ÚOHS S0189/2018/VS – Protisoutěžní loterijní vyhláška

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) obdržel dne 24. října 2016 podnět společnosti ORIO group a.s., se sídlem Ostrava, Horní 288/67, IČO 268 63 014 (dále též „ORIO group“), k zahájení správního řízení ve věci možného narušení hospodářské soutěže jednáním statutárního města Ostravy, se sídlem Ostrava, Prokešovo náměstí 1803/8, IČO 00845451 (dále též „účastník řízení“, „město“ nebo „město Ostrava“) spočívajícím ve vydání obecně závazné vyhlášky č. 8/2015, kterou se reguluje provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Ostravy (dále též „Vyhláška 8/2015“).[1] Uvedená vyhláška stanovila, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích bylo možné provozovat pouze na adresních místech[2] uvedených v přílohách č. 1, 2 a 3 této vyhlášky.

Společnost ORIO group v podnětu uvedla, že je provozovatelem sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále též „loterie“)[3] na území města Ostravy. Vyhlášku 8/2015 považuje za rozpornou s účelem zákonné úpravy a s názorem Ústavního soudu na to, že každá regulace by měla být vnitřně nerozporná, nediskriminační a měla by sledovat jednotně cíle ochrany veřejného pořádku.

Dle společnosti ORIO group Vyhláška 8/2015 stanovila s účinností od 1. ledna 2017 fixní adresy provozoven, v nichž lze určité typy hazardních her provozovat, a to navíc rozdílně pro území jednotlivých městských obvodů, přičemž v některých městských obvodech byla zavedena tzv. nulová tolerance. Dle názoru společnosti ORIO group tak Vyhláška 8/2015 provozovatele přímo diskriminovala a současně vylučovala vstup na trh případných dalších soutěžitelů tím, že stanovila konkrétní adresy stávajících provozoven, čímž fakticky vyloučila otevření provozovny na jiných adresních místech, než na těch uvedených v přílohách Vyhlášky 8/2015. Společnost ORIO group dále uvedla, že jednotlivé adresy provozoven, ve kterých lze hazardní hry provozovat, nebyly stanoveny na základě předem známých objektivních kritérií a k jejich stanovení nebyly dány žádné relevantní důvody.

Dne 4. září 2017 obdržel Úřad od společnosti ORIO group doplnění podnětu upozorňující na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 13. července 2017, č.j. 1 As 5/2007 – 76, které se týkalo posouzení regulace loterií na území města Ostravy.[4]

Dne 19. srpna 2016 Úřad obdržel podnět společnosti FORBES Casino, a.s., se sídlem Praha 7, Letenské náměstí 157/4, IČO 273 44 916 (dále též „FORBES Casino“), k prošetření možného narušení hospodářské soutěže městem Ostravou spočívajícího ve vydání Vyhlášky 8/2015.[5]

Společnost FORBES Casino uvedla, že je provozovatelem kasina „CASINO U Dubu“ na adrese Nádražní 541/146, Ostrava, disponujícím povolením k provozování sázkových her dle § 2 písm. i) zákona o loteriích na základě rozhodnutí Ministerstva financí. Během příprav návrhu Vyhlášky 8/2015 zastupitelstvo města ve spolupráci s jednotlivými městskými obvody stanovilo metodiku regulace hazardních her, na jejímž základě bylo území města rozděleno do čtyř skupin s různou mírou regulace. Území obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, kde se nachází kasino společnosti FORBES Casino, spadá do skupiny plošného zákazu provozování hazardních her s výjimkou hazardních her provozovaných v kasinech. Tato metodika je dle názoru společnosti FORBES Casino nediskriminační a zcela v souladu s ustanoveními zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů.[6] Společnost FORBES Casino však dále uvedla, že konečné znění Vyhlášky 8/2015 bylo v rozporu s výše popsaným způsobem regulace, když odkazovalo na přílohy této vyhlášky, ve kterých jsou uvedeny konkrétní adresy provozoven, kde se provozování hazardních her povoluje. Takový způsob regulace dle jejího názoru mimo jiné odporuje i „Stanovisku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi“ ze dne 1. září 2014 (dále jen „Stanovisko“),[7] především s ohledem na to, že postrádá jakékoliv racionální odůvodnění.

Společnost FORBES Casino uvedla, že její kasino v seznamu povolených provozoven chybí, a to bez jakéhokoliv odůvodnění ze strany vedení města, přestože splňuje podmínky stanovené pro provozování hazardních her na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz.[8] Ve svém přípisu ze dne 16. června 2016 adresovaném primátorovi statutárního města Ostravy a radě města proto žádala o zařazení kasina mezi povolená adresní místa v městském obvodu Moravská Ostrava a Přívoz.[9] Na tento přípis reagoval Úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz přípisem ze dne 2. srpna 2016, ve kterém společnosti FORBES Casino sděluje, že její žádost byla radou městského obvodu projednána a zamítnuta. Dle sdělení společnosti FORBES Casino Úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, ani jiný orgán statutárního města Ostravy, neposkytl žádné odůvodnění, proč byla navzdory splnění všech předpokladů pro provozování hazardních her její žádost zamítnuta.[10]

V rámci předběžného šetření před zahájením správního řízení se Úřad dopisem ze dne 25. října 2016 obrátil na město Ostravu a sdělil mu, že v rámci své dozorové pravomoci dané § 20 odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona 293/2016 Sb., šetří podnět ve věci možného porušení jeho § 19a městem Ostravou, jehož se mohlo dopustit vydáním Vyhlášky 8/2015. V rámci tohoto přípisu Úřad město upozornil, že dne 1. září 2014 vydal Stanovisko (viz výše), v němž blíže popisuje principy regulace hazardních her, jež obecně považuje za v souladu s pravidly hospodářské soutěže, a které by měly významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou diskriminaci některých provozovatelů hazardních her. V tomto ohledu Úřad poukázal zejména na to, že postup obce, resp. města, v případě uplatňování regulatorní pravomoci musí vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení možnosti provozovat na území obce hazardní hry je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. Úřad rovněž požádal město o poskytnutí podkladů a informací souvisejících s regulací hazardních her ve Vyhlášce 8/2015.[11]

V reakci na podklady obdržené od města Ostravy dne 15. listopadu 2016[12] si Úřad přípisy ze dne 21. listopadu 2016[13] a 2. února 2017[14] vyžádal doplňující informace a podklady související s regulací hazardních her ve Vyhlášce 8/2015.

Přípisy doručenými Úřadu dne 30. listopadu 2016[15] a 17. března 2017[16] město Ostrava poskytlo Úřadu doplňující podklady a informace.

Na základě skutečností zjištěných v předběžném šetření zahájil Úřad dne 23. května 2018 s městem Ostravou správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0189/2018/VS ve věci možného porušení § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017, tím, že město Ostrava povolilo s účinností od 1. ledna 2017 Vyhláškou 8/2015 i) provozování sázkových her vymezených v § 2 písm. e), l) a n) zákona o loteriích, a provozování loterií a jiných podobných her vymezených v § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 téhož zákona, pouze v hernách, pohostinských zařízeních, kasinech a dalších místech, která splňují podmínky zvláštního provozního režimu podle § 17 odst. 10 téhož zákona, a která jsou uvedena v příloze č. 1 této obecně závazné vyhlášky, ii) provozování sázkových her vymezených v § 2 písm. g) zákona o loteriích, pouze v hernách, pohostinských zařízeních, kasinech a dalších místech, která splňují podmínky zvláštního provozního režimu podle § 17 odst. 10 téhož zákona, a která jsou uvedena v příloze č. 2 této obecně závazné vyhlášky, a iii) provozování sázkových her vymezených v § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích, pouze v hernách, pohostinských zařízeních, kasinech a dalších místech, která splňují podmínky zvláštního provozního režimu podle § 17 odst. 10 téhož zákona, a která jsou uvedena v příloze č. 3 této obecně závazné vyhlášky, aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, případně výběr byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, jež nebyla důsledně aplikována. Toto jednání je způsobilé narušit hospodářskou soutěž zejména v oblasti provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na území statutárního města Ostravy.[17]

Statutární město Ostrava, se sídlem Ostrava, Prokešovo náměstí 1803/8, IČO 00845451, je územní samosprávnou jednotkou podle § 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“).[18] Dle § 2 tohoto zákona je veřejnoprávní korporací, vystupuje ve všech právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů plynoucí.

V souladu s § 5 odst. 2 obecního zřízení je statutární město Ostrava samostatně spravováno Zastupitelstvem města Ostravy (dále též „zastupitelstvo“), dalšími orgány města jsou Rada města Ostravy, primátorměsta Ostravy,[19] Magistrát města Ostravy a zvláštní orgány města. Zastupitelstvo města Ostravy zřizuje výbory jako jeho iniciativní a kontrolní orgány. Rada města Ostravy zřizuje komise rady města jako jeho iniciativní a poradní orgány. Magistrát města Ostravy tvoří primátor, náměstci primátora, tajemník a zaměstnanci města zařazení do magistrátu města. Magistrát města vede primátor. Tajemník magistrátu odpovídá za plnění úkolů úřadu primátorovi v samostatné i v přenesené působnosti města.

V samostatné působnosti spravuje město Ostrava své záležitosti podle Hlavy II obecního zřízení. Dle § 35 odst. 1 obecního zřízení do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Přenesenou působnost vykonává město Ostrava v rozsahu zvláštních zákonů pro výkon státní správy podle Hlavy III obecního zřízení.

Pravomoc obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a konkretizuje jej § 10 obecního zřízení. Obce vydávají obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti,[20] jde tedy o originární právní předpisy,[21] u kterých se nevyžaduje zákonné zmocnění pro jejich vydávání, jak potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. září 2011 (dále jen „nález ÚS 56/10“). V uvedeném nálezu je deklarováno právo obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny hazardních her, jako o otázce místního pořádku, která jako taková spadá do samostatné působnosti obcí, přičemž regulace těchto záležitostí je obcím ústavně garantována. Obec je povinna se dle § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení řídit při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem.

Dle § 10 písm. a) obecního zřízení mohou obce obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti v otázkách zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.

Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích[22] obsahovalo zmocnění, dle kterého mohla obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Dne 1. ledna 2017 nabyl účinnosti zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (viz zavedená zkratka „zákon o hazardních hrách“), který s výjimkou § 86 až 89, § 91, § 92, § 97 až 100 a § 109 až 112, jež nabyly účinnosti již dne 15. června 2016 (viz § 141 zákona o hazardních hrách), zrušil k 31. prosinci 2016 zákon o loteriích. Dle § 12 zákona o hazardních hrách může obec na základě jiného zákona (tj. obecního zřízení) vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou vyhláškou, nebo stanoví, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo stanoví, že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno. Předmětem tohoto správního řízení je možné porušení § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, městem Ostravou, a to vydáním Vyhlášky 8/2015, která byla vydaná za účinnosti zákona o loteriích. Dle § 138 zákona o hazardních hrách se obecně závazné vyhlášky vydané podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, považují za obecně závazné vyhlášky vydané dle § 12 tohoto zákona. Ačkoliv zákon o hazardních hrách přinesl zcela nové pojmosloví, rozdělení druhů hazardních her i systém jejich povolování, obce na základě jeho § 138 nebyly povinny v reakci na tuto novou právní úpravu bezprostředně přijmout novou obecně závaznou vyhlášku.

Ohledně cílů regulace město nebylo v případě § 50 odst. 4 zákona o loteriích omezeno pouze na sledování záležitostí veřejného pořádku [na rozdíl od § 10 písm. a) obecního zřízení], neboť cíle, jež bylo město oprávněno sledovat, vycházely z § 1 odst. 1 zákona o loteriích. Účelem zákona o loteriích bylo dle § 1 odst. 1 vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií, přispět k ochraně osob, které se loterií účastní a omezit společenská rizika této účasti. Ačkoliv zákon o hazardních hrách svůj účel ve svém textu výslovně nedefinuje, již ze samotné povahy tohoto zákona vyplývá, že sleduje totožný účel jako zákon o loteriích, přičemž zavádí efektivnější prostředky k jeho dosažení v podobě zpřísnění podmínek pro provozování hazardních her, úpravy provozování hazardních her prostřednictvím internetu či zavedení efektivního kontrolního mechanismu.

Ústavní soud k tomu v nálezu ÚS 56/10 uvádí, že ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace § 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 zákona o loteriích konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (dále též „nález ÚS 6/13“) navázal Ústavní soud na svou rozhodovací praxi (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. června 2011, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. září 2011),[23] když vyhověl návrhu města Klatovy na zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon o loteriích a další související zákony, jímž zákonodárce odložil v rozporu s ústavně garantovaným právem obcí na samosprávu pravomoc obcí regulovat umisťování tzv. interaktivních videoloterních terminálů na svém území, a to až do konce roku 2014.[24] Od nálezu ÚS 6/13 tak bylo postaveno najisto, že pravomoc obcí regulovat provozování hazardních her na svém území se vztahuje i na místa provozování videoloterních terminálů (pro něž vydávalo povolení Ministerstvo financí).

Dne 25. června 2008 se Zastupitelstvo města Ostravy na svém zasedání[25] usneslo vydat podle § 10 písm. d) a v souladu s § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích obecně závaznou vyhlášku č. 10/2008, kterou se reguluje provozování výherních hracích přístrojů na území statutárního města Ostravy (dále též „Vyhláška 10/2008“), která s účinností od 1. srpna 2008 zakázala provozování hazardních her na místech uvedených v jejím čl. 1 odst. 2.[26]

Dne 2. listopadu 2011 se Zastupitelstvo města Ostravy na svém zasedání usneslo vydat podle § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích obecně závaznou vyhlášku č. 5/2011, kterou se mění a doplňuje obecně závazná vyhláška č. 10/2008, kterou se reguluje provozování výherních hracích přístrojů na území statutárního města Ostravy (dále též „Vyhláška 5/2011“), účinnou od 18. listopadu 2011.[27]

Dne 7. prosince 2011 se Zastupitelstvo města Ostravy na svém zasedání usneslo vydat podle § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a podle § 2 písm. e), l) a n) a § 50 odst. 4 zákona o loteriích obecně závaznou vyhlášku č. 11/2011, kterou se reguluje provozování výherních hracích přístrojů, interaktivních videoloterních terminálů a lokálních loterních systémů na území statutárního města Ostravy (dále též „Vyhláška 11/2011“), účinnou od 1. ledna 2012. Dle Vyhlášky 11/2011 byl zakázán provoz sázkových her definovaných v § 2 písm. e), l) a n) zákona o loteriích v lokalitách uvedených v článku 1 této vyhlášky. Dle článku 3 této vyhlášky došlo ke zrušení Vyhlášky 10/2008 a Vyhlášky 5/2011.[28]

Dne 14. října 2015 se Zastupitelstvo města Ostravy na svém zasedání[29] usneslo vydat podle § 10 písm. a) a d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích Vyhlášku 8/2015, kterou se reguluje provozování hazardních her na území statutárního města Ostravy, s účinností od 1. ledna 2017.[30] Přílohy č. 1, 2 a 3 Vyhlášky 8/2015 obsahovaly seznam adresních míst, na kterých bylo možné na území města provozovat vždy konkrétní druhy hazardních her vymezených v čl. 1. Příloha č. 1 Vyhlášky 8/2015 obsahovala seznam 42 adresních míst, ve kterých bylo v 10 městských obvodech možné provozovat sázkové hry podle § 2 písm. e), l) a n) zákona o loteriích, loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 téhož zákona. Příloha č. 2 Vyhlášky 8/2015 obsahovala seznam 42 adresních míst v 10 městských obvodech, ve kterých bylo možné provozovat sázkové hry podle § 2 písm. g) zákona o loteriích (bingo). V případě dalších dvou městských obvodů (Ostrava – Jih a Poruba) bylo provozování binga povoleno na jejich celém území bez vymezení konkrétních adresních míst. Příloha č. 3 Vyhlášky 8/2015 obsahovala seznam 43 adresních míst v 11 městských obvodech, ve kterých bylo možné provozovat sázkové hry podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích. V městském obvodě Mariánské Hory a Hulváky bylo umožněno pouze provozování sázkových her podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích na adresním místě 28. října 453/213 (tj. dle přílohy č. 3). V městských obvodech Moravská Ostrava a Přívoz a Mariánské Hory a Hulváky bylo provozování povolených hazardních her umožněno pouze v provozovnách typu kasino. Z Vyhlášky 8/2015 vyplývá, že bylo povoleno provozování hazardních her ve 13 městských obvodech a v ostatních městských obvodech - Hošťálkovice, Hrabová, Nová Ves, Plesná, Polanka nad Odrou, Proskovice, Slezská Ostrava, Svinov, Třebovice a Vítkovice - platil úplný zákaz provozování hazardních her. Vyhláška dále v čl. 2 vymezovala dobu, v níž lze hazardní hry provozovat, a v čl. 3 zrušila Vyhlášku 11/2011.

Dne 22. května 2019 se Zastupitelstvo města Ostravy na svém zasedání usneslo vydat podle § 10 písm. a) a d) a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a podle § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách obecně závaznou vyhlášku č. 8/2019, kterou se reguluje provozování hazardních her na území statutárního města Ostravy (dále jen „Vyhláška 8/2019“), s účinností od 1. července 2019 doposud. Tato vyhláška v článku 2 odstavci 1 zakázala provozování technické hry dle § 42 a násl. zákona o hazardních hrách na celém území statutárního města Ostravy, v čl. 3 umožnila provozovat technické hry povolené před její účinností do doby platnosti vydaného povolení a v čl. 4 zrušila Vyhlášku 8/2015.[31]

Úřad se v rámci předběžného šetření obrátil na město Ostravu se žádostí o zdůvodnění, co je cílem regulace počtu míst, na nichž lze provozovat hazardní hry na území města, a rovněž o zdůvodnění proporcionality Vyhláškou 8/2015 stanovených adresních míst k cíli regulace hazardních her na území města a jakým způsobem bylo zajištěno, aby zvoleným postupem nedocházelo k diskriminaci soutěžitelů, kteří na trhu již působí a ani těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. Dále Úřad žádal o sdělení, na základě jakých kritérií byla příslušná místa ve Vyhlášce 8/2015 vybrána a zda byla tato kritéria předem známa, resp. zda měly subjekty provozující hazardní hry na území města možnost předem se seznámit s kritérii, na jejichž základě se regulace provozu hazardních her přijetím Vyhlášky 8/2015 bude uplatňovat. Úřad město rovněž požádal o sdělení míst, v nichž bylo možné hazardní hry provozovat před účinnosti Vyhlášky 8/2015.[32]

Město přípisem ze dne 14. listopadu 2016[33] Úřadu sdělilo, že důvod rozšíření regulace hazardních her je uveden v důvodové zprávě k Vyhlášce 8/2015, kde se mimo jiné uvádí, že: „Záměrem regulace hazardu je minimalizace negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a jiných podobných hrách, předcházení záporným jevům spojeným s hraním loterií a jiných podobných her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších sociálně patologických jevů. Tento záměr je realizován stanovením pouze takových míst, kde mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány a zároveň určením maximálního časového rozsahu povoleného provozu, aby výše uvedené negativní důsledky byly v co největší míře omezeny.“ K tomu město dodalo, že sociální situace Moravskoslezského regionu a zejména pak Ostravy a okolí je všeobecně známým a mnoha výzkumy dokazatelným faktem, kdy problematika sociálně slabých a vyloučených občanů a s tím související negativní společenské jevy jako kriminalita, patologické hráčství, drogová závislost a podobně jsou v rámci České republiky ve městě Ostravě a v jeho okolí v nejvyšší koncentraci.[34]

Vyhláška 8/2015 byla přijata Zastupitelstvem města Ostravy dne 14. října 2015 a tentýž den byla vyvěšena na úřední desce města. Účinnost uvedené vyhlášky byla stanovena až na 1. ledna 2017, tedy její legisvakance byla městem stanovena na dobu více než 14 měsíců. Město je proto toho názoru, že tím provozovatelům hazardních her poskytlo dostatečný čas k přizpůsobení se novému způsobu regulace hazardních her na území města a vyloučilo narušení hospodářské soutěže či zmaření jakýchkoli investic. Nadto, jak judikoval NSS, provozovatelé si musí být vědomi, že podnikají v oboru, který je, pro své negativní dopady na společnost a zejména na její zranitelné skupiny, předmětem přísných zákonných restrikcí a zároveň musí vědět, že jakákoli změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na jejich vůli, může vést ke zrušení jejich práva na provozování těchto hazardních her, čemuž by měli přizpůsobit své plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. V tomto kontextu považuje město Ostrava lhůtu poskytnutou provozovatelům hazardních her v délce více než 14 měsíců od schválení regulace do její účinnosti za natolik dostatečnou, že žádný z provozovatelů s ohledem na rizikovost oboru, v němž podniká, a jeho negativní vliv na společnost, ani nemůže být v tomto smyslu ve své hospodářské činnosti diskriminován a jakkoli ohrožen, či zasažen.[35]

Dále město Úřadu sdělilo, že je specifické svým uspořádáním, kdy mezi jednotlivými 23 městskými obvody jsou z geografického hlediska výrazné rozdíly, zároveň existují i rozdíly v rozloze a počtu obyvatel městských obvodů. Vzhledem k obrovským rozdílům v hustotě zalidnění, charakteru městských obvodů i způsobu života jejich obyvatel rozhodlo město o tom, že při regulaci provozování hazardních her bude předně vycházet z požadavků městských obvodů, které mají nejlepší znalosti ohledně veřejného pořádku na svém území a o problémových jevech, které se v městských obvodech v souvislosti s hazardem objevují, a v neposlední řadě i o názorech tamních obyvatel. Město jako příklad uvedlo, že některé městské obvody tvoří téměř samostatný uzavřený městský celek (Poruba), jiné jsou od města téměř zcela oddělenými vesnickými okrajovými částmi (Polanka nad Odrou, Krásná Pole). Vzhledem k odlišným zkušenostem městských obvodů s hazardními hrami v minulosti, požadavkům občanů, jejich sociálnímu složení, velikosti městského obvodu, typu zástavby či vzdálenosti od centra se zákonitě musí lišit i kritéria regulace v těchto jednotlivých městských obvodech, a je dle města z tohoto pohledu přirozené, aby i regulace v oblasti hazardních her byla na území jednotlivých městských obvodů různorodá. Dle vyjádření města k rozhodnutí zvolit tento postup přispělo rovněž to, že podobný přístup, kdy byly reflektovány názory městských obvodů, stanovilo při regulaci hazardních her formou obecně závazné vyhlášky i statutární město Brno, přičemž tato regulace je platná a účinná. Dle města je tento postup zcela v souladu s právem na územní samosprávu a neexistuje žádná zákonná překážka, dle níž by město nemohlo dát městským obvodům možnost, aby samy navrhly úpravu hazardních her na svém území a aby si pro tuto regulaci samy ve svých podmínkách stanovily racionální, neutrální a vůči konkrétním osobám nediskriminační důvody. Dle účastníka řízení takovýto přístup respektující názory a požadavky nižší úrovně tam, kde je to účelné a celku prospěšné, je v souladu s principem subsidiarity.[36]

Město zdůraznilo, že si bylo vědomo, že vymezení míst se musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, a musí být provedeno dle určitých a nediskriminačních pravidel. Výběr kritérií byl přenesen na samotné městské obvody, které pro své území a svou lokalitu samostatně tato kritéria dle svých znalostí, stavu a situace místního pořádku zvolily, a dle nich na svém území provedly výběr míst uvedených ve Vyhlášce 8/2015. Zároveň pak město vycházelo (resp. městské obvody) ze zkušeností jiných měst získaných při přijímání vyhlášek regulujících hazardní hry (např. Opava) a zde obhájeného názoru, vycházejícího z judikatury Ústavního soudu,[37] že město (v případě města Ostravy městské obvody) má právo vymezit místa na základě dosavadní dobré zkušenosti se stávajícími hernami a také právo nerozšiřovat takto vymezená místa o nové adresy. Město přitom nemá poznatky, že by na úrovni jednotlivých městských obvodů pro jejich území nebyla tato pravidla při přípravě konečného znění Vyhlášky 8/2015 dodržována.

Město dále uvedlo, že od tohoto postupu se odchýlilo při přijetí Vyhlášky 8/2015 pouze ve dvou případech, a to u městského obvodu Martinov a u jedné z provozoven na území městského obvodu Stará Bělá. Město zde zcela nereflektovalo požadavek těchto malých městských obvodů, a to pro jejich příliš těsné sousedství s městským obvodem s vysokým počtem obyvatel a hustotou zalidnění, který se na svém území rozhodl provést regulaci provozování hazardních her odlišným způsobem (městský obvod Poruba a městský obvod Ostrava – Jih). Město je přesvědčeno, že takto zvolený postup nejvíce odpovídá skutečným potřebám jednotlivých městských obvodů (které jsou v podstatě na úrovni samostatných obcí) a jejich obyvatel.[38] Městský obvod Martinov se rozhodl umožnit provozování hazardních her pouze na adresách, na kterých se nacházejí provozovny restauračních zařízení, v nichž se předpokládá možnost provozovat hazardní hry, i když dosud v některých případech o povolení k provozování hazardních her nebylo požádáno. Po provedení místního šetření byla ze seznamu navrhovaných adres městem vyňata adresa Průběžná 3272 z důvodu, že je umístěna přímo na hranici jednoho z největších městských obvodů - Poruba, kde jsou hazardní hry zakázány plošně.[39], [40] Městský obvod Martinov je obvodem spíše venkovského charakteru, přičemž uvedené místo bylo na hranici městského obvodu Poruba, který je naopak výrazně městského charakteru, a nacházelo se v bezprostřední blízkosti sídlištní výstavby s vysokou hustotou obyvatel. Adresní místo Průběžná 3272 tak z logiky věci více ovlivňovalo území městského obvodu Poruba a mělo větší souvislost s regulací přijatou pro sídlištní oblast tohoto městského obvodu. V případě městského obvodu Stará Bělá se jednalo o vynětí adresy Plzeňská 221/333, která se nachází v lokalitě spadající do katastrálního území městského obvodu Ostrava – Jih (nachází se na jeho hranici), kde jsou hazardní hry plošně zakázány.[41] Rada městského obvodu Stará Bělá s tímto vynětím souhlasila. Obdobně jako v předchozím případě je městský obvod Stará Bělá obvodem spíše venkovského charakteru, přičemž uvedené místo bylo na hranici městského obvodu Ostrava – Jih, který je naopak výrazně městského charakteru, a nacházelo se v bezprostřední blízkosti sídlištní zástavby s vysokou hustotou obyvatel. Uvedené místo proto taktéž mělo větší souvislost s regulací přijatou pro sídlištní oblast městského obvodu Ostrava – Jih.[42]

Město dodalo, že Vyhláška 8/2015 byla již dvakrát podrobena přezkumu ze strany Ministerstva vnitra, a to jak při klasickém přezkumu nově vydané Vyhlášky 8/2015, tak i na základě podnětu třetího subjektu. V obou případech, tj. v lednu a říjnu 2016, Ministerstvo vnitra neshledalo Vyhlášku 8/2015 ani proces jejího vydání v rozporu se zákonem.[43]

Město Úřadu dále poskytlo tabulku, ve které je srovnán stav regulace v jednotlivých obvodech před účinností a po účinností Vyhlášky 8/2015.[44]

Jelikož účastník řízení uvedl, že stanovení kritérií pro výběr adresních míst ve Vyhlášce 8/2015 bylo přeneseno na jednotlivé obvody, které samy navrhly úpravu provozování hazardních her na svém území, Úřad jej vyzval k doložení, jaká kritéria pro výběr adresních míst pro svá území jednotlivé městské obvody stanovily a zda byla tato kritéria soutěžitelům předem známá. Dále si Úřad vyžádal seznam adresních míst, na kterých byly hazardní hry před účinností Vyhlášky 8/2015 na území města provozovány, a žádosti soutěžitelů o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015, včetně odpovědí města, resp. městských obvodů na ně.[45]

Účastník řízení přípisem ze dne 30. listopadu 2016[46] Úřadu sdělil, že dne 23. října 2012 byla zřízena pracovní skupina rady města s názvem „Loterie v Ostravě“ (dále jen „Pracovní skupina“) zabývající se mj. určením míst, kde by bylo možné provozovat hazardní hry. Českou komorou loterního průmyslu, Sdružením zábavního průmyslu (UNASO), Unií herního průmyslu ČR (UHP ČR), Sdružením provozovatelů centrálních loterních systémů (SPELOS) a Asociací kasin byli v lednu 2013 vybráni 3 zástupci výše uvedených asociací na jednáních Pracovní skupiny. Dne 23. dubna 2013 byli zvolení zástupci na jednání Pracovní skupiny seznámeni s návrhem regulace včetně možnosti plošného zákazu provozování hazardních her s tím, že o tomto návrhu přislíbili informovat ostatní provozovatele i majitele a nájemce heren a kasin,[47] což město doložilo zápisem z jednání Pracovní skupiny, včetně prezenční listiny.[48]

Dalšího jednání Pracovní skupiny dne 4. září 2013 se účastnili i zástupci Českého institutu pro výzkum závislosti (CIAR) a všem účastníkům byl předložen návrh obecně závazné vyhlášky, kterou se reguluje provozování hazardních her na území města, což město doložilo zápisem z jednání, včetně prezenční listiny.[49] Tento návrh nakonec nebyl zastupitelstvem města projednán s ohledem na blížící se komunální volby. V následujícím volebním období byl návrh dopracován do současné podoby Vyhlášky 8/2015. Dle účastníka řízení se tak subjekty dotčené touto vyhláškou měly možnost seznámit s navrhovanou regulací, a to od samého počátku její přípravy a po celou dobu realizace, když se účastnily jednání Pracovní skupiny a v dostatečném časovém předstihu se musely být schopny připravit na dopady regulace a přizpůsobit se jí, i s ohledem na dlouhou legisvakanční dobu Vyhlášky 8/2015. Jednoznačným záměrem byl dle města plošný zákaz hazardních her, případně zákaz v obytných zónách s vysokou hustotou obyvatel a další nerozšiřování hazardních her. Město Ostrava na základě pravomoci, jež mu byla svěřena zákonodárcem, vyslechlo v rámci příprav a formulace dané regulace požadavky městských obvodů a zahrnulo je do připravovaného regulačního opatření dopadajícího na území celého města. Tím zohlednilo bližší a přímější zkušenosti nižších jednotek s problematikou, která je předmětem regulace, aniž by tím byla ohrožena soudržnost regulatorního prostředí.[50]

Účastník řízení Úřadu dále poskytnul seznam adresních míst, na kterých byly hazardní hry před účinností Vyhlášky 8/2015 na území města provozovány, žádosti soutěžitelů o zařazení dalších adresních míst mezi místa povolená Vyhláškou 8/2015 a posouzení zákonnosti Vyhlášky 8/2015 Ministerstvem vnitra.[51] Ze seznamu adresních míst plyne, že v městském obvodě Moravská Ostrava a Přívoz byly hazardní hry před přijetím Vyhlášky 8/2015 provozovány i na adresních místech Janáčkova 976/9 a Nádražní 541/146. V městském obvodě Martinov se dle seznamu provozovaly hazardní hry na adresním místě Průběžná 3272. Z přehledu dále plyne, že v městském obvodě Petřkovice byly hazardní hry provozovány i na adresním místě Hlučínská 553.[52]

Ze žádosti společnosti PREMIUM INVESTMENTS, a.s. ze dne 12. února 2016 plyne, že tato společnost usilovala o umožnění provozování loterií na adresním místě Žižkovská 186/15 (území městského obvodu Nová Bělá), neboť zastupitelstvo městského obvodu Nová Bělá přijalo dne 16. prosince 2015 usnesení č. 99/9, kterým schválilo předložení návrhu na změnu přílohy č. 1 budoucí Vyhlášky 8/2015 spočívající ve vypuštění adresního místa Žižkovská 186/15. Žádost byla podána z důvodu existence návrhu městského obvodu Ostrava – Jih na vyřazení tohoto adresního místa z předmětné Vyhlášky.[53] Město však návrhu městského obvodu nevyhovělo a adresní místo Žižkovská 186/15 zůstalo uvedeno v přílohách Vyhlášky 8/2015.[54]

V přípisu ze dne 10. března 2017[55] město Úřadu sdělilo, že základním motivem přijímané regulace bylo výrazné omezení provozu hazardních her na území města Ostravy. Toto omezení se v minimální míře projevilo zamezením jakéhokoli rozšiřování míst, kde byly či mohly být hazardní hry provozovány, ve větší míře pak i zákazem vedoucím k ukončení provozování hazardních her v některých městských lokalitách. Z této predikce pak vyšlo, že pokud některý z městských obvodů regulaci přímo sám nad rámec minimální míry regulace nepožadoval, pak v souladu se záměrem dalšího nerozšiřování hazardních her bylo navrhováno „zakonzervování“ stávajícího stavu provozovaných provozoven. Město dále uvedlo, že všechny žádosti o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015 obdržené v roce 2016 byly spolu s ostatními dokumenty týkajícími se hazardních her předloženy na poradě vedení města dne 12. prosince 2016, kde bylo rozhodnuto, že tyto žádosti budou vyřízeny dle již dříve dohodnutého postupu, tj. po vyhodnocení prvního pololetí funkčnosti Vyhlášky 8/2015.[56]

Město Úřadu dále poskytlo důvodovou zprávu k Vyhlášce 8/2015, relevantní část zápisu z 10. zasedání zastupitelstva města a materiály jednotlivých městských obvodů. Z důvodové zprávy k Vyhlášce 8/2015 vyplývá, že plošný zákaz hazardu požadovaly městské obvody Hošťálkovice, Hrabová, Nová Ves, Plesná, Proskovice, Polanka nad Odrou, Slezská Ostrava, Svinov, Třebovice a Vítkovice, a to s ohledem na znalosti místních poměrů a sociálního prostředí v daných lokalitách.[57]Oproti tomu městské obvody Ostrava – Jih a Poruba požadovaly na svém území ponechat možnost provozu sázkové hry dle § 2 písm. g) zákona o loteriích (tzv. bingo).[58] K městskému obvodu Lhotka je uvedeno, že tam jsou v provozu pouze dva výherní hrací přístroje (dále jen „VHP“) umístěné v restauraci „Hospoda pod Věží“ na adresním místě Bobrovnická 52. Městský obvod požadoval zachování provozování hazardních her v uvedené provozovně, neboť není spojována s narušováním veřejného pořádku či pácháním jiných protiprávních skutků. Vzhledem ke své územní rozloze a počtu obyvatel nepovažoval městský obvod další rozšiřování hazardních her za žádoucí. K městskému obvodu Stará Bělá je v důvodové zprávě města uvedeno, že se navrhovaná regulace nedotkne stávajících platných povolení ve všech provozovnách a další rozšiřování hazardních her již není žádoucí.[59]

Ze zápisu z 10. zasedání zastupitelstva města konaného dne 10. října 2015 plyne, že město se při zpracování Vyhlášky 8/2015 snažilo v maximální možné míře respektovat požadavky a stanoviska jednotlivých městských samospráv k regulaci hazardu. Při konfrontaci stanovisek jednotlivých městských obvodů s metodickými pokyny Ministerstva vnitra a Ministerstva financí bylo nuceno provést v požadavcích městských obvodů dílčí úpravy. Ze zápisu dále vyplývá, že městský obvod Mariánské Hory a Hulváky v závěru požadoval, aby na jeho území byly povoleny pouze sázkové hry v kasinu (bez možnosti provozování technických zařízení) na jednom stávajícím místě ve městském obvodu (tj. v Kasinu Kartáč). Dále byl v rámci zasedání předložen prostřednictvím starostů návrh městských obvodů Stará Bělá a Ostrava – Jih na úpravu návrhu přílohy č. 1 a č. 2 Vyhlášky 8/2015 spočívající ve vyřazení adresního místa Plzeňská 221/333 (provozovna Dakota).[60] Ačkoliv se historicky jedná o katastrální území Stará Bělá, tak v současnosti tato lokalita přirozeně spadá do katastrálního území Dubina u Ostravy. Důvodem pro vyřazení je pak vysoká koncentrace dětí a mladých rodin s dětmi. S ohledem na skutečnost, že ve vzdálenosti cca 100 metrů od provozovny Dakota se na území městského obvodu Ostrava – Jih nachází další herna, která měla být zakázána, byla vyjádřena obava, že by zachování provozovny Dakota mohlo být vykládáno jako diskriminační. V závěru jednání pak byl předložený návrh městských obvodů Stará Bělá a Ostrava – Jih přijat.[61]

Z materiálů jednotlivých městských obvodů předložených městem Ostravou plyne, jakým způsobem některé městské obvody přistoupily k regulaci hazardních her na svém území. V případě městských obvodů Slezská Ostrava a Svinov Úřad zjistil, že tyto obvody požadovaly plošný zákaz provozování hazardních her na svém území, neboť chtěly eliminovat nebo předcházet vzniku sociálně patologických jevů jako jsou závislosti, vandalismus, kriminalita, záškoláctví a další.[62] V případě městského obvodu Svinov byla dalším důvodem městským obvodem doložená negativní zkušenost spojená s provozováním hazardních her, která spočívala v častých případech narušování veřejného pořádku.[63]

Ze zápisu z 22. zasedání Zastupitelstva městského obvodu Martinov konaného dne 11. listopadu 2013[64] a ze zápisu ze 70. schůze Rady městského obvodu Martinov konané dne 16. června 2014[65] plyne, že zastupitelstvo se rozhodlo hazardní hry ve svém obvodu neomezovat. Ze zápisu z 21. schůze Rady městského obvodu Martinov konané dne 5. října 2015[66] plyne, že vedení města spolu s odborem financí a rozpočtu a odborem legislativním a právním po zasedání Sboru starostů dne 2. října 2015 vytvořily nátlak na starostu městského obvodu Martinov, aby na svém území zakázal provoz hazardních her, eventuálně povolil další provozování hazardních her jen ve stávajících provozovnách (ubytovna Hotelák – Martinovská 3176). Vzhledem k tomu, že i majitel jiného pohostinského zařízení projevil zájem o provozování hazardních her od ledna 2016, neměl by již možnost hazardní hry provozovat. V rámci schůze bylo dále zdůrazněno, že v městském obvodě nebyly nikdy zaznamenány problémy s gamblerstvím a z provozování hazardních her plynou městskému obvodu finanční příjmy. Rada městského obvodu pak souhlasila s povolením provozování hazardních her v současných provozovnách (Martinovská 3176, Martinovská 3048, Martinovská 3009, Přední padělky 3281, Průběžná 3272, Zadní padělky 3209, Na Svobodě 3139).[67], [68]

Úřad dále žádal město o vysvětlení, z jakého důvodu bylo provozovně na adrese 17. listopadu 3209 v městském obvodě Martinov povoleno provozování technické a živé hry, ačkoliv tato adresa nebyla uvedena v seznamu povolených adres ve Vyhlášce 8/2015. Město uvedlo, že se jedná o písařskou chybu spojenou s nesprávnou identifikací adresy ze strany městského obvodu Martinov, neboť při procesu schvalování jednotlivých adres došlo k chybnému označení adresního místa Zadní padělky 3209. Následkem této chyby bylo, že v přílohách Vyhlášky 8/2015 bylo obsaženo adresní místo Zadní padělky 3209 s tím, že se ve skutečnosti jednalo o adresní místo 17. listopadu 3209. Nedošlo tak k povolení provozu hazardních her na adrese, která nebyla uvedena v přílohách Vyhlášky 8/2015.[69]

Účastník řízení přípisem ze dne 31. října 2018[70]k žádosti Úřadu ze dne 26. září 2018[71] předložil návrhy obecně závazných vyhlášek regulujících hazardní hry ode dne 23. října 2013 včetně důvodových zpráv[72] a studii společnosti AP & PARTNER CONSULTING, a.s. (dále jen „Studie“).[73] K popisu náplně činnosti Pracovní skupiny město uvedlo, že její vznik byl navržen na poradě vedení města dne 15. října 2012 a byla zřízena za účelem posouzení dopadů místní regulace provozování hazardních her na území města.[74] Studie byla prováděna v období od srpna do října 2012. Zadáním bylo vypracovat doporučení stran regulace hazardních her na území města Ostravy, včetně zohlednění specifik jednotlivých obvodů. Společnost AP & PARTNER CONSULTING, a.s. prováděla Studii s využitím několika nástrojů, mj. vypracování dotazníku pro městské obvody, schůzky s jejich zástupci, analýzy a srovnání regulace hazardních her v České republice i v Evropě. Na základě takto získaných vstupních podkladů a informací společnost AP & PARTNER CONSULTING, a.s. vypracovala studii obsahující návrh regulace provozování hazardních her na území města Ostravy. Studie navrhovala rozdělení města do jednotlivých zón (centrum, obytné zóny, ostatní ulice a povolené zóny), přičemž hazardní hry měly být dle návrhu zakázány v reprezentativním centru, v obytných zónách, v bočních ulicích s problematickou kontrolou a v zákonem zakázaných objektech.[75] Pracovní skupina vznikla za účelem přenesení závěrů obsažených ve Studii do návrhu závazných pravidel regulace hazardních her na území statutárního města Ostravy. Konkrétně se Pracovní skupina na svých jednáních zabývala přerozdělením části odvodů z hazardních her mezi město a městské obvody, dále zásadami pro provozování hazardních her platnými na území statutárního města Ostravy a určením míst, kde je možno je provozovat. Za dobu své existence se Pracovní skupina sešla celkem čtyřikrát. Výsledkem jednání byla shoda na tom, jakou podobu má mít regulace hazardních her pro roky 2012 a následující. Míra regulace dle Pracovní skupiny měla odrážet požadavek na minimalizaci společenských dopadů spojených s provozováním hazardních her. Na základě závěrů Pracovní skupiny byl vypracován návrh Vyhlášky 8/2015.[76]

K dotazu Úřadu účastník řízení uvedl, že doposud nevyhodnotil stav, který přinesla Vyhláška 8/2015, ani v této souvislosti neučinil žádné kroky vedoucí ke změně této vyhlášky. Z procesní opatrnosti v minulosti nepodnikl, a s ohledem na trvající správní řízení ani v současnosti nepodniká, žádné kroky, které by mohly vést ke zhoršení jeho procesní pozice před Úřadem.[77]

Účastník řízení uvedl, že existoval jasně stanovený postup pro případné vyřízení žádostí o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015. S ohledem na zásadu subsidiarity byly žádosti vyřizovány na úrovni jednotlivých městských obvodů. Městské obvody na základě hodnocení žádostí předkládaly městu návrhy na změny provozoven uvedených v přílohách Vyhlášky 8/2015. Účastník řízení si byl vědom povinnosti postupovat v dané oblasti maximálně transparentně a nediskriminačně. Proto vyžadoval od jednotlivých městských obvodů, aby při vyhodnocování žádostí vycházely z předem daných, racionálních, dostatečně konkrétních a jasných důvodů tak, jak byly tyto definovány ve Studii. Zvláštní zhodnocení probíhalo ve vztahu k místům, která mohla mít dopad i na jiné (sousedící) městské obvody, kde byl Vyhláškou 8/2015 stanoven úplný zákaz hazardních her. Zde bylo nutné získat stanovisko potenciálně dotčeného městského obvodu, popř. zdůvodnit, proč stanovisko není potřeba. Zhodnocení dopadu na okolní městské obvody je nutné pro zhodnocení celkových dopadů navrhovaných změn. Tato kritéria musí být ze strany městského obvodu řádně zhodnocena a odůvodněna. V případě, že městský obvod nesplní výše uvedená kritéria, resp. nesplní výše uvedené obsahové náležitosti, je město Ostrava oprávněno návrh na změnu bez dalšího zamítnout. V praxi však město dosud ke změně Vyhlášky 8/2015 nepřistoupilo, přičemž hlavním důvodem je procesní opatrnost související se správním řízením vedeným Úřadem.[78]

Účastník řízení v přípisech ze dne 13. června 2019[79] a 14. června 2019[80] Úřadu k jeho žádosti o doložení návrhů obecně závazných vyhlášek regulujících provoz hazardních her za období existence Pracovní skupiny předložil dokument s názvem „Návrh obecně závazné vyhlášky města Ostravy, kterou se reguluje provozování loterií a jiných podobných her na území města Ostrava“ ze dne 22. srpna 2013. Tento návrh vyhlášky stanovuje, že VHP, interaktivní videoloterní terminály (dále jen „IVT“), lokální loterní systémy a hazardní hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích mohou být provozovány pouze na místech, která jsou uvedena v příloze této vyhlášky. V příloze tohoto návrhu vyhlášky je uvedeno celkem 169 adresních míst na území města Ostravy. Město k návrhu vyhlášky uvedlo, že v této podobě nebyl radě města předložen.

Úřad přípisy ze dne 25. října 2016,[81] 21. listopadu 2016,[82] 2. února 2017,[83] 15. května 2017,[84] 16. května 2017,[85] 17. května 2017,[86] 26. září 2018,[87] 4. června 2019[88] a 2. září 2019[89] vyžádal doložení žádostí o zařazení adresních míst mezi adresní místa povolená Vyhláškou 8/2015, jakož i způsob jejich vyřízení, což město doložilo a sdělilo, že od 26. září 2018 žádné další žádosti neobdrželo. K žádosti Úřadu dále poskytlo materiály související s provozováním binga na území městského obvodu Ostrava – Jih, konkrétně přípis starosty městského obvodu Ostrava – Jih ze dne 12. ledna 2015, ze kterého plyne, že zastupitelstvo městského obvodu vyjádřilo usnesením ze dne 18. prosince 2014 vůli, aby na území městského obvodu došlo k plošnému zákazu provozování hazardních her s výjimkou binga, a to bez dalšího zdůvodnění.[90]

V přípise doručeném Úřadu dne 28. května 2019[91] město sdělilo, že dne 22. května 2019 Zastupitelstvo města Ostravy přijalo usnesení č. 0296/ZM1822/6, kterým vydalo Vyhlášku 8/2019. V této souvislosti účastník řízení poskytnul výpis z přijatého usnesení a materiál pro 6. jednání zastupitelstva města Ostravy dne 22. května 2019 (ZM_M52), který obsahuje nové znění vyhlášky, důvodovou zprávu k této vyhlášce, stanovisko Ministerstva vnitra a vypořádací připomínkové řízení.[92]

Vyhláška 8/2019 zakazuje provozování technické hry dle § 42 a násl. zákona o hazardních hrách na území celého města, nevztahuje se na provozování binga dle §39 a násl. zákona o hazardních hrách, provozování živé hry dle § 57 a násl. zákona o hazardních hrách a turnaje malého rozsahu dle § 64 zákona o hazardních hrách. Dle přechodného ustanovení čl. 3 odst. 1 vyhlášky lze technickou hru povolenou přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky provozovat nejdéle do doby platnosti vydaného povolení.[93]

Město Ostrava v důvodové zprávě k Vyhlášce 8/2019 uvedlo, že primárním cílem zákazu provozování technické hry na celém území města je ochrana veřejného pořádku, občanů a návštěvníků města. S hraním hazardních her je obecně spojena celá řada sociálně patologických jevů, jako je výskyt hazardního hraní mezi dětmi a mládeží, problémové hráčství, negativní zdravotní a sociální důsledky či nárůst kriminality. Město dále ve vazbě na různé studie akcentovalo skutečnost, že technické hry jsou pro běžnou populaci nejdostupnějšími a zároveň nejrizikovějšími hazardními hrami, když u nich hráči prohrávají nejvíce finančních prostředků, mají vysokou míru prevalence, vysokou rizikovost z pohledu problémového hráčství, které je dále spojeno s vysokým výskytem psychických poruch, užíváním návykových látek a vysokou mírou zadluženosti. Město dále zdůvodnilo, proč se nerozhodlo regulovat bingo a turnaj malého rozsahu, tím, že tyto druhy hazardní her zaujímají v předmětném segmentu hazardních her marginální podíl a jejich společenská nebezpečnost je obecně velmi nízká. Živá hra pak nebyla omezována zejména s ohledem na skutečnost, že může být umístěna pouze v kasinech, na jejichž provozování klade zákon o hazardních hrách přísnější požadavky. Náchylnost ke vzniku problémového hráčství a s ním spojených sociálně patologických jevů je přitom výrazně nižší než u technické hry.[94]

Úřad se v rámci předběžného šetření obrátil na jednotlivé městské obvody města Ostravy, na jejichž území došlo k omezení provozování hazardních her s žádostí o: (i) zdůvodnění proporcionality stanovení adresních míst ve Vyhlášce 8/2015 ke stanovenému cíli regulace hazardních her, a jakým způsobem bylo zajištěno, aby zvoleným postupem nedošlo k diskriminaci soutěžitelů, kteří na trhu působí, ani těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit, (ii) sdělení, jaká kritéria existovala pro výběr adresních míst do Vyhlášky 8/2015 na území konkrétního městského obvodu a (iii) sdělení, zda městský obvod obdržel žádosti o zařazení dalších adresních míst mezi adresní místa povolená ve Vyhlášce 8/2015 a případně jakým způsobem je vyřídil. V návaznosti na informace poskytnuté účastníkem řízení si Úřad od některých městských obvodů vyžádal i další informace a podklady.[95] V případě městských obvodů, ve kterých byla jako způsob regulace zvolena nulová tolerance, se Úřad dotázal, z jakého důvodu bylo k úplnému zákazu provozování hazardních her na jejich území přistoupeno.[96] Jednotlivé městské obvody sdělily Úřadu následující:

Rada tohoto městského obvodu rozhodla na své 22. schůzi konané dne 14. září 2015 zachovat současný stav, tedy povolit provozování hazardních her třem provozovnám, ve kterých jsou hazardní hry provozovány, avšak bez možnosti dalšího rozšíření. Důvodem pro zachování současného stavu je dle městského obvodu to, že nezaznamenává problém s narušením veřejného pořádku, avšak současně nechce rozšíření hazardních her v obvodu. Městský obvod Krásné Pole neobdržel žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa uvedená ve Vyhlášce 8/2015.[97]

Zastupitelstvo městského obvodu Nová Bělá se na svém 6. zasedání konaném dne 8. června 2015 rozhodlo zachovat stávající stav, v rámci kterého byly hazardní hry provozovány v tamních restauracích.[98] Dle názoru tohoto městského obvodu nemohlo dojít k diskriminaci soutěžitelů, a to z toho důvodu, že zachování stávajícího stavu ve skutečnosti znamenalo povolení provozování hazardních her na všech adresách restauračních zařízení v městském obvodě, kde se v době schvalování Vyhlášky 8/2015 mohly hazardní hry provozovat. S ohledem na tuto skutečnost neměl městský obvod žádná kritéria pro výběr adresních míst stanovených Vyhláškou 8/2015. Městský obvod Nová Bělá obdržel dne 23. října 2015 (po přijetí Vyhlášky 8/2015) žádost městského obvodu Ostrava – Jih o vyřazení adresních míst Kaminského 167/7 a Žižkovská 186/15 z přílohy č. 1 a č. 2 Vyhlášky 8/2015 s odůvodněním, že v lokalitách těchto adresních míst je vysoká koncentrace dětí, centrum Charity pro sociálně slabou mládež ze sídliště Dubina a paneláková výstavba, kde žije řada mladých rodin se sociálními problémy. Městský obvod žádost dne 16. prosince 2015 projednal a předložil městu návrh na vyřazení výše uvedených adresních míst v souladu s žádostí městského obvodu Ostrava – Jih.[99] V reakci na tento návrh městský obvod Nová Bělá obdržel dne 17. února 2016 žádost společnosti PREMIUM INVESTMENTS, a.s. o umožnění provozu hazardních her na adrese Žižkovská 186/15, kterou následně postoupil Magistrátu města Ostravy. Město dne 8. prosince 2016 městskému obvodu k jeho návrhu na vyřazení uvedených adresních míst sdělilo, že nemá v plánu zabývat se dalším omezováním hazardních her na území města až do doby, než bude moci reálněji vyhodnotit stav, který od 1. ledna 2017 přinese Vyhláška 8/2015.[100] K žádosti společnosti PREMIUM INVESTMENTS, a.s. pak městský obvod podotkl, že v době jejího podání již byla schválena Vyhláška 8/2015, která uvedenou adresu ve svých přílohách zahrnovala.[101]

Městský obvod Lhotka Úřadu sdělil, že je na jeho území pouze zástavba rodinných domů a nachází se zde jedno adresní místo, kde by bylo možné hazardní hry provozovat, toto místo bylo do příloh Vyhlášky 8/2015 zařazeno. Kritériem pro výběr adresních míst byla vhodnost objektu pro zajištění provozování hazardních her v zástavbě rodinných domů, aby nebyla narušena sounáležitost místních občanů a jejich klidné bydlení. Tento městský obvod neobdržel žádné žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa povolená Vyhláškou 8/2015.[102]

Městský obvod Poruba schválil dne 7. listopadu 2013 na 19. mimořádném zasedání zastupitelstva úplný zákaz provozování hazardních her na celém území městského obvodu. V sázkových hrách podle § 2 písm. g) zákona o loteriích (tzv. bingo) městský obvod Poruba nespatřoval hrozbu či riziko asociálního chování mládeže či dospělých, proto ponechal možnost jejich provozování. Úřadu dále sdělil, že v průběhu 2. pololetí roku 2016 mu byly doručeny žádosti společností BONVER WIN, a.s., MERKUR CASINO a.s., CENTRAL spol. s r.o., KIMEX CASINO, a.s. a 3E PROJEKT, a.s. o zařazení dalších míst mezi adresní místa povolená Vyhláškou 8/2015. Zastupitelé městského obvodu Poruba se žádostmi zabývali dne 9. listopadu 2016 a souhlasili se zněním Vyhlášky 8/2015 v podobě, ve které byla vydána, bez jakýchkoliv změn.[103]

Městský obvod Ostrava – Jih, který je největším městským obvodem v Ostravě, sdělil, že jednoznačným důvodem pro plošný zákaz hazardních her na celém jeho území byla ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto hazardních hrách a dále předcházení záporným jevům spojeným s jejich hraním, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších sociálně patologických jevů. Zastupitelstvo městského obvodu Ostrava – Jih schválilo dne 18. prosince 2014 návrh na úpravu Vyhlášky 11/2011. V tomto návrhu se zakazovalo provozování hazardních her definovaných v § 2 písm. e), i), j), m), n) a v § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Provozování sazkových her podle § 2 písm. g) zákona o loteriích (tzv. bingo) nebylo zastupitelstvem městského obvodu regulováno. Městský obvod Ostrava – Jih obdržel žádost společnosti BONVER WIN, a.s., Rada městského obvodu Ostrava – Jih dne 13. října 2016 rozhodla žádosti nevyhovět s odůvodněním, že způsob regulace v městském obvodu, který nastane od 1. ledna 2017, považuje za racionální, neutrální a nediskriminační. Žádné další žádosti o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015 tento obvod neobdržel.[104] K dotazu Úřadu,[105] z jakého důvodu bylo rozhodnuto o povolení výlučně sázkových her podle § 2 písm. g) zákona o loteriích, městský obvod uvedl, že není schopen tuto skutečnost hlouběji vysvětlit či doložit, ale patrně u tohoto druhu hazardních her nebyla spatřována tak vysoká společenská nebezpečnost jako u ostatních.[106]

Městský obvod Radvanice a Bartovice Úřadu sdělil, že městu Ostravě navrhl regulovat provozování hazardních her časově (povolit provoz pouze v době od 10:00 do 20:00 hodin), ale i místně (v zákonem zakázaných objektech a v jejich bezprostřední blízkosti, v obytných prostorách, v centru obce, v okolí parků a zón pro oddech a rekreaci). Po opakované žádosti ze strany Magistrátu města Ostravy o řádné zdůvodnění tohoto stanoviska rada městského obvodu původní usnesení z roku 2013 zrušila a nově navrhla, aby bylo provozování hazardních her regulováno pouze časově (v době od 22:00 do 10:00 hodin), jelikož tím dochází k omezení všech provozovatelů hazardních her stejným způsobem. Ve Vyhlášce 8/2015 nebyl požadavek městského obvodu Radvanice a Bartovice akceptován a městem bylo schváleno, že hazardní hry mohou být provozovány pouze v provozovnách, v nichž byly provozovány před schválením této vyhlášky. Městský obvod nebyl informován o důvodech nevyhovění jejich požadavku. Dle městského obvodu Radvanice a Bartovice nebylo pro výběr adresních míst zvoleno žádné kritérium a ani o něm nerozhodoval žádný z orgánů samosprávy městského obvodu. Tento městský obvod neobdržel žádnou žádost o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015.[107]

Ze sdělení městského obvodu Martinov plyne, že jeho zastupitelstvo rozhodlo dne 11. listopadu 2013 o neomezení provozování hazardních her na jeho území.[108] Dne 5. června 2014 byla městskému obvodu doručena žádost města Ostravy o vyjádření názoru na plošný zákaz provozování hazardních her na území města, rada městského obvodu s návrhem plošného zákazu nesouhlasila.[109] Město Ostrava opakovaně žádalo městský obvod o zdůvodnění svého stanoviska k regulaci provozování hazardních her. Městu přitom městský obvod Martinov sdělil, že hazardní hry jsou provozovány pouze na dvou[110] adresních místech a že neeviduje žádné stížnosti, přestupky ani správní delikty v souvislosti s provozováním hazardních her. Městský obvod dále uvedl, že dle sdělení majitelů nebo provozovatelů působících na třech dalších místech, kde by potenciálně přicházelo provozování hazardních her v úvahu, není snaha o zavedení herních zařízení buď z důvodu nedostatku prostor, nebo z důvodu nerentability. V jednom z městským obvodem uváděných možných míst provozování není reálně možné provoz VHP či jiných hazardních her povolit z důvodu umístění odloučeného pracoviště základní umělecké školy. Městský obvod nesouhlasil s tím, aby byla do Vyhlášky 8/2015 zařazena pouze místa, na kterých byly v době výběru povolených adresních míst hazardní hry provozovány, a rozhodl se tedy pro zařazení adresních míst, na kterých se nachází provozovny, kde by bylo potenciálně možné dle zákona o loteriích provozovat loterie.[111] Jedinou výjimkou bylo dle městského obvodu adresní místo Průběžná 3272 (kde bylo provozování technických her povoleno) bezprostředně sousedící s městským obvodem Poruba, ve kterém byl stanoven plošný zákaz provozování hazardních her kromě binga. Toto místo bylo následně po jednání města Ostravy a městských obvodů Martinov a Poruba z návrhu příloh Vyhlášky 8/2015 vyřazeno, proti čemuž neměl městský obvod Martinov námitky, neboť v provozovně byly dříve umístěny pouze hazardní hry povolované Ministerstvem financí a vlastník neprojevil zájem o jejich další provozování. Dle městského obvodu Martinov nebylo soutěžitelům zvolené kritérium zařazení adresních míst, na kterých se nachází provozovny, kde by bylo možné dle zákona o loteriích provozovat loterie, předem známé. Martinov obdržel celkem 2 žádosti o zařazení provozoven mezi adresní místa uvedená ve Vyhlášce 8/2015, a to od společnosti Salita a.s. a společnosti D&P Group s.r.o.[112], [113]

Na základě informací získaných od města a městského obvodu Martinov lze shrnout, že městský obvod Martinov navrhnul do Vyhlášky 8/2015 zařadit všechna adresní místa na svém území, na kterých se nachází objekty (např. pohostinská zařízení), ve kterých by hypoteticky provozování hazardních her připadalo v úvahu, pokud by o něj byl projeven zájem, což bylo v rozporu s původním záměrem města, které chtělo, aby do Vyhlášky 8/2015 byla zařazena pouze stávající adresní místa provozování hazardních her (tj. v případě městského obvodu Martinov ubytovna Hotelák na adresním místě Martinovská 3176 a adresní místo Průběžná 3272[114]). O této skutečnosti město vědělo, neboť samo uvedlo, že se městský obvod Martinov rozhodl hazardní hry provozovat na adresách, na kterých se nacházejí provozovny restauračních zařízení, ve kterých se předpokládá možnost provozovat hazardní hry.[115] Město pak do Vyhlášky 8/2015 zařadilo všechna tato adresní místa s výjimkou adresního místa Průběžná 3272, které nebylo zařazeno z důvodu své polohy u hranic s městským obvodem Poruba.

Městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz Úřadu sdělil, že již několik let vyvíjí maximální úsilí o omezení provozování hazardních her na svém území. Ve Vyhlášce 11/2011 byl na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz zakázán provoz hazardních her v hernách a pohostinských zařízeních. Provoz hazardních her v kasinech Vyhláškou 11/2011 regulován nebyl. Z toho důvodu dle vyjádření městského obvodu došlo k nárůstu počtu kasin z 8 na 16. Městský obvod poté přijal záměr stanovit lokality a konkrétní objekty, ve kterých bude provozování kasin povoleno. Stanovil proto kritérium typu provozovny (kasino), kritérium umístění provozovny v centrální části a mimo obytné zóny městského obvodu a kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her. Ke kritériu typu provozovny uvedl, že soustředění provozování hazardních her do kasin zvolil z důvodu přísnějšího režimu pro provozování hazardních her v tomto typu provozovny. Ke kritériu centrální části pak dále uvedl, že vymezení centrální části bylo stanoveno z historického pohledu vnímání centra jako oblast Masarykova náměstí a jeho okolí, přičemž toto chápání centrální části městského obvodu je obecně známo. Obytné zóny byly jednotlivě posuzovány z pohledu místních znalostí a pořádku, soustředění obyvatelstva a situování bydlení.[116] Na základě kontroly provedené zaměstnanci městského úřadu v období od 31. května 2013 do 5. června 2013 bylo zjištěno, že daná kritéria splňuje 8 objektů. Záznamy z provedené kontroly městský obvod doložil.[117] Zastupitelstvo městského obvodu dne 27. června 2013 schválilo návrh na změnu Vyhlášky 11/2011 (tedy návrh podoby budoucí Vyhlášky 8/2015), a to určením 9 adresních míst, ve kterých mělo být povoleno provozování kasin. Jedno adresní místo (28. října 205/45) bylo do návrhu zařazeno, ačkoliv nesplňovalo kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her. Městský obvod tuto skutečnost odůvodnil tím, že objekt je umístěn v centrální části a v případě znovuotevření by toto místo splňovalo svým dispozičním řešením podmínky pro zřízení lukrativního kasina. Městský obvod sdělil, že byl několikrát vyzván městem Ostravou k předložení stanoviska k regulaci hazardních her na svém území a vždy trval na svém stanovisku ze dne 27. června 2013 (například vydal dne 24. září 2015 nesouhlasné stanovisko k návrhu města, který stanovoval, že hazardní hry bude možné provozovat pouze v době od 10 do 3 hodin následujícího dne).[118] Z tohoto důvodu byly rovněž žádosti provozovatelů hazardních her o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015 městským obvodem řešeny v souladu s rozhodnutím ze dne 27. června 2013, a tedy k rozšíření schváleného seznamu adresních míst na území městského obvodu nedošlo. Městský obvod dále uvedl, že veřejnost byla o záměru omezení počtu provozoven průběžně informována s využitím zejména oblastních médií a rovněž měsíčníku Centrum. Konkrétní sdělení veřejnosti o kritériích výběru nebylo městským obvodem doloženo s odkazem na historický charakter požadované informace. Dle městského obvodu však veřejnost byla o předmětných kritériích informována nejpozději na 14. zasedání zastupitelstva městského obvodu konaném dne 27. června 2013.[119] Žádosti o zařazení provozoven mezi místa povolená k provozu hazardních her městský obvod obdržel celkem tři, a to od společností GOLDEN GASTRO SERVICE, s.r.o., FORBES Casino a CBRE s.r.o.

Dle Vyhlášky 8/2015 bylo na území městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky (na adresním místě 28. října 435/213) umožněno provozování výlučně sázkových her podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích v kasinu. V souvislosti se stanoveným kritériem druhu hazardních her se Úřad obrátil na městský obvod s dotazem, z jakého důvodu přistoupil k plošnému zákazu provozování hazardních her s výjimkou sázkových her podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích, jež bylo možné ve smyslu přílohy č. 3 Vyhlášky 8/2015 provozovat na adresním místě 28. října 435/213. Městský obvod volbu tohoto kritéria nezdůvodnil, pouze uvedl, že k tomuto zákazu nepřistoupil, neboť k tomu nemá zákonnou pravomoc. Městský obvod dále uvedl, že rozdíly mezi jednotlivými typy provozoven (herny a kasina) ho vedly k úvaze, že kasina ohrožují osoby s nízkými příjmy méně než herny, a proto navrhl, aby Vyhláška 8/2015 povolila na jeho území provozování hazardních her jen na adrese, na které bylo v té době provozováno kasino.[120] Městský obvod obdržel žádost o zařazení adresního místa mezi místa povolená k provozování hazardních her od společnosti BONVER WIN, a.s. Tato žádost byla zamítnuta z toho důvodu, že předmětná provozovna nesplnila kritérium druhu provozovny.[121] Z odpovědi městského obvodu společnosti BONVER WIN, a.s. plyne, že městský obvod považuje kasina za přijatelnější pro veřejný zájem než herny, neboť jsou obtížněji přístupná pro problémové osoby a toto kritérium bylo ve Vyhlášce 8/2015 využito i pro centrální městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz. Společnost BONVER WIN, a.s. navíc na uvedené adrese provozovala několik druhů hazardních her, ale neměla na této adrese povoleno provozování sázkových her v kasinu dle § 2 písm. i) zákona o loteriích, tedy neprovozovala na předmětné adrese kasino, ale hernu.[122] Městský obvod dále obdržel žádost společnosti CASINO KARTÁČ Group a.s., která se týkala adresního místa 28. října 435/213 a požadovala, aby předmětné adresní místo bylo zařazeno do příloh č. 1 a 2 Vyhlášky 8/2015.[123]

Městský obvod Pustkovec Úřadu sdělil, že tři adresní místa uvedená ve Vyhlášce 8/2015 byla vybrána z toho důvodu, že se na těchto místech hazardní hry reálně provozovaly. Z výňatku ze zápisu 4. zasedání Zastupitelstva městského obvodu Pustkovec konaného dne 8. června 2015, plyne, že se zastupitelstvo rozhodlo v městském obvodě ponechat provozování hazardních her ve stávajícím stavu.[124] Dle informací městského obvodu nebyly podány žádné žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa uvedená ve Vyhlášce 8/2015.[125]

Městský obvod Petřkovice Úřadu sdělil, že se jedná o malý městský obvod venkovského typu, kde problémy s nadměrným provozováním hazardních her nejsou a nikdy nebyly. Adresní místa na území obvodu uvedená ve Vyhlášce 8/2015 (Petřkovická 721, Hlučínská 750, Hlučínská 118/278, Hlučínská 553) jsou ta, na kterých byly hazardní hry v minulosti provozovány. Z přehledu vypracovaného městským obvodem plyne, že na adresním místě Hlučínská 553 byly hazardní hry naposledy provozovány v roce 2013.[126] Městský obvod Petřkovice neobdržel žádné žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa uvedená ve Vyhlášce 8/2015.[127]

Městský obvod Stará Bělá Úřadu sdělil, že se rozhodl zachovat stávající provozovny (tj. adresní místa Junácká 6/138, Mitrovická 128 a Plzeňská 221/333) a že neobdržel žádné žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa uvedená ve Vyhlášce 8/2015.[128]

Městský obvod Michálkovice Úřadu pouze sdělil, že neobdržel žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa povolená touto vyhláškou a zdůraznil, že obecně závazné vyhlášky vydává zastupitelstvo města a nikoli městský obvod. Z materiálů přiložených k odpovědi městského obvodu vyplývá, že městský obvod stanovil kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her.[129]

Městské obvody Proskovice,[130] Třebovice,[131] Vítkovice,[132] Nová Ves,[133] Polanka nad Odrou,[134] Plesná,[135] Hrabová[136] a Hošťálkovice[137] uvedly ve svých přípisech důvody, které je vedly k volbě regulace hazardních her na jejich území formou úplného zákazu jejich provozování, konkrétně zajištění veřejného pořádku, ochrana dětí, mládeže a dalších sociálně slabých a snadno ovlivnitelných nebo nevyzrálých osob před negativními vlivy plynoucími z provozování hazardních her a snaha předejít nežádoucím patologickým jevům s ním spojeným.[138]

Úřad účastníka řízení a jednotlivé městské obvody[139] vyzval k předložení žádostí o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015, včetně všech souvisejících podkladů, a k vyjádření, jakým způsobem bylo se žádostmi naloženo. Město Úřadu sdělilo,[140] že eviduje žádosti o zařazení provozoven do seznamu povolených adresních míst, přičemž jim nebylo a není v plánu vyhovět.[141]

Město před přijetím Vyhlášky 8/2015 obdrželo dvě žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa,kde lze provozovat hazardní hry. a. Společnost CBRE s.r.o. podala žádost za společnost Pradera SC FUTURUM Ostrava, a.s.,[142] neboť na základě manažerské smlouvy provádí správu obchodního centra FUTURUM Ostrava pro vlastníka, jímž je právě společnost Pradera SC FUTURUM Ostrava, a.s. Ve své žádosti ze dne 12. června 2015 usilovala o zařazení adresního místa Novinářská 6a/3178 do Vyhlášky 11/2011 z důvodu příchodu nového nájemce (provozovatele kasina) v OC Futurum Ostrava. Město Ostrava postoupilo žádost městskému obvodu Moravská Ostrava a Přívoz.[143] Předmětná žádost byla předložena radě městského obvodu, která usnesením č. 0876/RMOc1418/16/15 žádosti nevyhověla a žadateli své rozhodnutí zdůvodnila pouze tím, že při projednávání žádosti vycházela ze skutečnosti, že návrh adresních míst již schválilo zastupitelstvo městského obvodu dne 27. června 2013.[144] Městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz Úřadu sdělil, že důvodem nevyhovění žádosti bylo nesplnění podmínek žadatelem, jelikož se adresní místo nenachází v centrální části a nebylo zde provozováno kasino v době rozhodování orgánů městského obvodu o seznamu povolených adresních míst.[145] b. Společnost GOLDEN GASTRO SERVICE, s.r.o. v žádosti ze dne 1. srpna 2015 usilovala o možnost provozování kasina, které by se nacházelo na adrese Musorgského 841. Předmětná žádost byla městem postoupena k posouzení městskému obvodu Moravská Ostrava a Přívoz.[146] Městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz žadateli v odpovědi ze dne 21. srpna 2015 sdělil, že usnesením ze dne 27. června 2013 schválil návrh na změnu Vyhlášky 11/2011, v němž určil 9 adresních míst, na kterých bude povoleno provozování kasina na jeho území, přičemž provozovna žadatele nebyla v návrhu zařazena. Městský obvod dále v odpovědi žadateli sdělil, že návrh na změnu vyhlášky je v legislativním procesu v orgánech města Ostravy, kdy o jeho schválení, jakož i o konečné podobě, je oprávněno rozhodnout pouze zastupitelstvo města.[147]

Po přijetí Vyhlášky 8/2015 město obdrželo sedm žádostí o zařazení dalších míst mezi adresní místa povolená touto vyhláškou. c. Společnost FORBES Casino ve své žádosti ze dne 16. června 2016 usilovala o zařazení adresního místa Nádražní 541/146 (území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz) mezi Vyhláškou 8/2015 povolená adresní místa. Žádost byla předložena radě městského obvodu, která rozhodla žádosti nevyhovět v návaznosti na rozhodnutí zastupitelstva městského obvodu ze dne 27. června 2013, kterým byl schválen návrh obecně závazné vyhlášky regulující hazardní hry tak, že adresně stanovil objekty, ve kterých bude povoleno provozování kasin.[148] Městský obvod k žádosti Úřadu uvedl, že provozovna žadatele nesplňovala podmínky pro zařazení na seznam adresních míst uvedený ve Vyhlášce 8/2015, jelikož nebyla umístěna v centrální části městského obvodu a v době rozhodování zastupitelstva městského obvodu dne 27. června 2013 o návrhu adresních míst nebyla splněna podmínka provozování kasina (provoz kasina bylo možno zahájit až na základě rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 3. prosince 2014). Při rozhodování o žádosti postupovala rada městského obvodu dle usnesení jeho zastupitelstva ze dne 27. června 2013, a proto se rozhodla žádosti nevyhovět.[149] Ze sdělení úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz k žádosti ze dne 16. června 2016 však plyne, že společnosti FORBES Casino pouze sdělil, že její žádost byla předložena radě městského obvodu, která rozhodla v návaznosti na usnesení zastupitelstva městského obvodu ze dne 27. června 2013 tak, že žádosti na zařazení adresního místa Nádražní 541/146 do Vyhlášky 8/2015 nevyhovuje.[150] d. Společnost Salita, a.s. žádala dne 5. srpna 2016 o zahájení jednání o udělení souhlasu s provozem kasina na adrese Martinovská 3245/36e (území městského obvodu Martinov). Výsledkem jednání byl návrh městského obvodu Martinov ze dne 8. září 2016 na zařazení adresního místa Martinovská 3245/36e mezi Vyhláškou 8/2015 povolená adresní místa.[151] Dle vyjádření městského obvodu bylo toto rozhodnutí přijato také z důvodu, že objekt na uvedené adrese je dlouhodobě majitelem neudržován, chátrá a v jeho prostorách a bezprostředním okolí vznikají černé skládky, které je městský obvod nucen na vlastní náklady udržovat.[152] Dle městského obvodu Martinov na dotaz stavu vyřízení žádosti o změnu Vyhlášky 8/2015 bylo městem sděleno, že změna Vyhlášky 8/2015 nebude zatím prováděna, a to z důvodu přijetí zákona o hazardních hrách, kdy je nutno uvést předmětnou vyhlášku do souladu s tímto zákonem.[153] e. Společnost BONVER WIN, a.s. v žádostech[154] ze dne 29. srpna 2016 usilovala o zařazení adresních míst Ľudovíta Štúra 6078/1 (Poruba), Lidická 179/22 (Vítkovice), 28. října 561/236 (Mariánské Hory a Hulváky), Jugoslávská 2957/40 (Ostrava – Jih), Cholevova 1530/1 (Ostrava – Jih), Františka Hajdy 1397/11 (Ostrava – Jih) a Patrice Lumumby 2527/9 (Ostrava – Jih) mezi Vyhláškou 8/2015 povolená adresní místa. Město Úřadu poskytlo přípis starosty městského obvodu Vítkovice ze dne 13. června 2016, ve kterém žadateli sděluje, že Rada městského obvodu Vítkovice bude iniciovat doplnění Vyhlášky 8/2015 o adresní místo Lidická 179/22.[155] Žadateli byla dne 6. února 2017 zaslána odpověď náměstkyně primátora s uvedením, že město nemá v plánu zabývat se dalším omezováním či rozšiřováním hazardních her na území města až do doby, než bude moci reálněji vyhodnotit stav, který od 1. ledna 2017 přinese Vyhláška 8/2015.[156] Městský obvod Poruba uvedl, že dne 9. listopadu 2016 přijalo jeho zastupitelstvo usnesení, ve kterém vyslovilo souhlas s provozováním hazardních her na svém území v podobě stanovené Vyhláškou 8/2015, která tedy zůstává platná ve znění, v jakém byla vydána již v říjnu 2015.[157] Městský obvod Ostrava – Jih ve vyjádření k žádosti uvedl, že jí nevyhovuje s ohledem na to, že způsob regulace v městském obvodu považuje za racionální, neutrální a nediskriminační, tedy splňující zákonné požadavky.[158] f. Městský obvod Martinov obdržel dne 29. září 2016 žádost společnosti D&P Group s.r.o. o přidání adresního místa Martinovská 3247/164 mezi Vyhláškou 8/2015 povolená adresní místa. Následně byli zástupci žadatele pozváni na schůzi rady městského obvodu k seznámení se záměrem žadatele. Dle vyjádření městského obvodu zástupci žadatele nepřesvědčili členy rady, že by bylo zaručeno zajištění nočního klidu a nepáchání vandalismu. Následně se zastupitelstvo městského obvodu dne 17. října 2016 rozhodlo nepožádat město o úpravu Vyhlášky 8/2015 (její doplnění o adresní místo žadatele), a to z důvodu případné blízkosti provozovny společnosti Salita a.s. (Martinovská 3245/36e) k adresnímu místu společnosti D&P Group s.r.o. a z důvodu nedostavení se zástupců žadatele na zasedání zastupitelstva.[159] Účastník řízení k žádosti společnosti D&P Group s.r.o. uvedl, že se tuto žádost nepodařilo dohledat, a ani odpověď městského obvodu Martinov na ni, avšak doložilo alespoň koncept této odpovědi a zápis ze 17. zasedání zastupitelstva městského obvodu, na kterém bylo o žádosti rozhodováno.[160] g. Městský obvod Poruba obdržel dne 30. září 2016 žádost společnosti CENTRAL spol. s.r.o. o zařazení adresního místa Heyrovského 6174/5a mezi adresní místa povolená Vyhláškou 8/2015. Městský obvod ve vyjádření zaslaném této společnosti uvedl, že dne 9. listopadu 2016 přijalo zastupitelstvo městského obvodu usnesení, ve kterém vyslovilo souhlas s provozováním hazardních her na svém území v podobě stanovené Vyhláškou 8/2015, která tedy zůstala platná ve znění, v jakém byla vydána již v říjnu 2015.[161] h. Společnost Kimex Casino, a.s. se dne 10. října 2016 obrátila na městský obvod Poruba se žádostí o povolení provozování hazardních her v kasinu na adrese Hlavní třída 6179/43. Městský obvod ve vyjádření zaslaném této společnosti sdělil, že dne 9. listopadu 2016 přijalo zastupitelstvo městského obvodu usnesení, ve kterém vyslovilo souhlas s provozováním hazardních her na svém území v podobě stanovené Vyhláškou 8/2015, která tedy zůstala platná ve znění, v jakém byla vydána již v říjnu 2015.[162] i. Společnost 3E PROJEKT, a.s. se dne 22. listopadu 2016 obrátila na městský obvod Poruba se žádostí o povolení provozování hazardních her v hernách na adresních místech Dělnická 6096/7D a Miroslava Bajera 6040/1. Městský obvod společnosti v odpovědi sdělil, že dne 9. listopadu 2016 přijalo zastupitelstvo městského obvodu usnesení, ve kterém vyslovilo souhlas s provozováním hazardních her na svém území v podobě stanovené Vyhláškou 8/2015, která tedy zůstala platná ve znění, v jakém byla vydána již v říjnu 2015.[163]

Po nabytí účinnosti Vyhlášky 8/2015 město obdrželo dvě žádosti o zařazení dalších míst mezi adresní místa povolená touto vyhláškou. j. Společnost CASINO KARTÁČ Group a.s. ve svých žádostech (první doručená Magistrátu města Ostravy dne 18. ledna 2017[164] a druhá ze dne 23. července 2018[165]) žádala o zařazení adresního místa 28. října 435/213 (území městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky) mezi místa uvedená v příloze č. 1 a 2 Vyhlášky 8/2015. Tyto žádosti odůvodnila tím, že předmětné adresní místo bylo uvedeno ve Vyhlášce 8/2015 pouze v příloze č. 3, zatímco adresní místa, na kterých byla provozována další kasina (v městském obvodě Moravská Ostrava a Přívoz), byla uvedena taktéž v přílohách č. 1 a 2. Vyhláška tak společnosti znemožňovala provozovat technické hry na uvedené adrese. Město žádosti ze dne 18. ledna 2017[166] nevyhovělo s odůvodněním, že s ohledem na zachování transparentnosti Vyhlášky 8/2015 nemá v plánu se zabývat dalším omezováním či rozšiřováním hazardu až do doby, než bude moci reálněji vyhodnotit stav, který od 1. ledna 2017 vyhláška přinese.[167] k. Společnost SYNOT TIP, a.s. ve své žádosti ze dne 1. února 2018 žádala o zařazení adresního místa Šubertova 4/1226 (území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz) do příloh Vyhlášky 8/2015.[168] Žádosti nebylo vyhověno s odůvodněním, že město Ostrava s ohledem na zachování transparentnosti Vyhlášky 8/2015 a udržení trendu omezování provozu hazardních her na jeho území nemá v plánu se aktuálně zabývat rozšiřováním počtu míst, na nichž je možné hazardní hry provozovat.[169]

Relevantním trhem se rozumí trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zaměnitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Relevantní trh je tedy třeba vymezit především z hlediska věcného a geografického. Z hlediska času se relevantní trh zkoumá pouze v případě, když v konkrétním okamžiku nebo období jsou soutěžní podmínky výrazně jiné než v obdobích ostatních.

Předmětem řízení Úřadu je Vyhláška 8/2015, která byla přijata dle zákona o loteriích před účinností zákona o hazardních hrách; od její účinnosti (stanovené shodně s datem účinnosti zákona o hazardních hrách), dle ní působili na trhu soutěžitelé, disponující povolením k provozování loterií vydaným dle dříve platného zákona o loteriích. Soutěžitel, který by nově chtěl na tento trh vstoupit, musel již splnit podmínky nové zákonné regulace, upravené zákonem o hazardních hrách. Zákon o hazardních hrách od 1. ledna 2017 upravuje hazardní hry a jejich druhy, podmínky jejich provozování, opatření pro zodpovědné hraní a působnost správních orgánů v oblasti provozování hazardních her. Dle § 12 zákona o hazardních hrách je obec oprávněna na svém území stanovit, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou vyhláškou, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno. Dle § 65 odst. 2 zákona o hazardních hrách mohou být v herním prostoru provozovány hazardní hry vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem, tedy povolení základní dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách a povolení k umístění herního prostoru dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách. Vydáním základního povolení žadateli dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách Ministerstvo financí rozhoduje o udělení oprávnění k provozování konkrétního druhu hazardní hry. K provozování hazardních her bingo, technická hra a živá hra je nutné mít dále povolení k umístění herního prostoru vydávané dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách v přenesené působnosti obce, v jejímž územním obvodu se má herní prostor nacházet. Dle § 98 odst. 1 zákona o hazardních hrách obecní úřad vydá povolení k umístění herního prostoru při splnění stanovených podmínek, mj. dle písm. c) nebude-li umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Žadatelem o udělení povolení k umístění herního prostoru může být dle § 97 odst. 3 zákona o hazardních hrách pouze provozovatel, kterému bylo uděleno Ministerstvem financí základní povolení k provozování příslušné hazardní hry.[173]

Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb hazardních her v herním prostoru se tedy dle zákona o hazardních hrách může podílet pouze soutěžitel, kterému byla vydána obě výše uvedená povolení dle zákona o hazardních hrách (oprávněným z obou povolení může být jen totožný subjekt). Na rozdíl od předchozí právní úpravy dle zákona o loteriích tak provozovatel herního prostoru již nemůže v dané provozovně umožnit provozování hazardních her více soutěžitelům podnikajícím se základním povolením v provozování hazardních her; obdobně již nelze provozovat hazardní hry v provozovnách s jiným hlavním účelem užití (hostinská činnost), jako byly restaurace, bary a obdobná zařízení. Zákon o hazardních hrách umožňuje provozovat hazardní hry v herních prostorech (ty se člení na hernu a kasino), přičemž technické hry lze provozovat pouze v hernách a kasinech a bingo a živou hru pouze v kasinech. Pokud jde o turnaj malého rozsahu, ten lze provozovat na jiném místě v obci.[174]

Hazardní hry jsou v herním prostoru provozovány především formou tzv. živé hry řízené krupiérem nebo technické hry provozované prostřednictvím technického zařízení přímo obsluhovaného sázejícím.[175] Technickou hrou se rozumí zejména VHP, IVT, elektromechanické rulety nebo lokální loterní systémy. Z hlediska účelu užití živých her a jednotlivých technických zařízení je lze považovat za vzájemné substituty, neboť živé hry i technická zařízení z hlediska své funkčnosti využívají u nabízených her stejné či obdobné principy náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry.

Úřad tak z hlediska věcného vymezil relevantní trh, na kterém může dojít k narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obce, jako trh provozování hazardních her, jimiž se rozumí technická hra, živá hra, turnaj malého rozsahu a bingo, tj. hazardní hry definované v § 39 až 60 a v § 64 zákona o hazardních hrách, jejichž provozování podléhá regulaci obce dle § 12 zákona o hazardních hrách (dále též „trh provozování hazardních her“).[176]

Jelikož zákon o loteriích umožňoval, aby provozovatel loterií a provozovatel provozovny k účelu provozování loterií byli rozdílní soutěžitelé, Úřad dříve z hlediska věcného vymezoval pro období účinnosti zákona o loteriích dva relevantní trhy, na kterých mohlo vytýkaným jednáním docházet k narušení hospodářské soutěže, a to trh provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her, jimiž byly dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3, a trh provozování provozoven k účelu provozování loterií.

Vzhledem k tomu, že s účinností zákona o hazardních hrách nepozbyla platnosti povolení vydaná dle zákona o loteriích, tak jak je stanoveno v § 136 zákona o hazardních hrách, a vzhledem k tomu, že zákon o loteriích umožňoval, aby provozovatel loterií a provozovatel provozovny k účelu provozování loterií byli rozdílní soutěžitelé, po přechodnou dobu (až do doby vypršení platnosti stanovené v povolení vydaném dle zákona o loteriích, nejdéle však do 31. prosince 2022),[177] může docházet k situaci, kdy vedle sebe působí provozovatelé loterií disponující povolením dle zákona o loteriích (a tedy i provozovatelé provozoven k účelu provozování loterií) a provozovatelé hazardních her disponující povolením dle zákona o hazardních hrách (ti se stávají i provozovateli herního prostoru). Ve statutárním městě Ostravě k tomu mohlo docházet nejdéle do 21. prosince 2019, což je nejzazší doba platnosti povolení k provozování loterií dříve vydaných Ministerstvem financí na konkrétních adresních místech ve městě.[178]

K vymezení relevantních trhů po stránce geografické lze obecně uvést, že u služeb je pravidlem menší teritoriální rozsah, kdežto u výrobků bude relevantní trh zpravidla větší. V případě služeb hazardních her je konečným spotřebitelem fyzická osoba. Z hlediska dostupnosti služeb hazardních her pro spotřebitele je třeba geografický trh vymezit jako lokální, neboť spotřebitel zpravidla nebude ochoten cestovat za touto službou do vzdálenějších míst. I vzhledem k místní působnosti Vyhlášky 8/2015 vymezil Úřad relevantní trh po stránce geografické jako území města Ostravy.[179]

Ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0189/2018/VS Úřad postupuje dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), který nabyl účinnosti dne 1. července 2001 a od počátku své účinnosti do současnosti prošel několika novelizacemi. Poslední novelu představuje zákon č. 262/2017 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. září 2017. Správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0189/2018/VS bylo zahájeno dne 23. května 2018, tj. za účinnosti stávajícího znění zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad tedy postupuje v daném řízení z hlediska procesního dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též„ZOHS“).

Dle § 25a ZOHS, není-li zákonem stanoveno jinak, se postupuje v řízení u Úřadu podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), s výjimkou ustanovení výslovně tam uvedených. Toto správní řízení bylo zahájeno podle správního řádu ve znění zákona č. 225/2017 Sb., účinného od 1. ledna 2018. Správní řád byl později dvakrát novelizován, a to zákonem č. 176/2018 Sb. a zákonem č. 12/2020 Sb. Tato poslední novela nabývá u změny správního řádu účinnosti od 1. února 2020; jelikož neobsahuje přechodné ustanovení, které by stanovilo odlišně účinnost pro již zahájená řízení, je správní řád aplikován v aktuálním znění.

V tomto správním řízení Úřad postupuje podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), který představuje lex generalis k ZOHS, s výjimkou ustanovení výslovně uvedených v § 22b odst. 8 ZOHS. Přestupkový zákon byl po zahájení správního řízení dvakrát novelizován, a to zákonem č. 173/2018 Sb. a zákonem č. 285/2018 Sb. K další změně došlo nálezem Ústavního soudu ze dne 4. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19, jímž bylo zrušeno ustanovení § 112 odst. 2 věty první přestupkového zákona, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů pod č. 54/2020 Sb., tedy 26. února 2020. Žádná z uvedených novel nemá dopad na toto správní řízení, a proto je přestupkový zákon aplikován v jeho aktuálním znění.

Z hlediska hmotněprávního se vytýkané jednání posuzuje dle právní normy platné v době jeho spáchání, není-li pozdější právní úprava pro jeho posouzení příznivější.[180] U jednání trvajícího charakteru pak za předpokladu, že jednání bylo protiprávní a zakázané i dle předchozí úpravy, do které zasahuje. K určení právní normy platné pro hmotněprávní posouzení vytýkaného jednání je třeba vymezit dobu jeho trvání.

Úřad posoudil jednání účastníka řízení jako jednání trvajícího charakteru, neboť trvajícím přestupkem je dle § 8 přestupkového zákona přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu, nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán. Vytýkané jednání účastníka řízení trvalo od 1. ledna 2017 (tj. ode dne účinnosti Vyhlášky 8/2015) do 30. června 2019 (dne 1. července 2019 nabyla účinnosti Vyhláška 8/2019, kterou bylo ukončeno vytýkané jednání – viz k tomu dále část V. 3. 7. tohoto rozhodnutí). Již před účinností přestupkového zákona Úřad na jednání trvajícího charakteru přiměřeně aplikoval principy trvajícího deliktu uplatňované v trestním právu.[181]

Účastník řízení se tedy dopouštěl přestupku od 1. ledna 2017 (při určení počátku udržování protiprávního stavu Úřad považuje za rozhodující okamžik, kdy předmětné opatření vyvolalo nebo bylo způsobilé vyvolat narušení hospodářské soutěže), tj. ode dne účinnosti Vyhlášky 8/2015, neboť hazardní hry bylo možné provozovat pouze na místech určených touto obecně závaznou vyhláškou, aniž by tato místa byla vybrána způsobem, jenž není v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. Protiprávní stav vyvolaný účastníkem řízení byl ukončen až pozbytím účinnosti Vyhlášky8/2015, tj. dne 30. června 2019 (dne 1. července 2019 nabyla účinnosti Vyhláška 8/2019). Úřad rovněž uvádí, že posuzované jednání bylo jako porušení § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže postižitelné po celou dobu svého trvání.

Posuzované jednání účastníka řízení bylo ukončeno dne 30. června 2019, tj. v době účinnosti zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. Úřad tedy posuzuje jednání účastníka řízení z hlediska hmotněprávního dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) v jeho aktuálním znění (viz výše zavedená zkratka „ZOHS“) a rovněž dle aktuálního znění přestupkového zákona.

ZOHS v § 1 upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“), a to dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů, spojením soutěžitelů nebo orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy (dále jen „orgány veřejné správy“).

Pravomoc Úřadu vykonávat dozor nad tím, zda orgány veřejné správy nenarušují hospodářskou soutěž, byla stanovena zákonem č. 360/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů s účinností od 1. prosince 2012 v § 20 odst. 1 písm. b) ZOHS.

Dle § 5 přestupkového zákona je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.

Dle § 19a odst. 1 ZOHS orgány veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu. Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle § 19a odst. 1 ZOHS, která je a) prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.

Dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS se orgán veřejné správy dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS naruší hospodářskou soutěž. Za přestupek podle §22aa odst. 1 písm. b) ZOHS se dle § 22aa odst. 2 ZOHS uloží pokuta do výše 10 000 000 Kč.

Od počátku své pravomoci v oblasti dozoru nad jednáním orgánů veřejné správy Úřad při posuzování možného porušení § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže postupoval dle výkladového náhledu k problematice narušení nebo ohrožení hospodářské soutěže orgány veřejné správy, jež shrnul ve svém informačním listu č. 4/2014 (dále též „Informační list“).[182] Úřad při posouzení jednání orgánů veřejné správy bere v úvahu zejména: (i) zda orgán veřejné správy vystupuje jako nositel veřejné moci, (ii) zda může být úkon orgánu veřejné správy napadnut řádným opravným prostředkem,[183] (iii) zda směřuje úkon orgánu veřejné správy byť jen k potenciálnímu narušení hospodářské soutěže a (iv) zda sleduje posuzované jednání orgánu veřejné správy nějaký legitimní cíl. Důležitým východiskem pro závěr o naplnění skutkové podstaty přestupku ze strany orgánu veřejné správy je rovněž skutečnost, že soutěžní politika není jediným aspektem, který je při posouzení jejich jednání brán v potaz. Určitá míra narušení hospodářské soutěže může být proto přípustná, existují-li pro takovýto zásah objektivně ospravedlnitelné důvody, tedy pokud orgán veřejné správy využívá své zákonné kompetence a narušení hospodářské soutěže je nezbytné k dosažení legitimního cíle, který je orgán veřejné správy oprávněn naplňovat, přičemž takového cíle není možné dosáhnout způsobem, který by hospodářskou soutěž narušoval méně.

Jelikož se Úřad opakovaně zabýval stížnostmi provozovatelů hazardních her na narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obcí, vydal k této problematice dne 1. září 2014 Stanovisko, v němž blíže specifikoval principy regulace hazardních her, které jsou jím obecně považovány za v souladu s pravidly hospodářské soutěže a které by měly významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou diskriminaci soutěžitelů působících na trhu provozování hazardních her.

V souladu se závěry uvedenými ve Stanovisku Úřad ze soutěžního hlediska nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu hazardních her na svém území. Takovým opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, je však plně v mezích zákona a žádné soutěžitele neznevýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. K tomuto Ministerstvo vnitra, jakožto orgán kompetentní k dozoru nad samostatnou působností obcí, v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce (dále též „Právní výklad zákona o loteriích“),[184] uvádí, že „i přes to, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích nevylučuje možnost obce zakázat provozování některých sázkových her na celém území obce (bylo-li by to např. odůvodněno škodlivostí účasti na takových loteriích a masovým rozšířením takového jevu v obci), je nezbytné, aby obec vždy zvažovala, zda jí zvolená regulace naplňuje princip proporcionality, neboli zda je míra omezení přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jinými slovy řečeno, možnost obcí uložit absolutní zákaz provozování loterií uvedených v § 50 odst. 4 zákona o loteriích neznamená rezignaci na princip proporcionality. I za stávajícího znění zákonného zmocnění jsou obce nadále povinny zvažovat, zda rozsah jimi zvoleného omezení je přiměřený.“ Tento závěrMinisterstvo vnitra zastává i v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých hazardních her na území obce (dále jen „Právní výklad zákona o hazardních hrách“) poskytujícím obcím návod pro regulaci provozování hazardních her v obecně závazných vyhláškách, který vydalo po nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách.[185]

K narušení soutěže by mohlo dojít, pokud se obec rozhodne provoz hazardních her na svém území toliko omezit. V takovém případě totiž hrozí, že ti soutěžitelé, kteří budou moci na daném trhu i nadále působit, budou zvýhodněni oproti těm, kteří budou nuceni své podnikání ukončit. Pokud by se obec současně rozhodla neumožnit zřízení dalších provozoven hazardních her na svém území (aniž by pro to měla dostatečně odůvodněnou potřebu takové právní úpravy), mohlo by dojít k „zafixování“ situace na trhu a ke značnému zvýhodnění těch soutěžitelů, kteří tam již působí.

Jakkoliv mají obce nezpochybnitelné právo provozování hazardních her na svém území regulovat, je současně nezbytné, aby vždy zvážily, zda jimi zvolená podoba regulace naplňuje princip proporcionality, resp. zda míra takového omezení je přiměřená konkrétním místním podmínkám, zda nepůsobí diskriminačně a zda nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytné k dosažení jejích cílů. Pokud se obec rozhodne umožnit provoz hazardních her jen na některých místech v obci, je nezbytné stanovit dostatečně určitá a nediskriminační pravidla, na základě kterých bude taková podoba regulace uplatňována. Tato pravidla přitom musí být předem známá a přezkoumatelná. Ministerstvo vnitra k tomu dále v Právním výkladu zákona o hazardních hrách uvádí, že „obecně závazné vyhlášky musí býtzaloženy na objektivních, konzistentních, nediskriminačních a předem známých kritériích, což nejenodpovídá […] ústavním principům státní správy a dobré správy, ale i ustálené judikatuře Soudního dvora Evropské unie (viz Rozsudek ze dne 3. června 2010 ve věci C-203/08, Sporting Exchange Ltd proti Minister van Justitie, bod 50; rozsudek ze dne 19. července 2012 ve věci C-470/11, SIA Garkalns v. Rīgas Dome, odst. 42)“.[186]

Postup obce musí v každém případě vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže (zde omezení možnosti provozovat na území obce hazardní hry) je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. S ohledem na takové odůvodnění pak Úřad pokládá za v zásadě přiměřené, aby obec zakázala provozování hazardních her na určitém území, ať už vymezeném celým katastrem obce nebo jeho obecně určenými částmi (např. historické centrum apod.).

Problematické může být stanovení konkrétních adres nebo provozoven, na kterých může k provozování hazardních her docházet, neboť ze samotného takového výčtu nijak nevyplývá pravidlo, podle kterého byly vybrány. Je proto nezbytné prokázat, že zvoleným postupem nedochází k diskriminaci soutěžitelů, kteří na trhu již působí, ani těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. S ohledem na obtížnost prokázání těchto kritérií pokládá Úřad za vhodnější, aby obce předem stanovily obecná pravidla, v jakých oblastech mohou být hazardní hry provozovány. Obdobný názor zastává rovněž Ministerstvo vnitra, když ve svém Právním výkladu zákona o loteriích uvádí: „Obecně závazné vyhlášky s uvedením konkrétního názvu herny činí v praxi výkladové problémy a Ministerstvo financí je pak nutno v rámci povolovacího řízení vyžadovat od obce informace o skutečném úmyslu takové regulace. Ministerstvo vnitra doporučuje vyvarovat se v obecně závazných vyhláškách uvádění konkrétních názvů provozoven, obzvláště personalizovaných k určitému provozovateli.“[187] V Právním výkladu zákona o hazardních hrách Ministerstvo vnitra setrvává na svém názoru, přičemž dále doplňuje, že obec si v případě uvedení konkrétního názvu herního prostoru musí sama zvážit, jak tyto výkladové problémy případně v rámci odůvodnění svých rozhodnutí v rámci správních řízení o umístění herního prostoru zohlední.[188]

Pokud jde o vymezení obecných kritérií pro provozování hazardních her, pokládá Úřad rovněž za přiměřené, aby obce stanovily v souladu se zákonem i nediskriminační kvalitativní kritéria. Za diskriminační nelze považovat např. přístup, kdy povolení není uděleno provozovnám, ve kterých docházelo k porušování zákona, jak potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/11. Snahou Úřadu v žádném případě není zvýšit množství provozoven hazardních her, ale zabránit diskriminaci při jejich regulaci. Obecně platná kritéria, při jejichž splnění mají soutěžitelé, jež chtějí působit na trhu provozování hazardních her, nárok na umožnění takového provozování, eliminují do značné míry riziko diskriminace a tedy i porušení ZOHS ze strany obce.

Pro posouzení, zda se město jednáním, jež je předmětem tohoto správního řízení, dopustilo spáchání přestupku, Úřad vyhodnocoval, zda jsou naplněny podmínky jeho odpovědnosti za toto jednání.

Dle čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky jsou územní samosprávné celky veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Obec je veřejnoprávní korporací, tzn. veřejnoprávním subjektem, právnickou osobou veřejného práva, která je zřízena zákonem a které je svěřeno zajišťování určitých veřejných úkolů (výkon veřejné správy). Dle § 20 odst. 1 přestupkového zákona je pachatelem právnická osoba, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu; za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Dle § 20 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona se za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen. Dle § 5 odst. 1 obecního zřízení je obec samostatně spravována mj. zastupitelstvem obce, které je zároveň oprávněno přijímat ve své působnosti obecně závazné vyhlášky. Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě byly naplněny podmínky odpovědnosti účastníka řízení, neboť k naplnění znaků přestupku došlo jednáním oprávněného orgánu, jehož jednání je přičitatelné městu Ostravě jako orgánu veřejné správy, který porušil právní povinnost uloženou orgánu veřejné správy, a to při jeho činnosti, v přímé souvislosti s jeho činností.

V souladu se ZOHS a východisky deklarovanými v Informačním listu Úřad v rámci posouzení, zda se město svou regulatorní činností dopustilo narušení hospodářské soutěže, dále ověřil, zda město, jako orgán veřejné správy, vystupuje při vydávání obecně závazných vyhlášek jako nositel veřejné moci, tj. je vůči adresátům v nadřazeném postavení. Důvodem takového postupu je předpoklad Úřadu, že relevantní z hlediska aplikace ZOHS budou zpravidla vrchnostenská jednání orgánů veřejné správy, kterými mohou být správní akty normativní, jakož i tzv. faktické pokyny a bezprostřední zásahy. Schválení Vyhlášky 8/2015 a její následné vyhlášení na úřední desce obecního úřadu je vydáním abstraktního správního aktu, jakožto jedné z forem vrchnostenské činnosti orgánu veřejné správy. Tento předpoklad je proto naplněn.

Novelou zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 293/2016 Sb. bylo v § 19a odst. 2 písm. a) podrobněji vymezeno, že Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy, která je prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu. Vyloučení dozoru nad rozhodováním orgánů veřejné správy dle správního nebo daňového řádu je tedy dáno výslovně § 19a ZOHS a Úřad není oprávněn takové jednání posuzovat.

Již před účinností novely č. 293/2016 Sb. Úřad v souladu s Informačním listem zohledňoval, zda lze správní akt orgánu veřejné správy napadnout řádným opravným prostředkem. Za předpokladu, že proti správnímu aktu existovaly řádné opravné prostředky, Úřad vycházel z premisy, že prostor pro jeho zásah je dán zcela výjimečně, jelikož by nebylo účelné, aby vstupoval do instančního přezkumu správních aktů. V případě obecně závazných vyhlášek adresáti předmětného jednání neměli možnost podat opravný prostředek, přičemž v oblasti normotvorné činnosti územní samosprávy se uplatňuje pouze dozorová pravomoc Ministerstva vnitra dle § 123 a § 124 obecního zřízení.[189]

Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad (od účinnosti novely č. 293/2016 Sb.) rovněž nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy, která je dle písm. b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu. Rovněž vyloučení dozoru nad poskytováním veřejné podpory je tedy výslovně § 19a ZOHS stanoveno a Úřad není oprávněn taková jednání v rámci dozoru nad orgány veřejné správy posuzovat.

Úřad konstatuje, že přijetí obecně závazné vyhlášky obcí (zde městem Ostravou) není úkonem dle § 19a odst. 2 písm. a) ani písm. b) ZOHS.

Úřad dále zkoumá, zda posuzované jednání orgánu veřejné správy sleduje legitimní cíl. Město uvedlo, že hlavním cílem regulace je minimalizace negativního vlivu hazardních her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích, předcházení záporným jevům spojeným s jejich hraním, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších sociálně patologických jevů (viz bod 27 tohoto rozhodnutí).

Úřad konstatuje, že není pochyb o tom, že regulace provozování hazardních her v obcích je cílem legitimním, což koresponduje i se závěry Ústavního soudu, který v nálezu ÚS 56/10 uvedl, že „je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. […] Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ Úřad v souladu se závěry Ústavního soudu považuje cíl regulace provozu hazardních her městem Ostravou za legitimní.

Přestože město Ostrava sledovalo legitimní cíl, je nutné dále zkoumat, zda při provedení regulace provozování hazardních her narušilo hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS a popř. zda je narušení hospodářské soutěže proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli, tedy zda míra narušení hospodářské soutěže nebyla větší, než je v daném případě nezbytné pro dosažení legitimního cíle, tj. literou zákona, zda město mělo či nikoliv ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 293/2016 Sb., se totiž „výrazem ospravedlnitelný myslí oprávněný či omluvitelný, tj. sice negativní jev, avšak přinášející jiné výhody, které negativní vliv mohou převážit; lze se vyvinit. Ospravedlnitelné jednání tedy sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle“.[190]

Úřad přitom nezpochybňuje zájem obcí na tom, aby bylo provozování hazardních her v obcích regulováno, tj. nezpochybňuje, že existuje legitimní cíl pro jejich regulaci. Způsob provedení regulace je potom v gesci každé obce, přičemž je třeba zohlednit, že existence legitimního cíle neospravedlňuje takový zásah obce, jenž je diskriminační vůči některým soutěžitelům působícím na trhu provozování hazardních her, aniž by pro takový zásah existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody. V případě, že obec reguluje obecně závaznou vyhláškou provozování hazardních her na vybraných místech v obci (individualizovaná regulace), je třeba posoudit, zda je takováto regulace přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jak vyplývá z výše uvedeného, existenci legitimního cíle a ospravedlnitelné důvody nelze zaměňovat. Ospravedlnitelné důvody pro zásah do hospodářské soutěže lze spatřovat v přiměřeném zásahu do hospodářské soutěže, který nebude vykazovat prvky libovůle orgánu veřejné správy. V opačném případě by z dozoru Úřadu byla vyloučena veškerá činnost orgánů veřejné správy, v níž lze spatřovat legitimní cíl, což by představovalo rezignaci na zkoumání přiměřenosti jednání orgánů veřejné správy vůči legitimnímu cíli, jež sledují.

Úřad proto zkoumal, zda jednání města směřovalo byť jen k potencionálnímu narušení hospodářské soutěže. Regulace hazardních her prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce je s to negativním způsobem zasáhnout do hospodářské soutěže na trhu provozování hazardních her. Úřad přitom přihlíží k tomu, že s jakoukoli formou regulace hazardních her může být spojeno omezení hospodářské soutěže na daném trhu, spočívající například ve zvýhodnění některých provozovatelů hazardních her oproti jiným nebo ve vyloučení některých provozovatelů hazardních her z hospodářské soutěže. Stěžejní je proto posouzení, zda obec při uplatňování regulace zasáhla do hospodářské soutěže způsobem, jenž by nebyl proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli, tedy zda narušila soutěž bez objektivně ospravedlnitelných důvodů, a tím v rozporu se zákazem formulovaným v § 19a odst. 1 ZOHS.

Úřad je toho názoru, že k narušení soutěže na trhu provozování hazardních her, může dojít, pokud se obec rozhodne provozování hazardních her na svém území omezit. Aby takové omezení nebylo v rozporu se ZOHS, je nezbytné, aby obec přijala objektivní, nediskriminační a předem známá pravidla, na jejichž základě bude regulace provedena. Proto se Úřad zabýval otázkou, zda město Ostrava při regulaci hazardních her Vyhláškou 8/2015 stanovilo objektivní a nediskriminační kritéria, na jejichž základě vybralo místa, v nichž lze provozovat hazardní hry, a zda tato kritéria byla soutěžitelům, jež chtějí působit na trhu provozování hazardních her, předem známá.

Přílohy č. 1, 2 a 3 Vyhlášky 8/2015 obsahovaly seznam adresních míst, na kterých bylo na území města možné provozovat konkrétní druhy hazardních her. Jednalo se o 43 adresních míst, která se nacházela v celkem jedenácti městských obvodech (Krásná Pole, Lhotka, Mariánské Hory a Hulváky,[191] Martinov, Michálkovice, Moravská Ostrava a Přívoz, Nová Bělá, Petřkovice, Pustkovec, Radvanice a Bartovice, Stará Bělá). V dalších dvou městských obvodech (tj. Ostrava – Jih a Poruba) bylo povoleno provozování hazardní hry bingo na celém jejich území. V ostatních městských obvodech platil úplný zákaz provozování hazardních her (podrobně viz bod 24 tohoto rozhodnutí).

Za účelem posouzení souladu Vyhlášky 8/2015 s § 19a ZOHS Úřad město požádal o sdělení kritérií, která stanovilo pro výběr adresních míst. Město uvedlo, že stanovení kritérií pro výběr adresních míst, kde bylo možné provozovat hazardní hry, bylo přeneseno při přípravě Vyhlášky 8/2015 městem Ostravou na samotné městské obvody, které pro své území a svou lokalitu samostatně tato kritéria dle svých znalostí, stavu a situace místního pořádku zvolily a dle nich na svém území provedly výběr míst uvedených ve Vyhlášce 8/2015. K tomu Úřad uvádí, že ačkoliv město uvedlo, že stanovení kritérií pro výběr adresních míst do Vyhlášky 8/2015 bylo přeneseno na jednotlivé městské obvody, jen obec má dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích (resp. § 12 zákona o hazardních hrách) a dle § 10 písm. a) obecního zřízení pravomoc regulovat provozování hazardních her na svém území. Tuto skutečnost zdůraznil i NSS v rozhodnutí ze dne 13. července 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76.