeví nepřezkoumatelným. Účastník řízení AŽD

Alternativně připouští, že pokud by mělo dojít k navýšení pokuty na 0,5 % z obratu, měl by

Účastník řízení AŽD Praha namítá, že pokud Úřad při stanovení pokuty nezohlednil jím předložený (prohloubený) compliance program, postupoval v rozporu se zásadou nediskriminace, rovného zacházení a legitimního očekávání.

Účastník řízení polemizuje s postupem Úřadu při zohledňování compliance programu při stanovování pokut, coby polehčující okolnosti, když požaduje jeho zohlednění i při navýšení pokuty na 0,5 % z obratu, neboť:

S ohledem na shora uvedené se účastník řízení AŽD Praha domnívá, že pokud by mělo dojít k navýšení pokuty pro citelnost, měl by být postup Úřadu takový, že – poté, co dojde k navýšení pokuty na 0,5 % z určité části obratu, bude zohledněn compliance program.

Účastník řízení AŽD Praha v rámci vyjádření ke stanovisku uvádí, že argumenty prvostupňového orgánu žádným způsobem nevyvrací argumentaci jím uvedenou v rozkladu.

Ve vztahu ke compliance programu, jenž byl pro výpočet jemu uložené pokuty bezpředmětným, dovozuje účastník řízení AŽD Praha, že názor vyslovený v jiném správním řízení (viz rozhodnutí taxislužby31) nemůže za daných okolností obstát. Výklad Metodiky pokut

Přípisem ze dne 25. 11. 2025 se účastník řízení AŽD Praha vyjádřil k podkladům rozhodnutí s tím, že zrekapituloval svou argumentaci a setrval na svých předchozích vyjádřeních.33

Účastník řízení EPLcond směřuje svůj rozklad výhradně proti výroku o pokutě34 a nákladům řízení.35 Apeluje na skutečnost, že již samotné projednání přestupku na něj mělo mít prevenční a sankční vliv. Konstatuje, že na základě detekovaných pochybení již na začátku správního řízení upravil své postupy, aby vyloučil další možná pochybení v oblasti veřejných zakázek.36

Účastník řízení EPLcond je přesvědčen o nesprávnosti závěru Úřadu ohledně jeho finanční situace, přičemž postrádá náležité odůvodnění a učiněná zjištění považuje za nepodložená.

Poukazuje zejména na fakt, že závěry Úřadu ohledně výsledků hospodaření účastníka řízení

Účastník řízení EPLcond je toho názoru, že se Úřad s obsahem a závěry odborného stanoviska v rozhodnutí nevypořádal, pročež napadené rozhodnutí trpí podstatnou vadou.

Účastník řízení EPLcond svým rozkladem napadl kromě výroku o pokutě i výrok o nákladech řízení, avšak danou námitku nikterak neodůvodnil.

Účastník řízení AŽD Praha s ohledem na shora uvedené námitky navrhuje, aby předseda Úřadu výrok XII. napadeného rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání prvostupňovému orgánu, anebo aby výrok XII. napadeného rozhodnutí změnil tak, že účastníkovi řízení AŽD

Účastník řízení EPLcond s ohledem na shora uvedené námitky navrhuje, aby předseda Úřadu výrok XIII. napadeného rozhodnutí změnil tak, že uloženou pokutu sníží.39

Prvostupňový orgán po podaných rozkladech neshledal důvody pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal správní spis se svými stanovisky orgánu rozhodujícímu o rozkladu.

Po projednání rozkladů a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“) přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí.

Současně jsem vzal na vědomí doporučující stanovisko rozkladové komise ve smyslu § 152 odst. 3 správního řádu, která mi navrhla výrok XII., výrok XIII. a výrok XVII. napadeného rozhodnutí potvrdit a rozklady v tomto rozsahu zamítnout.40

Od návrhu rozkladové komise jsem se odchýlil ve vztahu k výroku XII. napadeného rozhodnutí, neboť jsem přesvědčen, že i při úpravě konečné výše pokuty s ohledem na celkový obrat soutěžitele (tj. hledisko citelnosti)41 je stále nutno respektovat zásadu individualizace trestu.

Ve vztahu k výroku XIII. napadeného rozhodnutí jsem musel výši uložené pokuty účastníku řízení EPLcond upravit s ohledem na pochybení správního orgánu prvního stupně při výpočtu uložené pokuty. Z obsahu správního spisu je zřejmé, že správní orgán prvního stupně vyšel při výpočtu pokuty z hospodářských výsledků účastníka řízení EPLcond k 30. 3. 2024, tj. z předposledního účetního období, aniž by v tomto směru učinil kroky k získání dat vážících se k poslednímu ukončenému účetnímu období. S doporučením rozkladové komise ohledně přiměřenosti a nelikvidačnosti pokuty uložené napadeným rozhodnutím účastníku řízení

Rozkladová komise je v postavení poradního orgánu předsedy Úřadu. Její návrh není podkladem rozhodnutí, je toliko doporučením, od něhož je možno se odchýlit.42 Současně je třeba zdůraznit, že zásada prohibitio reformationis in peius se v řízení před Úřadem neuplatní.43 Pokud se účastníci řízení rozhodli podat rozklad, vzali na sebe oba riziko zvýšení pokuty v druhostupňovém řízení.

Při vypořádávání námitek je zohledněn princip, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.44

Pro úplnost dále dodávám, že podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu je odvolací orgán oprávněn prvostupňové rozhodnutí doplňovat o další důvody, či je změnit, a to jak co do odůvodnění, tak do výroku. Rozhodnutí správního orgánu prvního i druhého stupně tvoří jeden celek; proto může odvolací či rozkladový orgán nahradit nebo doplnit část odůvodnění prvostupňového orgánu vlastní úvahou a korigovat tak určitá dílčí „argumentační zaškobrtnutí“ podřízeného správního orgánu v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje.45

V rámci vlastního přezkumu napadeného rozhodnutí se budu níže věnovat nejprve obecnému přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí a posléze pokutami uloženými účastníkovi řízení AŽD Praha a účastníkovi řízení EPLcond (včetně uložené povinnosti uhradit náklady řízení) a jednotlivým námitkám, které se v rozkladech objevují. Podotýkám, že napadené rozhodnutí je z větší části pravomocné. Přezkum napadeného rozhodnutí v rámci řízení o rozkladu se tak zaměřuje primárně na ty části napadeného rozhodnutí, které se dotýkají pokut uložených účastníkům řízení AŽD Praha a EPLcond, kteří podali rozklad.

Co se týká ostatních výroků napadeného rozhodnutí (tj. výroků I., II., III., IV., V., VI., VII., VIII.,

Mezi účastníky řízení a Úřadem není sporu o aplikaci příslušných hmotněprávních a procesněprávních norem. Nyní proto stručně shrnuji aplikovanou právní úpravu a v podrobnostech odkazuji na napadené rozhodnutí,47 s jehož závěry se ztotožňuji.

Ze závěrů učiněných v bodě 133 napadeného rozhodnutí vyplývá, že protiprávní jednání účastníků řízení, společností První SaZ Plzeň a EPLcond, v souvislosti s VZ Veselí, VZ Kolín II.,

Jde-li o účastníka řízení AŽD Praha, prvostupňový orgán v bodě 135 napadeného rozhodnutí konstatoval, že protiprávní jednání účastníků řízení, společností STARMON, AŽD Praha, První

Na posuzovaná jednání prvostupňový orgán správně aplikoval ZOHS ve znění ZOHS 262, neboť ve vztahu k protiprávnímu jednání společností i) První SaZ Plzeň a EPLcond u VZ Veselí, VZ

Od 1. 7. 2017 je účinný přestupkový zákon, u něhož prvostupňový orgán správně dovodil, že při hmotněprávním posouzení protiprávního jednání účastníků řízení AŽD Praha a EPLcond, u nichž je postupováno z hlediska hmotněprávního podle ZOHS 262, se podpůrně použije přestupkový zákon ve znění nálezu Ústavního soudu č. 325/2020 Sb., neboť změny provedené pozdějšími novelami nemají na projednávaný případ z hlediska hmotněprávního posouzení příznivější právní úpravy vliv.52

Z hlediska procesního platí obecná zásada, že nové procesní právo (jeho změny) platí ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy i pro řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti s tím, že právní účinky úkonů, které v řízení nastaly přede dnem nabytí účinnosti, zůstávají zachovány, pokud přechodné ustanovení nestanoví něco jiného.

Úřad při vedení správního řízení vychází primárně z procesních ustanovení zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění jeho poslední novely č. 69/2025 Sb., tj. v platném a účinném znění, která představují lex specialis k obecné právní úpravě správního řízení.53

Subsidiárně k zákonu o ochraně hospodářské soutěže se použije přestupkový zákon ve světle jeho poslední novely provedené zákonem č. 78/2025 Sb. (účinný od 1. 7. 2025). V případě správního řádu, jakožto obecného právního předpisu, postupoval Úřad od zahájení správního řízení podle zákona č. 403/2020 Sb. (účinný od 1. 1. 2021). Z hlediska procesního postupuje správní orgán druhého stupně s ohledem na přijatou novelu podle správního řádu v aktuálním a účinném znění, tj. ve znění zákona č. 218/2025 Sb. (účinný od 1. 7. 2025).

Napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci procedury narovnání, čemuž odpovídá stručnější podoba odůvodnění i popisu skutkových jednání, shromážděných důkazů, právního hodnocení i správního uvážení při ukládání pokut. I přes tuto stručnější podobu napadené rozhodnutí obsahuje shrnutí všech klíčových skutečností i dostatečné odůvodnění úvah správního orgánu prvního stupně. Jedná se tedy o rozhodnutí přezkoumatelné. Ani v rámci přezkumu procesu,

Výroky VI., VIII. a IX. napadeného rozhodnutí (výroky o vině účastníků řízení AŽD Praha a EPLcond) jsou pravomocné. Nejsou dány žádné indicie, které by nasvědčovaly jejich nesouladu s právními předpisy. Správní orgán prvního stupně se řádně zabýval všemi zjištěnými skutečnostmi a všichni účastníci řízení se ke spáchání přestupků přiznali.

Dále se budu již podrobně věnovat přezkumu napadeného rozhodnutí ve vztahu k výrokům, proti nimž směřují podané rozklady, a námitkami účastníků řízení.

Prvostupňový orgán se k pokutám uloženým v tomto správním řízení vyjádřil nejprve v obecné části (společné všem šesti účastníkům řízení),54 na níž navázal pasážemi týkajícími se jednotlivých účastníků řízení (byly zohledněny požadavky na individualizaci sankce),55 včetně vypořádání námitek vznesených účastníky řízení AŽD Praha a EPLcond.56

Při úvahách o uložení sankcí vycházel prvostupňový orgán v případě obou účastníků řízení z § 22b odst. 1 ZOHS 262,57 podle nějž se při určení výměry pokuty přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, jednání přestupce v průběhu řízení a snaze přestupce odstranit škodlivé následky přestupku. Přiměřeně postupoval podle Metodiky pokut 2018.58

Podle § 22a odst. 2 ZOHS 262 je za přestupek spočívající v uzavírání zakázaných tzv. bidriggingových dohod možné uložit pachateli pokutu do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období. Ani u jednoho z účastníků řízení přitom uložená pokuta nepřesáhla tento zákonný limit.59

Prvostupňový orgán nejprve u všech účastníků řízení prvostupňového řízení stanovil hodnotu tržeb (nabídková cena zakázky v Kč bez DPH uvedená v nabídce dodavatele, se kterým zadavatel uzavřel smlouvu na plnění zakázky),60 následně určil podíl hodnoty tržeb v závislosti na závažnosti přestupku a s přihlédnutím k okolnostem jeho spáchání (zohledněna byla jak typová, tak konkrétní závažnost jednání).61 Prvostupňový orgán přitom správně kvalifikoval vytýkané jednání jako tzv. bid-riggingovou dohodu, která je považována za zakázanou dohodu s tvrdým jádrem a představuje jednu z nejzávažnějších forem protisoutěžních jednání.

Po stanovení základní částky pokuty63 byla vypočítána konečná výše pokuty, a to na základě zohlednění polehčujících, resp. přitěžujících okolností. Dále byla výše pokuty upravena s ohledem na absorpční zásadu (za každý další sbíhající se přestupek byla pokuta zvýšena v rozpětí 15 až 23 %).64

Prvostupňový orgán provedl kontrolu konečné výše pokuty s ohledem na celkový čistý obrat soutěžitele, horní hranici pokuty na základě celkového obratu soutěžitele a s ohledem na její případný likvidační účinek. V jednom případě bylo rovněž zohledněno snížení pokuty za leniency a současně u všech účastníků řízení snížení za narovnání.

Odůvodnění výše uložených pokut je stručné, což však odpovídá procesnímu režimu, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno. U každého z účastníků řízení je možno rozpoznat faktory, z nichž prvostupňový orgán při výpočtu pokuty vycházel a specifické okolnosti, k nimž bylo přihlédnuto. Odůvodnění pokut tak v tomto ohledu obecně vyhovuje zákonným a judikaturním požadavkům.

Při ukládání sankce pro účastníka řízení AŽD Praha,65 který se dopustil dvou přestupků,66 postupoval prvostupňový orgán v souladu s tzv. absorpční zásadou (vyměřil pokutu za ten ze sbíhajících se přestupků, který je přísněji trestný – tj. hodnota VZ Žďárec, a to

Prvostupňový orgán určil (ve srovnání s ostatními účastníky řízení) nižší procentní podíl z hodnoty veřejné zakázky. Výchozí podíl tržeb stanovil prvostupňový orgán ve výši 10 %, v němž je argumentováno závažností přestupku, způsobem jeho spáchání, následky a okolnostmi, za nichž byl spáchán.67

Základní částka pokuty činila 1 785 789,64 Kč s tím, že žádné přitěžující či polehčující68 okolnosti, které by odůvodňovaly zvýšení či snížení pokuty, shledány nebyly.

Za sbíhající se přestupek byla tato částka v souladu s tzv. absorpční zásadou a v souladu s Metodikou pokut 2018 s přihlédnutím k jeho závažnosti zvýšena o 23 %. Po uplatnění zásady absorpce by pokuta činila částku 2 196 521,25 Kč.

Správní orgán prvního stupně uzavřel, že takto stanovená výše sankce (0,017 % odhadovaného čistého obratu společnosti AŽD Praha za období 1. 10. 2023 až 30. 9. 2024 69) není dostatečná, a tudíž bylo třeba zvolit postup, který Metodika pokut 2018 předvídá u soutěžitelů s vysokým obratem. Proto správní orgán prvního stupně přistoupil k výměře sankce ve výši nejméně 0,5 % čistého obratu společnosti AŽD Praha70 za poslední ukončené (neauditované) účetní období (tj. 65 671 000 Kč). Svou úvahu ohledně (výše) aplikovaného korektivu založil na velikosti a ekonomické síle účastníka řízení AŽD Praha.

Pakliže byly splněny všechny podmínky pro narovnání, byla takto vypočtená částka pokuty snížena v souladu s § 22ba odst. 2 ZOHS 262 o zákonných 20 %. Výsledná pokuta tak činila po zaokrouhlení na celé tisíce dolů 52 537 000 Kč, přičemž pokuta v této výši nebyla shledána za likvidační.71

Lze konstatovat, že prvostupňový orgán postupoval obecně v souladu s Metodikou pokut

Jak je patrné z přehledu postupu úvah správního orgánu prvního stupně, došlo v případě účastníka řízení AŽD Praha k uplatnění korektivu podle bodu 3.33 Metodiky pokut 2018 (korektiv popisují body 3.32-3.34 Metodiky pokut 2018).

Metodika pokut 2018 je tzv. soft law dokumentem, kterým Úřad shrnuje svoji praxi v rámci správního uvážení při ukládání pokut v oblasti soutěžního práva. Základní postup výpočtu pokuty odráží veškeré prvky správního uvážení, které zákonodárce po správním orgánu požaduje. Základní mechanismus výpočtu pokuty je tak nutno vnímat jako modelový postup zohlednění jednotlivých prvků správního uvážení. Na specifika, která se již v praxi Úřadu vyskytla, pak reagují korektivy dle bodu 3.3 písm. g) – i) Metodiky pokut 2018. Na případy, jejichž okolnosti jsou natolik specifické, že je nelze dopředu předvídat, pak pamatuje bod 5.2

Základním limitem správního uvážení je zákonodárcem vymezené rozpětí, v němž se ukládaný trest může maximálně pohybovat. Podle § 22a odst. 2 ZOHS 262 lze u horní hranice sazby zvolit mezi kritériem daným absolutním číslem72 nebo podílem z čistého obratu. Spodní hranice sazby ZOHS 262 obdobně upravena není. V případě účastníka řízení AŽD Praha jde o běžný podnikatelský subjekt, který vykonává ekonomické aktivity a generuje obrat, horní hranici je

Bod 3.33 Metodiky pokut 2018 hovoří konkrétně o tom, že v případě velmi závažných přestupků je s ohledem na to, aby uložený trest plnil své funkce, navyšováno nejméně na 0,5 % celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období. U přestupků s nižší typovou závažností se tento korektiv automaticky neuplatňuje. Zde je jeho uplatnění podmíněno okolnostmi každého jednotlivého případu. Přestupky spočívající v uskutečňování spojení před jeho notifikací, resp. povolením, byly z tohoto postupu vyňaty.

Bod 3.33 Metodiky pokut 2018 ve své podstatě představuje zohlednění povahy a závažnosti přestupku v relaci s poměry pachatele. Plnění funkce trestu je totiž vázáno na konkrétní subjekt, kterému je trest ukládán. Represivní a preventivní funkce trestu se při běžném výpočtu pokuty u soutěžitelů s vysokým obratem nemusí projevit. Pokuta vypočtená pomocí základního výpočtu, tj. bez uplatnění tohoto korektivu, by nebyla pro pachatele náležitým trestem.73 Byť se tedy v napadeném rozhodnutí hovoří o funkcích trestu, nejde o nic jiného než o vyvážení složek závažnosti a okolností spáchání přestupku s poměry pachatele.

Důležitost tohoto korektivu se projevila právě v posuzovaném případě, kdy pokuta ve výši

Prvostupňový orgán tedy postupoval zcela správně, když se rozhodl pro aplikaci korektivu ve smyslu bodu 3.33 Metodiky pokut 2018. Nicméně při vyhodnocení způsobu, jakým byl tento korektiv aplikován, již nelze postup prvostupňového orgánu aprobovat. S ohledem na níže uvedené konkrétní okolnosti případu se totiž nelze ztotožnit s paušální75 aplikací korektivu

Metodika pokut 2018 ve svém bodě 3.33 odráží jen typovou závažnost přestupku. Zatímco v rámci běžného výpočtu pokuty podle Metodiky pokut 2018 je vedle typové závažnosti přestupku dále zohledňována závažnost individuální, v bodě 423 napadeného rozhodnutí tento prvek správního uvážení absentuje. Při aplikaci Metodiky pokut 2018 je však třeba si uvědomit, že jde o shrnutí obecných pravidel postupu, které vychází z dosavadní praxe

V odůvodněných případech došlo při sankcionování přestupku ve formě bid riggingu k odchylce od nejčastěji uplatňované praxe Úřadu (stanovení dolní hranice pokuty na 0,5 % obratu). Například v rámci správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0377/2019/KD bylo u jednoho z účastníků řízení přistoupeno k aplikaci korektivu 0,65 % z obratu soutěžitele (pokuta nebyla dostatečně citelná – viz bod 3.33 Metodiky pokut 2018) a u druhého účastníka řízení by uložená pokuta byla naopak nepřiměřeně vysoká a výrazně by přesahovala

Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že prvostupňový orgán aplikoval korektiv v obvyklé výši

Jak jsem již řekl, nastavení spodní hranice v rámci Metodiky pokut 2018 nemůže být zcela automatizované. Jelikož zákonodárce zde žádný explicitní limit nestanoví, nachází se určení spodní hranice obrazně řečeno v „šedé zóně,“ v níž hlavní roli musí hrát opět správní uvážení.81 Metodika pokut 2018 vnáší do tohoto uvážení pravidlo pro vyhodnocení typové závažnosti přestupku v kontextu s osobou pachatele. To však neznamená, že by mělo být zcela odhlédnuto od individuální závažnosti, která je dána specifickými skutkovými okolnostmi každého jednotlivého případu. Ostatně, již úvodní bod 1.2 Metodiky pokut 2018 zdůrazňuje, že vyměření pokuty je výsledkem hodnocení řady faktických, ekonomických a právních skutečností v rámci široce vymezeného správního uvážení Úřadu, při respektování zákonných kritérií pro uložení pokuty a vždy s přihlédnutím ke specifickým okolnostem daného případu.

V kontextu s bodem 5.2 Metodiky pokut 2018 je při její aplikaci třeba hledět také na principy spravedlnosti a přiměřenosti. Není proto možné vycházet automatizovaně jen a pouze z typové závažnosti, ale je nutné zohlednit i závažnost individuální. Ani v případě aplikace korektivu (nejméně) 0,5 % z celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené správním orgánem či dokonce správním soudem.“ Uvedený rozsudek byl sice zrušen NSS (rozsudek ze dne 14. 9. 2020, č. j. 5 As 204/2019 62), tato úvaha však nebyla důvodem zrušení.

Metodika pokut 2018 jako obecný postup přitom pamatuje zejména v případech bid riggingu na situace, kdy je poměr hodnoty veřejné zakázky dotčené přestupkem nevýznamný oproti obratu soutěžitele. Bod 3.34 Metodiky pokut 2018 tak určitý prvek zohlednění individuální závažnosti obsahuje. Opět jde o pravidlo vytvořené na základě výskytu určitých situací v předchozí rozhodovací praxi Úřadu. I toto pravidlo ukazuje, že korektiv 0,5 % z obratu nelze aplikovat automatizovaně, bez řádného zohlednění všech relevantních skutkových specifik každého případu. Je zjevné, že vedle této modelové (relativně často se vyskytující situace), mohou existovat i jiné (specifické) okolnosti, které individuální závažnost přestupku ovlivňují a s nimiž Metodika pokut 2018 explicitně nepočítá.

Korektiv 0,5 % z celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období je třeba porovnat s individuální závažností přestupku, což umožňuje reagovat na případná specifika posuzovaného případu v kontextu předchozí rozhodovací praxe, aby nedošlo k šablonovitému přístupu. Represivní a preventivní funkce trestu totiž musí působit adekvátně ve vztahu ke všem jedinečným okolnostem daného případu. Minimální hranice pro to, aby uložený trest mohl plnit svoje funkce a odrážel zároveň poměry pachatele, závažnost jednání i další skutkové okolnosti, proto může být jak vyšší, tak i nižší než nejčastěji užívané 0,5 % celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období. Metodika pokut

Ve vztahu k vyhodnocení individuální závažnosti přestupků účastníka řízení AŽD Praha považuji za velmi důležitou okolnost zejména to, že k jejich spáchání došlo v kontextu s velmi rozsáhlým „balíkem“ jednorázových i pokračujících přestupků ostatních účastníků prvostupňového řízení. Jednalo se o stejnou oblast, tj. zabezpečení železničních přejezdů, i o stejné typové jednání – bid rigging. Úřad v tomto správním řízení zachytil celkem 26 veřejných zakázek, které byly v dané oblasti v letech 2015 až 2021 dotčeny zakázaným jednáním.

Takto specifická situace se vymyká ojedinělým případům bid riggingu a je třeba ji zohlednit.

Napadené rozhodnutí hodnoty veřejných zakázek vyčísluje ve vztahu k nejpřísněji trestnému přestupku (tj. i pokračujícímu, kdy jsou sečteny hodnoty veřejných zakázek dotčených tímto pokračujícím přestupkem). U společností První SaZ Plzeň a účastníka řízení EPLcond šlo o 321 613 944 Kč, u společnosti MONZAS se jednalo o 282 486 653 Kč, u společnosti ATE pak o 158 340 524 Kč. Společnost STARMON se sice dopustila také dvou jednorázových přestupků jako účastník řízení AŽD Praha, objem dotčených veřejných prostředků však u ní činil

V dané oblasti byla v období let 2015-2021 vypisována řada zakázek na obdobné plnění.

Z uvedeného je patrné, že jednání účastníka řízení AŽD Praha v tomto konkrétním případě nelze oddělit od celkového kontextu věci – tj. od faktu, že bylo rozkryto rozsáhlé zakázané jednání různých subjektů tvořené jednorázovými i pokračujícími přestupky, které zasáhlo celou řadu veřejných zakázek a dotklo se značného objemu veřejných prostředků (v řádech stovek milionů korun). Účastník řízení AŽD Praha byl do tohoto „balíku“ jednání zapojen jen velmi okrajově. Principy přiměřenosti a spravedlnosti, na které pamatuje bod 5.2 Metodiky pokut 2018, se v tomto kontextu musí nutně projevit i při určování minimální hranice citelnosti pokuty za pomoci korektivu podle bodu 3.33 Metodiky pokut 2018.

V situaci, kdy by soutěžitelem s vysokým obratem byla například společnost, která se dopustila obdobného počtu (29) dílčích útoků jako společnost První SaZ Plzeň a její jednání by zasáhlo obdobně velký objem veřejných prostředků, muselo by se to nutně projevit i v úvahách vedoucích k určení spodní hranice citelnosti trestu. Výše pokuty by tak mohla být určena dle bodu 3.33 Metodiky pokut 2018 i vyšším procentem, než je 0,5 %.

Stejné úvahy se proto musí projevit i v případě, kdy se nacházíme na opačné straně spektra – tedy v případě, kdy skutkové okolnosti svědčí o poměrně nižší individuální závažnosti.

Základní mechanismus výpočtu pokuty toto zohledňuje, proto také podle něj by výše pokuty pro účastníka řízení AŽD Praha činila 2 196 521,25 Kč, zatímco u ostatních účastníků řízení šlo obvykle o desetinásobek této částky (v případě První SaZ Plzeň a MONZAS ještě více). Tento běžně užívaný základní mechanismus výpočtu tedy řádně odrážel jednotlivé skutkové okolnosti, a proto byl také v souladu s principy přiměřenosti a spravedlnosti v kontextu konkrétního posuzovaného případu. To, že v případě účastníka řízení AŽD Praha nemohl být tento postup aplikován, neboť by takto určená výše pokuty neplnila s ohledem na charakter jednání a poměry pachatele základní funkce trestu, je zjevné. Nicméně to, co zohledňuje

V tomto ohledu jsem proto musel přistoupit ke korekci postupu správního orgánu prvního stupně. Z popsaného kontextu případu, míry zapojení účastníka řízení AŽD Praha do odhalených zakázaných jednání a množství dotčených veřejných prostředků vyplývá, že v tomto konkrétním případě nelze použít určení výše pokuty na úrovni 0,5 % z celkového čistého obratu za poslední ukončené účetní období. Byť je společnost AŽD Praha společností s největším obratem ze všech účastníků prvostupňového řízení, shora popsané specifické okolnosti tohoto případu vyžadují, aby se principy spravedlnosti a přiměřenosti obdobným způsobem projevily i při určení výše trestu za pomoci korektivu podle bodu 3.33 Metodiky pokut 2018.

Účastník řízení AŽD Praha se dopustil dvou přestupků, z nichž závažnější se týkal veřejné zakázky v hodnotě 17 857 896 Kč. Je tedy třeba, aby se v rámci správního uvážení projevila také zásada absorpce. V tomto případě považuji za nejnižší hranici citelnosti, která by ještě mohla plnit funkci trestu s ohledem na majetkové poměry účastníka řízení AŽD Praha alespoň 0,1 % celkového čistého obratu této společnosti. Jedná se o částku přesahující

V případě účastníka řízení AŽD Praha došlo ke spáchání dvou velmi závažných přestupků, přičemž v případě VZ Žďárec byla nabídka účastníka řízení AŽD Praha vybrána jako vítězná.

Dále je totiž třeba v souladu se ZOHS 262, Metodikou pokut 2018 i postupem správního orgánu prvního stupně tuto částku snížit o 20 % za narovnání. Výsledná částka pokuty tak činí

Vzhledem k poměru celkového obratu účastníka řízení AŽD Praha a uložené pokuty nejde o trest, který by mohl být pro účastníka řízení likvidační. Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí dospěl ve vztahu k původní výši pokuty k závěru, že daná pokuta není likvidačního charakteru.87 Tyto závěry jsou správné a plně přenositelné i na nově určenou

S ohledem na shora uvedené konstatuji, že se účastník řízení AŽD Praha nachází v takové hospodářské kondici, která mu umožňuje pokutu ve výši 17 862 000 Kč uhradit.

S ohledem na shora uvedené úvahy ohledně role správního uvážení při aplikaci bodu 3.33

Pokud jde o účastníkem řízení AŽD Praha navrhovaný alternativní postup – tj. návrh vycházet při navýšení pokuty na 0,5 % z relevantního obratu, a tudíž brát v potaz pouze činnosti související s předmětem dotčených zakázek, je třeba uvést, že tato námitka účastníka řízení AŽD

Shora jsem vysvětlil nutnost korigovat paušální postup při aplikaci korektivu podle bodu 3.33

Úvahy správního orgánu prvního stupně o tom, že pokuta má být v prvé řadě citelná, neboť jen tak může působit jako trest a rovněž jako prevence, považuji za zcela validní. Pokud Úřad shledá, že konečná výše pokuty by představovala zanedbatelnou částku ve vztahu k aktuálnímu celkovému obratu soutěžitele, a nemohla by tak dané funkce plnit, zvýší základní částku pokuty zpravidla nejméně na 0,5 % z celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období u velmi závažných přestupků. To, co nyní doplňuji, je to, že konkrétní výše tohoto korektivu musí být podrobena náležitému správnímu uvážení (srov. shora), nelze postupovat paušálně a odhlédnout od principů spravedlnosti a přiměřenosti.

K prvnímu okruhu námitek shrnuji, že pakliže je třeba s ohledem na citelnost sankce aplikovat korektiv 0,5 % z celkového obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období, je s ohledem

Účastník řízení AŽD Praha ve druhém okruhu rozkladových námitek uvádí, že pokud Úřad při stanovení pokuty nezohlednil jím předložený compliance program, postupoval v rozporu se zásadou nediskriminace, rovného zacházení a legitimního očekávání.

Účastník řízení AŽD Praha požaduje zohlednění compliance programu i při navýšení pokuty na

Shrnuji, že účastník řízení AŽD Praha pléduje po následujícím (jediném správném) postupu

Předně uvádím, že prvostupňový orgán se otázce (ne)zohlednění compliance programu v rámci stanovení výše pokuty náležitě věnoval v napadeném rozhodnutí.92 Zohlednění compliance programu je přitom jedním z kroků, který je zařazen do základního mechanismu výpočtu pokuty. Jde proto o postup, kdy správní uvážení probíhá běžně předvídaným způsobem bez uplatňování korektivů.

Postup odpovídající zavedené praxi Úřadu a souladný s Metodikou 2018 je ten, že jakmile je určena základní částka pokuty, upraví Úřad výši pokuty s přihlédnutím k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem.93 Teprve poté následuje úprava konečné výše pokuty s ohledem na celkový obrat soutěžitele. Tedy v okamžiku, kdy by takto vypočtená pokuta přesahovala zákonné limity, je třeba správní uvážení odpovídajícím způsobem upravit tak, aby se nacházelo ve svých mantinelech.

Pokud je aplikován korektiv dle bodu 3.33 Metodiky pokut 2018, nahrazuje základní mechanismus výpočtu korekční pravidlo (postup správního uvážení založený na předchozí praxi a legitimním očekávání) uvedené v soft law. Aby vypočtená výše pokuty měla represivní účinek, je třeba základní částku zvýšit zpravidla na nejméně 0,5 % (ke správnímu uvážení ohledně konkrétní výše – viz shora) z obratu soutěžitele a s ohledem na jeho aktuální obrat. Jak bylo uvedeno shora, správní uvážení nesmí absentovat ani v případě určení dolní hranice citelnosti pokuty. Do této úvahy se tak promítají jednotlivé prvky správního uvážení. Není však možné při aplikaci tohoto korektivu stanovit obdobná matematická pravidla, jako je tomu u základního mechanismu výpočtu. Pohybujeme se totiž v oblasti, v níž s ohledem na vysoký obrat soutěžitele není možné výpočet (tj. matematickou operaci) použít. Nelze proto vytrhnout část

To, že výše pokuty vypočtená pomocí běžného postupu, či pomocí korektivů dle Metodiky pokut 2018 či jiných pozdějších soft law předpisů, je v závěru upravována, se děje proto, že zde narážíme na pravidla daná zákonodárcem (explicitní zákonné limity). Jde konkrétně o snížení pokuty s ohledem na nemožnost překročit maximální možnou výši pokuty stanovenou zákonodárcem (viz § 22a odst. 2 ZOHS 262) a o úpravy výše pokuty s ohledem na zákonem stanovený postup v případě žádostí o shovívavost a v případě narovnání (viz §22ba ZOHS 262).

Existence, prohloubení či zavedení compliance programu je na rozdíl od zmíněných zákonodárcem popsaných jasných limitů pouze jednou z okolností případu, která není sama o sobě nutně okolností, jež by musela být hodnocena jako polehčující. Zákonodárce ponechává na správním orgánu, jak bude tato okolnost vyhodnocena. Pracuje se s ní tedy obrazně řečeno „uvnitř“ správního uvážení, kdy závisí na správním orgánu, jak ji bude hodnotit a zda se vůbec ve správním uvážení má projevit. Finální úpravy výše pokuty určené pomocí tohoto správního uvážení jsou pak provedeny s ohledem na ony shora uvedené zákonodárcem explicitně stanovené limity, resp. pravidla.94 S možností snížení pokuty za compliance program tak nelze zacházet jako s úpravou výše pokuty s ohledem na leniency, narovnání či maximální hranici pro ukládané pokuty.

Zohledňování polehčujících okolností se snížením částky o určité procento se proto děje v rámci základního výpočtu.95 V této souvislosti podotýkám, že konzistentní v této věci je i nejnovější soft law Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 1. 2024 o postupu při uložení trestů a stanovení jeho výše za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (Metodika trestů) – (dále též „Metodika trestů“),96 které se úpravě konečné výše pokuty věnuje v bodě 39 a násl.97 Metodika trestů mezi demonstrativně uvedenými polehčujícími okolnosti pak výslovně zmiňuje compliance program (srov. bod 36 Metodiky trestů). Opakuji, že compliance program není sám o sobě polehčující okolností, tou se stane teprve po splnění určitých podmínek, a to proto, že v konkrétním případě je možné jej materiálně vyhodnotit jako snahu o nápravu pachatele a účinnou prevenci protisoutěžního jednání do budoucna.

V této souvislosti je možno vyjít z Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne

Pokud účastník řízení AŽD Praha namítá, že Úřad v minulosti přistoupil ke compliance programu odlišně, je třeba uvést dané na pravou míru. K nesprávně aplikovanému snížení pokuty za compliance program došlo v účastníkem řízení zmiňovaném případě bid riggingu, který byl ukončen narovnáním.99 V daném případě nebyl podán rozklad a tento případ tak nebyl podroben přezkumu. Pokud by rozklad podán byl, nelze vyloučit, že by byl druhostupňovým orgánem konstatován neodůvodněný odklon od soft law, obdobně jako tomu bylo v případě výše uvedeného rozhodnutí taxislužeb.

Zmiňované rozhodnutí taxislužby zrušilo prvostupňové rozhodnutí a vrátilo věc prvostupňovému orgánu k novému projednání. Předseda Úřadu zde stanovil závazný závěr ohledně přístupu ke compliance programu a uvedl konkrétně, ve které fázi kalkulace pokuty se „sleva“ za compliance program projeví. Je pravdou, že tento závěr byl vysloven poměrně nedávno, nicméně tato skutečnost není v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Předseda

Podotýkám, že praxe ohledně compliance programu je v současné době nastavena jasně daným způsobem a není zde žádný důvod, proč se od této praxe odchýlit. Pro úplnost ještě k námitce účastníka řízení dodávám, že nastavení soutěžní politiky je věcí Úřadu, ta nezávisí na subjektivních představách jednotlivých soutěžitelů.

Druhý okruh námitek účastníka řízení AŽD Praha tak považuji za nedůvodný.

Prvostupňový orgán se pokutou pro účastníka řízení EPLcond zabýval konkrétně v bodech 431432 napadeného rozhodnutí.

Pakliže se účastník řízení EPLcond dopustil jednoho pokračujícího přestupku (zahrnujícího sedm dílčích útoků),101 bylo při vyměření pokuty vycházeno ze součtu hodnot dotčených veřejných zakázek.102 Výchozí podíl tržeb byl s ohledem na závažnost přestupku (velmi závažný přestupek) a s přihlédnutím ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán, a počtu dílčích útoků stanoven ve výši 13 %.

S uvedenou úvahou prvostupňového orgánu se plně ztotožňuji, ostatně sám účastník řízení

Vyhodnocení individuální závažnosti odpovídá prokázanému protisoutěžnímu jednání účastníka řízení EPLcond. Intenzitou svého významu se skutkově odlišuje například právě od jednání účastníka řízení AŽD Praha.

V této souvislosti lze doplnit, že celková hodnota (objem) veřejných peněz dotčených přestupkem je u daných účastníků řízení diametrálně odlišná, kdy v případě účastníka řízení

Jedním z prostředků individualizace trestu je institut přitěžujících/polehčujících okolností. Při ukládání sankce účastníku řízení EPLcond však žádné polehčující či přitěžující okolnosti prvostupňový orgán neshledal.

Prvostupňový orgán neopomenul provést kontrolu horní hranice pokuty na základě celkového obratu soutěžitele. Pokuta tak měla být (před jejím snížením za splnění podmínek narovnání) stanovena na zákonných 10 % čistého obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období.

Protože základní částka pokuty činila 41 809 812,72 Kč, tj. 14,69 % čistého obratu soutěžitele

V posledním kroku bylo vyhodnoceno splnění podmínek pro narovnání – tj. došlo ke snížení vypočtené částky pokuty o zákonných 20 % v souladu s § 22ba odst. 2 ZOHS 262.105

Výsledná pokuta činila po zaokrouhlení na celé tisíce dolů 22 770 000 Kč, přičemž pokuta v této výši nebyla shledána za likvidační. Prvostupňový orgán posoudil106 možný likvidační účinek této výše pokuty i s ohledem na účastníkem řízení EPLcond předložené odborné stanovisko.107

S ohledem na shora popsaný postup prvostupňového orgánu konstatuji, že pokuta pro účastníka řízení EPLcond byla metodologicky vypočtena správně, její hodnota však byla nesprávně poměřována (vzhledem k mantinelům daným § 22a odst. 2 ZOHS 262) k obratu za účetní období ukončené ke dni 31. 3. 2024. Napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 10. 6. 2025.

Při přezkumu zákonnosti uložené sankce jsem si tak nemohl nevšimnout, že v bodě 431 napadeného rozhodnutí prvostupňový orgán sice snížil pokutu na 10 % čistého obratu soutěžitele, avšak z nesprávného účetního období. V tomto ohledu prvostupňový orgán pochybil, neboť ZOHS 262 vyžaduje vycházet z obratu za poslední ukončené účetní období, což je vzhledem k datu vydání napadeného rozhodnutí období ukončené ke dni 31. 3. 2025.

Maximální výše pokuty je zákonodárcem stanovena maximálním podílem vztaženým k čistému obratu soutěžitele za „poslední ukončené účetní období“. Rozhodným obdobím je tak období, které bezprostředně předcházelo době vydání prvostupňového rozhodnutí, a to i tehdy, pokud

K rozhodnému obratu NSS upřesnil, že „…poslední ukončené účetní období by se mělo časově nacházet co nejblíže období, kdy k protisoutěžnímu jednání došlo. Rozpětí sankce z něj vycházející by mělo být fixováno na základě objektivně zjistitelných a v době rozhodování ani později již nezměnitelných údajů.“110

Je zřejmé, že Úřad se ve své praxi závěry uvedenými ve shora citovaném stanovisku řídí. Při samotné kontrole horní hranice zákonné sazby přitom není nutno vyčkávat na auditované účetní záznamy vztahující se k rozhodnému období.111 Účel § 22a odst. 2 ZOHS 262 si totiž nelze vykládat v tom smyslu, že by bylo možné paralyzovat (někdy i po několik měsíců) činnost Úřadu, vyčkávaje na předložení dat auditovaných, a potažmo tak oddalovat uložení pokuty za spáchaný přestupek. V případech, kde je více účastníků s rozdílně nastavenými účetními obdobími, by to byl téměř nereálný požadavek, odporující zájmu na rychlém odhalení a potrestání zakázaného protisoutěžního jednání.

Mohou se vyskytnout i situace, kdy není možné obrat za poslední ukončené období zjistit, tehdy je nezbytné vycházet z dat, která má správní orgán k dispozici a která nejlépe odráží majetkovou situaci pachatele v době vydání prvostupňového rozhodnutí. Hypoteticky by tak bylo možno vycházet z období 1. 4. 2023 až 31. 3. 2024, avšak pouze za předpokladu, že by účastník řízení EPLcond neměl kompletní údaje o obratu za poslední ukončené účetní období k dispozici (typicky pokud by bylo napadené rozhodnutí vydáváno v těsné časové blízkosti po ukončení rozhodného období), resp. pokud by účastník řízení EPLcond sdělil, že není schopen odhadu obratu, či by odhad obratu mohl být zpochybněn (nespolehlivost obratu). O tento případ se však nyní nejedná.

Ze správního spisu vyplývá, že prvostupňový orgán v rámci napadeného rozhodnutí vycházel z informací a podkladů, které obdržel od účastníka řízení EPLcond přípisem ze dne

Ve sdělení výhrad ze dne 1. 4. 2025114 prvostupňový orgán informoval účastníka řízení EPLcond o sankcích, které mu hodlá za spáchaný přestupek uložit. Výše zde uvažované pokuty je stejná, jako v napadeném rozhodnutí, přičemž k uložení zákazu plnění veřejných zakázek nedošlo v důsledku splnění podmínek narovnání.115

Sdělení výhrad bylo vydáno v den následující po ukončení (posledního) účetního období účastníka řízení EPLcond. S ohledem na skutečnost, že účetní období skončilo k 31. 3. 2025, je vysoce nepravděpodobné, že by účastník řízení dne 1. 4. 2025 disponoval účetní závěrkou za účetní období končící k 31. 3. 2025, a to ani neauditovanými účetními výkazy za dané účetní období. Vzhledem k datu vydání sdělení výhrad tak prvostupňový orgán pochopitelně demonstroval výpočet sankce na obratu společnosti EPLcond k 31. 3. 2024.

Nicméně ke dni vydání napadeného rozhodnutí (tj. 10. 6. 2025) však již prvostupňový orgán mohl disponovat aktuálními účetními podklady, případně alespoň jejich neauditovanou verzí či odhadem, ze kterých mohl a měl při posouzení horní sazby pokuty vycházet. Procesní stopa o snaze orgánu první správní stolice získat podklady v tomto smyslu však správním spisem neprochází.

Po vydání sdělení výhrad byla do správního spisu ve vztahu k účastníkovi řízení EPLcond žurnalizována mj. pozvánka k seznámení se s podklady rozhodnutí,116 žádost o narovnání,117 úřední záznam o vložení dokumentů (výroční zprávy a finanční podklady k 31. 3. 2021,

Jinými slovy, prvostupňový orgán neučinil potřebné kroky k získání dat vážících se k poslednímu ukončenému účetnímu období, byť napadené rozhodnutí vydával během června

Prvostupňový orgán se tedy po vydání sdělení výhrad nepokusil o získání (alespoň) neauditovaných dat týkajících se účetního období končícího k 31. 3. 2025 a spokojil se toliko s ekonomickými daty předloženými v říjnu 2024, která se však vztahovala již k předminulému účetnímu období. Auditovaná data, jak bylo uvedeno shora, přitom nejsou podmínkou pro kontrolu horní hranice pokuty na základě celkového obratu soutěžitele.

V rámci řízení o rozkladu byl správní spis doplněn o potřebné aktuální ekonomické podklady, z nichž tedy vycházím. Z podkladů předložených účastníkem řízení EPLcond vyplývá, že jeho čistý obrat k 31. 3. 2025 činí 300 597 000 Kč,123 a je tak relativně vyšší než v předchozím účetním období, ze kterého vyšel prvostupňový orgán. Přistoupil jsem proto k dílčí korekci výpočtu výše sankce uložené účastníkovi řízení EPLcond, kdy jsem vyšel ze správných účetních podkladů (k 31. 3. 2025), zachovávaje však zcela postup prvostupňového orgánu při výpočtu pokuty tak, jak byl proveden v napadeném rozhodnutí.

Správně vypočtenou pokutu ve výši 41 809 812,72 Kč, která nově činí 13,91 % čistého obratu účastníka řízení EPLcond za období 1. 4. 2024 až 31. 3. 2025, je tak ve smyslu § 22a odst. 2

Takto vypočtenou výši sankce jsem následně snížil o zákonných 20 % (ponížení pokuty za narovnání), neboť v důsledku rozsahu rozkladu podaného účastníkem řízení EPLcond, ani tento neztratil výhody procedury narovnání.124 Výsledná částka pokuta tak činí 24 047 000 Kč (zaokrouhleno na celé tisíce dolů).

Takto přepočtená pokuta nemůže být pro účastníka řízení překvapivá, neboť v řízení u Úřadu se nepoužijí ustanovení o zákazu změny napadeného rozhodnutí v neprospěch odvolatele (srov. shora). Je tedy možné, aby v rozhodnutí o rozkladu došlo i ke zvýšení pokuty udělené v napadeném rozhodnutí.125 Této skutečnosti si podatel rozkladu musí být vědom. Kromě toho je změna provedena s ohledem na to, že správní orgán prvního stupně vyšel z nesprávného účetního období126 – oproti tomu, co říká § 22a odst. 2 ZOHS 262. Účastníku řízení EPLcond je/byl jeho obrat (resp. možný odhad)127 za odpovídající účetní období znám, stejně tak jako skutečnost, kolik činí zákonný limit pro výši pokuty vyplývající z § 22a odst. 2 ZOHS 262. Tímto rozhodnutím (resp. adekvátním navýšením pokuty) tak s ohledem na právě uvedené nedošlo k porušení zásady legitimního očekávání.

Ke konkrétním námitkám účastníka řízení EPLcond vůči ukládané pokutě se vyjadřuji níže s tím, že zohledňuji skutečnost, že v rámci tohoto řízení došlo ke změně výše uložené pokuty, a to v neprospěch účastníka řízení EPLcond.

Ve vztahu k uložené pokutě účastník řízení EPLcond namítá nesprávnost závěru prvostupňového orgánu ohledně jeho finanční situace.

Poukazuje zejména na fakt, že závěry ohledně výsledků jeho hospodaření mají být v rozporu s odborným stanoviskem,128 z něhož se podává, že nelze vyloučit, že pokuta ve výši

Účastník řízení EPLcond je přesvědčen, že se prvostupňový orgán s obsahem a závěry odborného stanoviska v rozhodnutí nevypořádal, pročež napadené rozhodnutí trpí podstatnou vadou.

Před samotným vypořádáním námitek týkajících se likvidačnosti (resp. likvidačního účinku) uložené pokuty považuji za vhodné nejprve uvést, co se tímto pojmem rozumí.

Pokutou mající likvidační účinek ve smyslu judikatury Ústavního soudu se rozumí taková pokuta, která by přivodila zánik majetkové základny pro další podnikatelskou činnost, tedy že by byla nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům soutěžitele do té míry, že by mu byla způsobilá sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo by natolik přesáhla možné výnosy, že by se další činnost soutěžitele v podstatě stávala bezúčelnou, tj. směřující po značné časové období pouze k úhradě uložené pokuty.129

Nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 se primárně vztahoval k přezkumu ústavnosti spodní hranice pokuty, kterou nebylo možno překročit. Závěry tohoto nálezu se mimo jiné odrazily v dalších nálezech

V usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133 rozšířený senát dovodil, že i v případech, kdy kritéria pro ukládání pokut nezahrnují osobní a majetkové poměry delikventa, je nutné k nim přihlížet s ohledem na možnou likvidačnost pokuty. 130

K problematice likvidačních pokut rozšířený senát dále uvedl, že takovéto pokuty jsou v případě právnických osob přípustné mimo jiné u zvlášť závažných správních deliktů spáchaných právnickými osobami. Rozšířený senát přitom v uvedeném usnesení definoval likvidační pokutu jako pokutu,

Dále lze citovat např. z rozsudku KS ze dne 21. 12. 2021, č. j. 30 Af 44/2019-212, bod 99 (zvýraznění doplněno), v němž soud konstatoval, že: „…podle Nejvyššího správního soudu představuje zkoumání likvidačnosti pokuty korektiv, který vstupuje do hry spíše výjimečně.

Jak jsem již uvedl výše, pokuta má být citelná, aby plnila svou funkci. Pokuta se tak z povahy věci negativně projeví v účetnictví pokutovaného subjektu, neboť účetnictví se má vést takovým způsobem, aby účetní závěrka byla sestavena srozumitelně a podávala věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky.

Shrnuji proto, že vyhodnocení případného likvidačního účinku je jakousi pojistkou, aby nedocházelo ke krajním situacím. Nejde o institut, který by nějak zasahoval do smyslu a účelu správního trestání. Likvidačním účinkem tedy nelze rozumět citelnost uložené sankce, nutnost přizpůsobit uložené sankci hospodaření apod. V tomto světle je pak třeba nahlížet na napadené rozhodnutí i na námitky vznášené účastníkem řízení EPLcond.

Ve vztahu k rozkladu účastníka řízení EPLcond uvádím, že obsahově podobné námitky byly vzneseny již v rámci správního řízení.131

Účastník řízení EPLcond nejprve tvrdí, že se správní orgán prvního stupně nevypořádal s jím předloženým odborným stanoviskem. V kontextu s touto námitkou je třeba si uvědomit, že vypořádáním určité námitky se rozumí také to, že správní orgán prvního stupně proti závěrům odborného stanoviska postaví vlastní úvahy a zjištění, které validitu závěrů odborného stanoviska vyvracejí. Takto jsou strukturovány body 434-437 napadeného rozhodnutí. Nejprve jsou zde zmíněny argumenty účastníka řízení EPLcond opřené o odborné stanovisko. Na ně reaguje správní orgán prvního stupně shrnutím zjištění, která učinil na základě faktických dat o výsledcích hospodaření účastníka řízení EPLcond ze shromážděných účetních podkladů. Tato zjištění závěry předloženého odborného stanoviska vyvrací. To považuji za zcela legitimní způsob, jak vypořádat vznesené námitky. Nemohu se proto ztotožnit s tvrzením účastníka řízení EPLcond, že by se napadené rozhodnutí závěry předloženého odborného stanoviska nezabývalo a trpělo tak podstatnou vadou.

Účastník řízení EPLcond již tehdy tvrdil, že výše pokuty by mu mohla přivodit platební neschopnost nebo vést k ukončení podnikatelské činnosti. Dále uvedl, že splácení pokuty by bylo jediným smyslem podnikatelské činnosti a možné budoucí výnosy by směřovaly pouze k úhradě uložené pokuty, což doložil odborným stanoviskem.

Ověřil jsem, že se prvostupňový orgán námitkami zabýval a v souvislosti se vznesenou námitkou likvidačnosti shledal, že finanční situace na základě posledních čtyř účetních závěrek (včetně příloh)132 je stabilní a že společnost EPLcond lze považovat za solventní.

Při posuzování citelnosti zásahu do majetkové sféry účastníka řízení EPLcond prvostupňový orgán zohlednil údaje o hospodaření účastníka řízení EPLcond v letech 2021 až 2024. Úvahy prvostupňového orgánu jsem v tomto směru doplnil, neboť je nezbytné zhodnotit hospodářskou situaci na základě aktuálních dat o hospodaření účastníka řízení EPLcond k 31. 3. 2025.

Otázka možné likvidačnosti pokuty, resp. jejího (ne)rdousícího efektu by totiž měla být zkoumána ke dni rozhodování.133

Ve vztahu k rozkladu účastníka řízení EPLcond bylo doplněno dokazování. Do správního spisu byla žurnalizována již dostupná (auditovaná) data za poslední ukončené účetní období – Výkaz zisku a ztráty v druhovém členění k 31. 3. 2025 a Rozvaha v plném rozsahu k 31. 3. 2025.134 Výše čistého obratu dosaženého společností EPLcond za poslední ukončené účetní období k 31. 3. 2025 činí 300 597 000 Kč.

Prvostupňový orgán nezjistil, že by uložená pokuta ve výši 22 770 000 Kč měla přivodit zánik majetkové základny účastníka řízení s ohledem na jeho další podnikatelskou činnost a že by přesahovala jeho výnosy natolik, aby se jeho další činnost stala bezúčelnou, tj. směřující po značné časové období pouze k úhradě uložené pokuty.

Nyní v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí vycházím i z auditovaných dat k 31. 3. 2025 a možný likvidační charakter vztahuji k nově stanovené výši pokuty, a to 24 047 000 Kč.

Hodnocené (nyní pětileté) období, v němž je provedena analýza finančního zdraví, považuji za daných okolností za plně dostačující, resp. vypovídající o komplexním posouzení hospodářské kondice účastníka řízení EPLcond. Provedené hodnocení finančního zdraví přitom svědčí o jeho dobrém finančním zdraví a finanční stabilitě.135

Ze shromážděných účetních závěrek se podává, že účastník řízení EPLcond vykazoval kladné hospodářské výsledky, které sice k 31. 3. 2024 zaznamenaly oproti předchozím letům určitý pokles (byly ve výši necelých 8 mil. Kč), v předchozích třech letech však hospodářské výsledky převyšovaly 16 mil. Kč.

Z výkazu zisku a ztráty k 31. 3. 2025 je na první pohled zřejmé, že účastník řízení EPLcond do účetní závěrky již zaúčtoval pokutu uloženou napadeným rozhodnutím, což mj. potvrdil

Co se dále týče údajů v účetní závěrce, lze shrnout, že nárůst tržeb oproti předchozímu účetnímu období zůstal beze změny (čistý obrat vzrostl). Dochází k mírnému nárůstu krátkodobých pohledávek a pokles dlouhodobých pohledávek zůstal beze změny. Rovněž zůstala beze změny hodnota peněžních prostředků. Nerozdělený zisk z minulých let dosahuje výše 78 707 000 Kč (oproti 73 013 000 Kč) a výše cizích zdrojů je vykazována ve výši

V rozvaze ke dni 31. 3. 2025 je tedy již v převážné míře zohledněna ukládaná pokuta. Ke dni právní moci rozhodnutí dojde k zaúčtování ukládané pokuty ve výši 24 047 000 Kč a zároveň k rozpuštění uvedené rezervy ve výši 22 770 000 Kč, což bude mít za následek, že výše výsledku hospodaření se po těchto účetních operacích sníží toliko o rozdíl těchto hodnot (tedy o 1 277 000 Kč) a výše cizích zdrojů se zvýší toliko o tento rozdíl.

K dopadům předpisu pokuty do oblasti zadluženosti účastníka řízení EPLcond tak již z velké části došlo. Ke dni 31. 3. 2025 činila celková zadluženost účastníka řízení EPLcond 46,75 %.137

V této souvislosti dodávám, že je krajně nepravděpodobné, že by takovéto zvýšení zadluženosti účastníka řízení EPLcond snad mělo vést k vypovězení smluv uváděných v odborném stanovisku, které Úřadu zaslal účastník řízení EPLcond, ze strany banky pro neplnění finančních ukazatelů, jak o tom spekuluje autor uvedeného stanoviska.139 I kdyby ale došlo k tomu, že účastník řízení EPLcond v důsledku uložení pokuty přestane splňovat hodnoty finančních ukazatelů140 stanovených v určité smlouvě s bankou, stále by se jednalo o adekvátní důsledek citelné pokuty a nemělo by to za následek nezákonnost pokuty pro likvidační účinek.

Ve vztahu k dopadu povinnosti uhradit pokutu v prvé řadě zdůrazňuji, že účastníku řízení

Při splnění zákonných podmínek má účastník řízení EPLcond navíc možnost využít splátkového režimu od příslušného správce daně.

Lze dále shrnout, že účastník řízení EPLcond je stabilní společností, která není nadměrně zatížena závazky, a je patrné, že je schopna hradit své závazky ve stanovených lhůtách, navíc na svém účtu má dostatečnou finanční hotovost a není zatížena bankovními úvěry.

Na uvedeném závěru nic nemění ani namítané odborné stanovisko. Navíc k odbornému stanovisku podotýkám, že jde o dokument spíše stručnější povahy, který není možno označit za kompletní analýzu finanční situace společnosti EPLcond. Jsou zde pouze některé dílčí aspekty ekonomické situace účastníka řízení, v řadě případů je vycházeno ze sdělení účastníka řízení EPLcond a uvedené závěry nejsou ničím podloženy. Z předloženého stanoviska neplyne relevantní závěr o finanční situaci účastníka řízení EPLcond ani o likvidační povaze ukládané pokuty.

S ohledem na shora uvedené konstatuji, že se účastník řízení EPLcond nachází v takové hospodářské kondici, která mu umožňuje pokutu ve výši 24 047 000 Kč uhradit, a tato sankce pro něj nebude mít likvidační charakter.

K vyhodnocení otázky, zda by uložení pokuty vedlo k tomu, že by činnost účastníka řízení

K dílčím tvrzením účastníka řízení EPLcond ohledně toho, že v jeho případě postačí k nápravě pouze samotné projednání přestupku a že již učinil potřebná opatření do budoucna, doplňuji následující. Snaha o nápravu je zohledňována v běžném výpočtu. Nicméně v případě účastníka řízení EPLcond vypočtená pokuta, i pokud by byl vyhodnocen případný compliance program (v podrobnostech k zohledňování compliance programu – viz shora) a dosáhlo by se dalšího snížení pokuty, bude přesahovat zákonný limit. Nelze tak postupovat jinak, než tento respektovat a korigovat výši pokuty. Jinými slovy povaze a závažnosti přestupku, okolnostem případu i snaze pachatele o nápravu stále odpovídá pokuta uložená ve výši zákonného limitu snížená o 20 % v důsledku využití procedury narovnání.

Požadavek účastníka řízení EPLcond, aby byla snížena výše uložené pokuty, neboť k jeho nápravě stačilo už samotné projednání přestupku, pak jednoznačně odmítám. Účastník řízení

Na základě předložených aktuálních ekonomických dat uzavírám, že nově stanovená výše pokuty je zákonná, přiměřená vytýkanému jednání a finančnímu zdraví účastníka řízení

Účastníci řízení provedou úhradu pokuty dle § 13 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, na účet místně příslušného správce daně. V případě účastníka řízení AŽD

Účastník řízení EPLcond svým rozkladem napadl i výrok o náhradě nákladů řízení (výrok

S posouzením, které prvostupňový orgán v tomto směru učinil, se ztotožňuji a odkazuji na něj,143 když ani účastník řízení EPLcond neuvádí v tomto smyslu žádné konkrétní důvody.

Souhlasím se závěrem prvostupňového orgánu, že je namístě uložit každému účastníku řízení povinnost uhradit paušální částku náhrady nákladů řízení ve výši 3 500 Kč.

Předně je třeba zdůraznit, že rozklady nebyla napadena vina účastníků řízení, tato část napadeného rozhodnutí je tedy pravomocná. Pokud pak jde o určení paušální částky nákladů řízení, napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci správního řízení, které bylo vyvoláno porušením právní povinnosti účastníků řízení, a z důvodu rozsahu dokazování (jednalo se o zvlášť složitý případ) provedeného ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0022/2022/KD bylo namístě paušální částku náhrady nákladů správního řízení zvýšit na 3 500 Kč podle § 6 odst. 2 věty první vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění účinném do

V této souvislosti dodávám, že prvostupňový orgán postupoval v souladu s právními předpisy, když výši náhrad nákladů řízení určil podle výše uvedené vyhlášky ve znění účinném do

Výrok XVII. napadeného rozhodnutí jsem s ohledem na shora uvedené proto výrokem

V rámci řízení o rozkladu podaném účastníkem řízení AŽD Praha jsem přezkoumal zákonnost výroku XII. napadeného rozhodnutí, týkající se udělení pokuty této společnosti. Po přezkumu výpočtu pokuty udělené účastníku řízení AŽD Praha jsem využil svého moderačního práva a výši pokuty přiměřeně snížil. Nově stanovená výše pokuty odpovídá zejména individuální závažnosti spáchaného přestupku a specifickým okolnostem daného případu. Výsledná pokuta pak není pro účastníka řízení AŽD Praha ke dni vydání tohoto rozhodnutí likvidační.

Pokud jde o druhého účastníka řízení EPLcond, v rámci řízení o rozkladu jsem přezkoumal zákonnost výroku XIII. napadeného rozhodnutí, týkající se udělení pokuty. V rámci určení výše pokuty postupoval správní orgán prvního stupně podle správného mechanismu a řádně se věnoval i vyhodnocení dopadů uložené pokuty na hospodaření účastníka řízení EPLcond (posouzení možné likvidačnosti). Při určení horní hranice pokuty ovšem nevycházel z posledního ukončeného účetního období, jak požaduje § 22a odst. 2 ZOHS 262. Toto pochybení jsem napravil, přičemž v důsledku zvýšení obratu oproti předchozímu účetnímu období došlo také k posunu zákonné hranice pro uložení trestu. Ve svém důsledku je pokuta uložená účastníku řízení EPLcond zvýšena tak, aby odpovídala požadavkům § 22a odst. 2

Ohledně nákladů řízení uvádím, že prvostupňový orgán postupoval v souladu s právními předpisy, když výši náhrad nákladů řízení určil podle výše uvedené v příslušné vyhlášce.

Závěrem doplňuji, že výroky I., II., III., IV., V., VI., VII., VIII., IX., X., XI., XIV., XV. a XVI. napadeného rozhodnutí nebyly napadeny řádným opravným prostředkem a již nabyly právní moci a zůstávají tímto rozhodnutím nedotčeny.