ÚOHS R0088/2023/VZ – Zajištění služeb servisu a údržby elektro – silnoproud/slabo

Obviněný – Ředitelství silnic a dálnic ČR, IČO 65993390, se sídlem Na Pankráci 546/56, 140 00

Obviněný konkrétně v období od 28. 1. 2019 do 6. 10. 2021 pořizoval služby spočívající v údržbě silnoproudých zařízení na jednotlivých úsecích dálnic ČR v celkové ceně 37 302

V období od 14. 2. 2019 do 15. 9. 2021 obviněný pořizoval služby spočívající v údržbě slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR v celkové ceně 62 001 759,82 Kč bez DPH (tj. 75 022 129,38 Kč vč. DPH). Tyto služby obviněný pořizoval i v předcházejícím období. Ke specifikaci jednotlivých smluv a faktur odkazuji na body 82–84 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami, obdržel dne 6. 10. 2021 podnět s žádostí o prošetření postupu obviněného v souvislosti s pořizováním plnění spočívajícího v zajištění servisu a údržby silnoproudých

Vzhledem k tomu, že Úřad získal pochybnost, zda se obviněný nedopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, zahájil řízení o přestupcích z moci úřední vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0164/2023/VZ (dále jen „správní řízení“).

Blíže k postupu Úřadu před zahájením správního řízení a v rámci správního řízení odkazuji na body 2-33 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

Dne 21. 6. 2023 vydal Úřad napadené rozhodnutí. Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když v období od 28. 1. 2019 do 6. 10. 2021 na základě pravidelně uzavíraných smluv úplatně pořídil od celkem 10 různých dodavatelů plnění, jehož předmětem jsou služby spočívající v údržbě silnoproudých zařízení na jednotlivých úsecích dálnic ČR, v celkové výši 37 302 151,15

Výrokem II Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když v období od 14. 2. 2019 do 15. 9. 2021 na základě pravidelně uzavíraných smluv úplatně pořídil od celkem 13 různých dodavatelů plnění, jehož předmětem jsou služby spočívající v údržbě slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR, v celkové výši 62 001 759,82 Kč bez DPH (tj. 75 022 129,38 Kč vč. DPH), bez provedení zadávacího řízení nebo jiným možným postupem předvídaným v § 2 odst. 3 zákona, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele a v daném případě byly naplněny znaky zadání veřejných zakázek, když obviněný na výše specifikované služby uzavřel smlouvy specifikované ve výroku II napadeného rozhodnutí.

Výrokem III Úřad obviněnému uložil za spáchání uvedených přestupků pokutu ve výši 500 000

Úřad se nejprve ve vztahu k oběma výrokům o vině zabýval argumentací obviněného týkající se toho, že se v případě jednotlivých Středisek správy a údržby dálnic (dále jen „SSÚD“) jedná o provozní jednotky s funkční samostatností podle § 17 odst. 2 a předpokládaná hodnota má být stanovena pouze na úrovni jednotlivých SSÚD, a nikoliv za celého obviněného. Úřad dospěl k závěru, že do některých nikoliv nepodstatných úkonů při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu SSÚD vstupuje (vstupovala) v pozici schvalovatele nadřízená organizační jednotka. Konkrétně jde např. o schválení návrhu zadávacích podmínek a výzvy k podání nabídky, schválení návrhu komise k provádění otevírání a hodnocení nabídek, schválení odůvodnění veřejné zakázky atd. Další pravomoci pak přísluší i generálnímu řediteli, který např. schvaloval zaslání výzvy k podání nabídky jedinému dodavateli. Úřad také uvedl, že toto fungování obviněného a SSÚD je zjevně dlouhodobého charakteru, přičemž některé pravomoci vyplývají ze zavedené praxe obviněného či případného pověření generálního

Podle Úřadu se v případě plnění spočívajícího v servisu a údržbě silnoproudých a slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR jedná o plnění nedílně spjaté s každodenním výkonem činnosti obviněného, přičemž tyto služby obviněný pořizoval pravidelně a kontinuálně. Obviněný proto měl předpokládanou hodnotu vypočítat podle § 19 odst. 1 zákona.

Úřad dále tyto závěry aplikoval u jednotlivých smluv specifikovaných ve výroku I a II napadeného rozhodnutí, přičemž dospěl k závěru, že předpokládaná hodnota přesahuje částku 2 000 000 Kč bez DPH, která je limitem pro veřejnou zakázku malého rozsahu na služby podle § 27 písm. a) zákona, a měl tak jednotlivé veřejné zakázky zadávat v zadávacím řízení podle § 3 zákona či postupovat jiným zákonem aprobovaným postupem. Postup obviněného pak v případě výroku I i II napadeného rozhodnutí naplnil všechny znaky pokračování v přestupku ve smyslu § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“).

V odůvodnění k výroku III napadeného rozhodnutí Úřad vyložil úvahy, které ho vedly k určení výše pokuty. Úřad ukládal pokutu za přestupek uvedený ve výroku II napadeného rozhodnutí a k přestupku podle výroku I napadeného rozhodnutí přihlédl v rámci přitěžujících okolností.

Dne 10. 7. 2023 obdržel Úřad rozklad obviněného z téhož dne proti napadenému rozhodnutí.

Obviněný namítá, že Úřad nesprávně vyhodnotil míru a způsob, jakým orgány obviněného zasahují do samostatnosti provozních jednotek SSÚD. Úřad vycházel z formálního vymezení – užití pojmu „schvalování“ pro kontrolní a metodickou činnost, aniž by posuzoval povahu tohoto schvalování a přisoudil tak orgánům obviněného větší míru exekutivní pravomoci, protože neposuzoval reálné vnitřní fungování obviněného.

Obviněný cituje důvodovou zprávu, odbornou literaturu a rozhodovací praxi Úřadu k § 17 odst. 2 zákona. Dále obviněný popisuje zařazení SSÚD v jeho organizační struktuře a konstatuje, že každé ze SSÚD samostatně plánuje, připravuje a zadává veřejné zakázky

Podle obviněného nemají případné zásahy do procesu schvalování napadat autonomii a nezávislost SSÚD při zadávání veřejných zakázek, ale mají zajistit vysoký standard tohoto procesu, a to s ohledem na to, že SSÚD nedisponují tak širokým aparátem odborníků. SSÚD ale sama rozhodují, které veřejné zakázky budou realizovat. Úloha schvalovatelů spočívá v kontrolní a metodické činnosti a smyslem není narušovat nezávislost SSÚD. V případě zakázek do 250 000 Kč jsou pravomoci svěřeny v podstatě pouze vedoucímu SSÚD. Podle obviněného jednoznačně existovala vůle obviněného udělit funkční samostatnost jednotlivým

Obviněný přirovnává činnost jiných útvarů obviněného k činnosti dotačních orgánů a kontrole těchto orgánů ex ante, tj. souladu postupu žádajících osob s právními předpisy. Obviněný odkazuje na příslušné pokyny Státního fondu životního prostředí ČR, Státního fondu podpory investic a Integrovaného regionálního operačního programu 2021-2027. Dotační orgán provádí kontrolu postupu žadatele, přičemž schvaluje, zda je jeho postup v souladu s požadavky právních předpisů a podmínek poskytnutí dotace. To ale neznamená, že by žadatel o dotaci nebyl funkčně samostatný. Obviněný uvádí konkrétní příklady z praxe vlastních kontrolních orgánů, aby demonstroval míru schvalování ve vztahu k SSÚD. Veškeré připomínky se dle něj týkají právě metodické a kontrolní činnosti, nikoliv zásahů do veřejné zakázky samotné.

Odbor veřejných zakázek podle obviněného zajišťuje odborné činnosti ve vztahu k veřejným zakázkám. Ředitelé věcně příslušných úseků nemohou jakkoliv zasahovat do rozhodnutí o realizaci veřejné zakázky. Pravomoc generálního ředitele schvalovat zaslání výzvy k podání nabídky jedinému dodavateli musí být považováno za výjimku, kterou lze přirovnat k zadávacímu řízení v jednacím řízení bez uveřejnění. Jde ale opět pouze o posouzení zákonnosti postupu obviněného. I na úrovni ministerstev bývají případy realizace jednacího řízení bez uveřejnění schvalovány vládní komisí. Obviněný se ptá, jestli je zpochybňována funkční samostatnost ministerstev.

Podle obviněného z rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20468/2023/162 ze dne 6. 6. 2023 vyplývá, že se Úřad musí zabývat konkrétními věcnými aspekty a jeho posouzení nesmí být postaveno pouze na formálních tvrzeních.

Obviněný k výši pokuty namítá, že Úřad za obdobné přestupky v řadě jiných případů ukládá pokuty významně nižší, k čemuž odkazuje na konkrétní rozhodnutí. Rozhodnutím Úřadu

Obviněný uvádí, že postupoval v dobré víře, že SSÚD naplňují podmínky pro provozní jednotky s funkční samostatností a na základě rozhodovací praxe a judikatury správních soudů nemohl dospět k závěru, že porušuje zákon. Zároveň zadával veřejné zakázky malého rozsahu transparentním způsobem, který neeliminoval hospodářskou soutěž. Obviněný také začal pracovat na zajištění jednoznačnějšího a bezpečnějšího postupu poptávání plnění. Tento postup měl být ve smyslu odkazovaných rozhodnutí zohledněn jako výrazně polehčující okolnost. Obviněný zároveň namítá neodpovídající zohlednění přitěžující okolnosti spočívající v zohlednění přestupku dle výroku I napadeného rozhodnutí.

Podle obviněného měla mít skutečnost, že byl v rámci jiného řízení pokutován významnou částkou, vliv na to, že bude pokuta ve zdejším případě o to nižší. Tím spíše pokud Úřad v těchto případech shodně dospěl k tomu, že pochybení bylo vyvoláno logickými či ospravedlnitelnými záměry či nejednoznačnou rozhodovací praxí. Pokuta je proto podle obviněného nepřiměřeně vysoká a nesouladná s rozhodovací praxí Úřadu.

Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 téhož zákona předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal soulad napadeného

Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k zamítnutí rozkladu a potvrzení napadeného rozhodnutí.

V řešeném případě je nutné posoudit především otázku, zda jsou jednotlivá SSÚD provozními jednotkami s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu ve smyslu § 17 odst. 2 zákona, a tedy zda má být předpokládaná hodnota dotčených veřejných zakázek stanovena pouze na úrovni jednotlivých SSÚD, nebo za celou organizaci obviněného.

Co se týká obecných závěrů k naplnění požadavku na funkční samostatnost provozní jednotky ve smyslu § 17 odst. 2 zákona, odkazuji na bod 91 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde Úřad vyložil základní předpoklady pro využití tohoto ustanovení. Těmi jsou „nezávislé provádění zadávacího řízení touto jednotkou, vlastní rozhodování o výběru dodavatele, uzavření smlouvy svým jménem a samostatné hospodaření s finančními prostředky, z nichž je veřejná zakázka financována. Jedná se tedy jinými slovy o požadavek na přítomnost dostatečně samostatné administrativní struktury (nikoliv nutně právní osobnosti), která bude mít zadání veřejné zakázky na starost a bude za ni odpovídat, přičemž je rovněž nutná existence dostatečné finanční samostatnosti, která může a nemusí znamenat samostatnou rozpočtovou kapitolu, minimálně by však měla být založena interními předpisy zadavatele.“

Považuji také za vhodné shrnout zjištění Úřadu k vnitřnímu fungování obviněného (a vazbám při zadávání veřejných zakázek SSÚD), ke kterým dospěl na základě zkoumání jeho vnitřních předpisů a četných vyjádření na dotazy Úřadu.

Úřad zjistil, že pravomoci SSÚD a jejich vedoucích při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu byly v šetřeném období upraveny ve směrnici o aplikaci zákona 2018 a 2020, a to v jejich článcích 15 a 16 ve vztahu k realizaci poptávkových řízení a řízení pro zadání zakázky malého rozsahu.3 Šetřené zakázky obviněný zadával v poptávkových řízeních.

Úřad dospěl k tomu, že do některých úkonů SSÚD při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu vstupuje v pozici schvalovatele nadřízená organizační jednotka, zejména Úsek provozní a později Správa dálnic, respektive ředitelé těchto organizačních jednotek obviněného, a dále Odbor veřejných zakázek. Jako příklad Úřad uvedl schvalování návrhu zadávacích podmínek a výzvy k podání nabídky.

K tomu je již zde nutné dodat, že podle čl. 15.1.1 a 15.1.2 uvedených směrnic o aplikaci zákona zmíněné dokumenty schvaluje mj. ředitel věcně příslušného útvaru. Obviněný k tomu v rozkladu uvádí, že z příslušných směrnic má vyplývat, že za veškeré úkony v zadávacích

K tomu je ale nutné sdělit, že podle organizačního řádu stojí v čele SSÚD vedoucí (např. podle čl. 58 bodu 4.3 organizačního řádu účinného od 1. 11. 2021 „[j]ednotlivá SSÚD řídí a za jejich činnost a plnění úkolů odpovídají jejich vedoucí“). Úřad tak podle mého názoru správně v poznámce pod čarou č. 15 napadeného rozhodnutí dovodil, že v šetřeném období vstupoval v pozici ředitele věcně příslušného útvaru do procesu zadávání veřejných zakázek SSÚD ředitel

Tvrzení obviněného o tom, že v pozici ředitele příslušného útvaru vystupoval vedoucí SSÚD, tak neodpovídá vnitřním směrnicím obviněného. Nadto obviněný mohl jednoduše prokázat, že to byl skutečně vedoucí SSÚD, kdo v pozici ředitele věcně příslušného útvaru vystupoval, neboť by stačilo doložit příslušné dokumenty, které by dané schvalovací pravomoci odpovídaly. Obviněný ani tuto svou argumentaci více nerozvíjí, přestože se jedná o jednu ze zásadních okolností pro posouzení funkční samostatnosti SSÚD. Uzavírám proto, že Úřad správně zjistil, že ředitelem věcně příslušného útvaru ve vztahu k SSÚD byli v šetřeném období ředitel Úseku provozního a později ředitel Správy dálnic.

Úřad dále zjistil, že ředitel věcně příslušného útvaru a Odbor veřejných zakázek schvalují i návrh složení komise, která provádí otevírání a hodnocení nabídek, posouzení nabídkové ceny i posouzení splnění podmínek účasti, a mají tak přímý vliv na výběr dodavatele. Úřad v bodu 95 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl i další procesy, do kterých tyto organizační jednotky vstupují. Ředitel věcně příslušného útvaru pak schvaloval i rozhodnutí o výběru dodavatele, smlouvu na realizaci veřejné zakázky či rozhodnutí o zrušení poptávkového řízení. Vyřazení nabídky dodavatele z hodnocení pak bylo možné pouze po schválení Odboru veřejných zakázek.

Mimo to vstupuje do procesu zadávání i generální ředitel obviněného, který schvaluje postup, kdy je výzva k podání nabídky zaslána pouze jedinému dodavateli, či pokud podle směrnice o aplikaci zákona 2020 útvar plánuje zadat poptávku odlišným způsobem než výzvou zpřístupněnou/zaslanou nejméně třem potenciálním dodavatelům skrze nástroj Tender arena.

Úřad poté v bodu 96 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně podotkl, že (jak již bylo naznačeno výše) fakticky se v případě těchto zásahů neodlišuje ani rozdělení pravomocí dle matice odpovědností, tedy v aktuální době. Velké množství kroků v poptávkovém řízení schvalují ředitel věcně příslušného útvaru či Odbor veřejných zakázek, v případě rozhodnutí o vyloučení dodavatele pak ředitel věcně příslušného útvaru za rozhodnutí o vyloučení odpovídá, schvaluje jej i podepisuje. Přestože posouzení pravomocí dle směrnice o aplikaci zákona 2022 a matice odpovědností není předmětem správního řízení, jedná se o vhodné dokreslení i s ohledem na to, že obviněný se na matici odpovědností opakovaně odvolával.

Obviněný pak ve svých vyjádřeních doručených dne 16. 1. 2023 a 2. 3. 2023 Úřad informoval, že různé organizační jednotky jsou ve vztahu k zadávání veřejných zakázek SSÚD nadány dalšími pravomocemi, které nejsou ve vnitřních předpisech obsaženy. Úsek provozní má kontrolovat účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí nebo správnou volbu technologie, postupů či rozsah oprav, připomínkovat jednotlivé záměry veřejných zakázek a případně tyto záměry vracet jednotlivým SSÚD k přepracování, přičemž tyto pravomoci plynou z pověření generálního ředitele nebo ze zavedené praxe obviněného. Vedení obviněného (zejména generální ředitel) pak může rozhodnout o nerealizaci zakázky z důvodu nedostatečných finančních prostředků, ale například i v případě věcných či procesních pochybení v administraci veřejné zakázky.

Uvedené zásahy nepovažuji pouze za formální či kontrolní a metodickou činnost, jak tvrdí obviněný. V prvé řadě se nejedná o zásahy, které by v určitých případech nemusely nastat, ale jde alespoň z větší části o zásahy, které nastanou vždy (konkrétně jde např. o schvalování návrhu zadávacích podmínek, výzvy k podání nabídky, rozhodnutí o výběru dodavatele, smlouvy na realizaci veřejné zakázky a další). Bez těchto zásahů nemůže být veřejná zakázka v poptávkovém řízení vůbec zadána. Obviněný tak dané plnění nezíská bez toho, že bude řada jeho kroků schválená ředitelem věcně příslušného útvaru či Odborem veřejných zakázek.

Stejně zásadní kompetence pak přísluší i vedení obviněného. Nejenže generální ředitel schvaloval zaslání výzvy k podání nabídky pouze jednomu dodavateli (a později se tento okruh rozšířil), přičemž v tomto případě lze souhlasit s obviněným, že se může jednat spíše o výjimku, ale z vyjádření obviněného vyplynula možnost vedení obviněného rozhodnout o nerealizaci veřejné zakázky, a to z důvodů finančních i těch spočívajících ve věcných či procesních pochybeních v administraci veřejné zakázky. Tuto kontrolu tedy provádí jak ředitel věcně příslušného útvaru, tak Odbor veřejných zakázek a případně mimo rámec vnitřních předpisů i vedení obviněného. Další organizační složka (Úsek provozní) může dle vyjádření obviněného vracet záměry veřejných zakázek z rozličných důvodů k přepracování.

Je v tomto směru lhostejné, o jakou formu schvalování jde, pokud se bez ní SSÚD neobejde a příslušné složky tak mohou zadávání ovlivňovat různými způsoby, s různou závažností a s různými dopady.

Souhlasím s Úřadem v tom, že „pokud by forma zapojení nadřízených a dalších organizační jednotek ŘSD do procesu zadávání veřejných zakázek malého rozsahu jednotlivými SSÚD podléhala jednotné koncepci a spočívala pouze v provádění drobných zásahů, jakými by mohla být např. obviněným zmiňovaná metodická činnost a koordinace napříč organizačními jednotkami ŘSD nebo formální kontrola příslušných dokumentů, příp. personální výpomoc z důvodu, že jednotlivá SSÚD nedisponují dostatečně odborným personálem pro administraci dané zakázek, pak by bylo možné uvažovat o tom, že jednotlivá SSÚD splňují podmínky samostatné provozní jednotky s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu ve smyslu § 17 odst. 2 zákona.“ Kompetence jednotlivých organizačních složek ve vztahu k zadávání veřejných zakázek v poptávkovém řízení SSÚD ale neodpovídají popsaným činnostem, byť se to obviněný snaží tvrdit. Každá ze zapojených složek totiž může v různých fázích zadávání v poptávkovém řízení zadání veřejné zakázky zamezit.

Obviněný v rozkladu tvrdí, že činnost jiných složek ve vztahu k zadávání veřejných zakázek

Obviněný ve svém vyjádření ze dne 16. 1. 2023 sám uvedl, že Úsek provozní má kontrolovat účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí či správnou volbu technologie, postupů či rozsah oprav, připomínkovat jednotlivé záměry veřejných zakázek a případně tyto záměry vracet jednotlivým SSÚD k přepracování. Tato pravomoc má plynout z pověření generálního ředitele nebo ze zavedené praxe obviněného. Je podle mého názoru zcela zřejmé, že možnost vracet k přepracování se neslučuje s funkční samostatností provozní jednotky. Pokud je provozní jednotka samostatná, jistě jí nemůže být autoritativně vrácen dokument, kterým de facto určuje to, co veřejnou zakázkou plánuje dosáhnout.

I další obviněným uvedené pravomoci pak samostatnost SSÚD popírají. Obviněný sice namítá, že SSÚD mají samostatné rozpočty a hospodaří s vlastními prostředky, ale to v prvé řadě Úřad nezpochybňoval a ve druhé řadě by se ale i o tom dalo diskutovat za situace, kdy je vedení obviněného oprávněno přímo rozhodnout o tom, že konkrétní veřejná zakázka nebude realizována z důvodu nedostatečných finančních prostředků. Rozpočet SSÚD tak sice může být formálně stanoven jako samostatný, přesto může podléhat rozhodování vedení obviněného.

K námitce obviněného musím dále uvést, že z formálního vymezení pravomocí a z vyjádření obviněného je dostatečně zřejmé, že SSÚD nejsou vybaveny funkční samostatností. Úřad proto nebyl pro zjištění skutkového stavu povinen více zkoumat vnitřní fungování obviněného.

Co se týká citací obviněného z důvodové zprávy, komentářové literatury a rozhodovací praxe

• samostatně hospodaří s přidělenými finančními prostředky, • samostatně provádí zadávací řízení a • samostatně se rozhoduje o realizaci veřejné zakázky.

SSÚD ani samostatně neprovádí zadávací řízení, neboť velké množství kroků v zadávacím řízení podléhá schvalování jinými složkami obviněného. Ačkoliv obviněný tvrdí, že jde o kontrolu formální, faktem stále je, že bez tohoto schválení SSÚD k dalšímu kroku přistoupit nemůže.

Ani rozhodnutí o realizaci pak není pouze na SSÚD, neboť obviněný uvedl, že Úsek provozní má kontrolovat účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí či správnou volbu technologie, postupů či rozsah oprav, připomínkovat jednotlivé záměry veřejných zakázek a případně tyto záměry vracet jednotlivým SSÚD k přepracování.

Snahu o vysoký standard při zadávání veřejných zakázek lze samozřejmě pouze kvitovat.

Přirovnání zásahů organizačních složek obviněného do procesu zadávaní veřejných zakázek

Tvrdí-li obviněný, že ředitelé věcně příslušných útvarů nemohou jakkoliv zasahovat do rozhodnutí o realizaci veřejné zakázky, nevyplývá to z jím předložených vnitřních předpisů.

Jestliže tedy obviněný s odkazem na komentářovou literaturu tvrdí, že existuje vůle udělit

Co se týká odkazu obviněného na schvalování realizace jednacího řízení bez uveřejnění vládou v případě ministerstev jako zadavatelů, je potřeba obviněného upozornit, že ministerstva se podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona považují za samostatné zadavatele. Nejde tedy o provozní jednotku vlády, jak ad absurdum naznačuje obviněný. Pro dokreslení dodávám, že novela zákona účinná od 16. 7. 2023 upřesnila, že v případě České republiky se organizační složky státu považují za provozní jednotky s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek podle § 17 odst. 2 zákona.

Jde-li o odkaz obviněného na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20468/2023/162 ze dne

Po přezkoumání napadeného rozhodnutí a rozkladových námitek obviněného jsem dospěl k tomu, že jednotlivá SSÚD nedisponují takovou funkční samostatností, aby byl naplněn požadavek § 17 odst. 2 zákona. Jak Úřad uvedl v bodu 101 napadeného rozhodnutí, „[o]bviněný tedy nebyl oprávněn zadávat jednotlivé veřejné zakázky na služby spočívající v servisu a údržbě silnoproudých, resp. slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR v režimu odpovídajícím předpokládané hodnotě jednotlivých zakázek na úrovni SSÚD, nýbrž byl povinen sečíst předpokládanou hodnotu plnění pro všechna související plnění a zadávat veřejnou zakázku v tomu odpovídajícím zákonném režimu“.

Pro úplnost uvádím, že jsem se zabýval i tím, zda není zákon ve znění novely účinné od 16. 7. 2023 pro obviněného příznivějším, ale nedospěl jsem k tomu, že by se změny v zákoně dotkly i právě řešeného případu.

Zabýval jsem se dále tím, zda Úřad správně posoudil stanovení předpokládané hodnoty, tedy jak měl obviněný při jejím stanovení postupovat. Souhlasím s Úřadem, že se v případě plnění dle jednotlivých smluv vymezených ve výroku I a ve výroku II napadeného rozhodnutí jedná o pravidelně pořizované služby, neboť jde o plnění nedílně spjaté s každodenním výkonem činnosti obviněného. Úřad zároveň zjistil, že obviněný tyto služby pořizoval pravidelně a kontinuálně, a to i v období předcházejícím řešenému období. Dodávám, že tyto závěry obviněný v rozkladu ani nerozporoval.

S ohledem na výše uvedené a v souladu s bodem 107 odůvodnění napadeného rozhodnutí proto uzavírám, že obviněný byl povinen „při výpočtu předpokládané hodnoty u jednotlivých veřejných zakázek vycházet z celkové ceny, kterou reálně uhradil za služby stejného druhu

Uvádím, že úprava v § 19 odst. 3 zákona se případu nedotýká, neboť (jak Úřad správně uvedl v poznámce pod čarou č. 26 napadeného rozhodnutí) se nejedná o nahodilé pořizování služeb, ale o plánovatelné nákupy s ohledem na běžnou potřebu těchto služeb ze strany obviněného.

Za správné považuji rovněž posouzení Úřadu k otázce naplnění znaků pokračování v přestupku jednáním obviněného ve smyslu § 7 zákona o přestupcích, které je uvedeno k výroku I v bodech 113-120 a k výroku II v bodech 127-133 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

Námitkám obviněného proti výrokům I a II napadeného rozhodnutí proto nevyhovuji a jako celek je odmítám.

Důvody, které Úřad vedly k uložení konkrétní výše pokuty, jsou uvedeny v bodech 135–165 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Úřad uložil pokutu za přestupek uvedený ve výroku II napadeného rozhodnutí, a to s ohledem na to, že jde o přestupek nejpřísněji trestný (lze za něj uložit vyšší pokutu než za přestupek podle výroku I napadeného rozhodnutí). Úřad dále posoudil závažnost přestupku, přičemž dospěl k tomu, že jednání obviněného lze označit za typově jedno z vůbec nejzávažnějších, neboť nedošlo k zákonem předvídanému postupu spočívajícímu v zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení dle zákona či jiným předvídaným postupem a došlo tak k porušení chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže, což je základní předpoklad transparentního vynakládání veřejných prostředků. Úřad také zohlednil vysoký počet dílčích útoků pokračování v přestupku.

Úřad v bodu 152 odůvodnění napadeného rozhodnutí zohlednil, že jeho rozhodovací praxe a judikatura správních soudů ohledně stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky za samostatné provozní jednotky s funkční samostatností ve smyslu § 17 odst. 2 zákona nebyla v době zadání předmětných veřejných zakázek rozsáhlá a ustálená. Stejně tak Úřad v bodu 153 odůvodnění napadeného rozhodnutí jako k polehčující okolnosti přihlédl k tomu, že předmětné plnění obviněný poptával v rámci tzv. poptávkových řízení, kde oslovoval více dodavatelů a vybíral dodavatele s nejnižší nabídkovou cenou, díky čemuž nebyla hospodářská soutěž zcela vyloučena, ač tímto způsobem zcela jistě nelze nahradit příslušný zákonný postup, resp. zhojit výše popsané nezákonné dopady tohoto postupu. Úřad vzal rovněž v bodu 154 odůvodnění napadeného rozhodnutí v úvahu jako polehčující okolnost to, že obviněný dle svého vyjádření zahájil přípravu zadávacího řízení, v rámci něhož má být vysoutěžena rámcová dohoda na zajištění předmětných služeb.

Úřad dále jako přitěžující okolnost zohlednil spáchání přestupku uvedeného ve výroku I napadeného rozhodnutí. Zohlednil taktéž souběh s přestupkem, o němž bylo rozhodnuto ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0451/2022/VZ v rámci rozhodnutí č. j. ÚOHS44233/2022/500 ze dne 9. 12. 2022. Úřad se také zabýval dobou, která uplynula od spáchání přestupku, přičemž dospěl k tomu, že není natolik významná, aby bylo nutné uloženou pokutu snížit. Úřad neopomněl ověřit ekonomickou situaci obviněného a posoudit, zda nemůže být uložená pokuta považována za pokutu s likvidačním charakterem, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není a pokuta zároveň naplňuje požadované funkce.

Co se týká obviněným odkazovaných rozhodnutí, je nutné jej upozornit, že uložená výše pokuty je výsledkem správního uvážení Úřadu a nelze z jiných případů usuzovat, že měla být uložená pokuta nižší, neboť i v jiných případech byla nižší. Úřad přezkoumatelně vyložil své úvahy, přičemž je zřejmé, ke kterým okolnostem při stanovování výše pokuty přihlédl. Úřad tak splnil veškeré podmínky, které zákon o přestupcích a obecně správní trestání vyžaduje.

Nadto obviněný zmiňuje pouze případy, kdy byla uložená pokuta poměrově nižší. Naproti tomu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-10396/2023/500 ze dne 14. 3. 2023 Úřad za obdobný přestupek uložil pokutu 30 000 Kč, což činí 11,18 % maximální možné výše pokuty. Úřad v tamním případě navíc zohlednil i to, že ačkoliv obviněný nerealizoval řádnou soutěž podle zákona, v rámci veřejné zakázky mohla být realizována alespoň určitá forma soutěže mezi dodavateli na základě výzvy k podání nabídky zveřejněné obviněným na profilu zadavatele. Stejně tak

Nedodržení pravidla pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona Úřad sankcionoval i rozhodnutím č. j. ÚOHS-42479/2022/500 ze dne 29. 11. 2022, když uložil pokutu ve výši 160 000 Kč, což je 60,71 % maximální možné výše pokuty. Úřad tam jako přitěžující okolnost zohlednil spáchání dalších dvou přestupků. Obdobně v příkazu č. j. ÚOHS45513/2022/500 ze dne 19. 12. 2022 Úřad uložil pokutu 50 000 Kč, což činí 7,33 % maximální výše pokuty. Úřad ve prospěch obviněného „zohlednil fakt, že v šetřeném období neexistovala ustálená rozhodovací praxe k problematice pořizování léků v souladu se zákonem, resp. k otázce správného výkladu všech relevantních ustanovení zákona dopadajících na pravidelné veřejné zakázky na dodávky léků (jako např. možnosti aplikace výjimky dle ustanovení § 19 odst. 3 zákona), přičemž z veřejně dostupných informací (např. plynoucích z Věstníku veřejných zakázek) je zřejmé, že obviněný v šetřeném období prováděl a i nyní provádí řadu zadávacích řízení realizovaných dle zákona na nákup potřebných léků“.

Z výše uvedeného je zřejmé, že porovnávání uložených pokut v rámci jednotlivých řízení nemůže obstát, respektive mohlo by obstát tehdy, pokud by se uložená pokuta v jednotlivých případech lišila opravdu zásadně. Námitky obviněného jsou proto liché, protože stejně tak by se mohl ptát, proč není uložená pokuta vyšší. Jak jsem dospěl výše, Úřad dostatečně zohlednil polehčující i přitěžující okolnosti a obecně veškeré okolnosti případu. Nemám za to, že by byla uložená pokuta projevem libovůle Úřadu. Stejně tak nelze mít za nesprávné zohlednění souběhu s jiným přestupkem, tj. s již uloženou pokutou v jiném řízení.

Pokud jde o tvrzené nedostatečné zohlednění postupu obviněného, který dle svého vyjádření zahájil přípravu zadávacího řízení, v rámci něhož má být vysoutěžena rámcová dohoda na zajištění předmětných služeb, a to oproti jinému řízení, kde tato skutečnost měla být zohledněna jako výrazně polehčující, uvádím, že v tamním případě zadavatel rámcovou dohodu již uzavřel. Obviněný však prozatím pouze tvrdí, že na novém zadávacím řízení pracuje.

Přes výše uvedené považuji za vhodné také sdělit, že pokutu uloženou v poměru 6,66 % k maximální uložené výši nepovažuji v tomto případě za nikterak vysokou. Jednání obviněného mám za skutečně závažné a hrubě neodpovídající smyslu právní úpravy dle zákona. Souhlasím však zároveň s patřičným zohledněním polehčujících okolností, a proto se mi uložená pokuta jeví jako správná.

Vzhledem k tomu, že nemám ani z jiných důvodů za to, že by uložená pokuta vykazovala znaky nezákonnosti, konstatuji, že je přezkoumatelně odůvodněná a vyhovující požadavkům zákona a funkcím, které má naplňovat.

S ohledem na akcesoritu výroku V napadeného rozhodnutí o náhradě nákladů řízení jsem přistoupil k přezkoumání i tohoto výroku. Shledávám, že Úřad správně a na základě přezkoumatelných úvah a odkazů na zákonná a podzákonná ustanovení stanovil obviněnému povinnost uhradit náhradu nákladů řízení ve výši 1 000 Kč, a to s ohledem na fakt, že správní řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného.

Považuji za vhodné také zmínit, že jsem nepřehlédl možnost uložit za správní delikt (přestupek) trest napomenutí podle § 45 zákona o přestupcích, případně upustit od uložení správního trestu podle § 43 odst. 2 téhož zákona, která byla zavedena novelou zákona účinnou od 16. 7. 2023. S ohledem na závažnost správního deliktu uvedeného ve výroku II napadeného rozhodnutí však nepovažuji trest napomenutí ani upuštění od uložení správního trestu za odpovídající jednání, kterého se obviněný dopustil. Spolu s tím konstatuji, že ustanovení § 268 odst. 2 nedoznalo věcných změn, proto nelze úpravu po novelizaci považovat za příznivější. Rovněž novelizovaná úprava zániku odpovědnosti za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona zůstává stejná, pouze v tomto ohledu došlo k formální úpravě § 270 zákona.

Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad rozhodl správně a v souladu se zákonem, nebyly shledány důvody pro změnu nebo zrušení napadeného rozhodnutí.