Ústavní soud II.ÚS 2895/23 – Zvláštní žalobní legitimace k ochraně veřejného zájmu

Ústavní stížností se stěžovatelka podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhá zrušení v záhlaví specifikovaného rozhodnutí Úřadu městské části Praha 5, jakož i vyslovení, že stavebním řízením MC05/OSU/7046/2023/Kaj/Sm.1251,1276, které rozhodnutí předcházelo, došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv.

Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Stěžovatelka je obyvatelkou domu na ulici T. Její předci postavili vilu, a posléze i rodinný dům nacházející se na téže zahradě. Vilu nyní vlastní právnická osoba (stavebník, který nemá s rodinou nic společného), rodinný dům vlastní stěžovatelka. Oba objekty jsou odlišné nemovitosti v právním smyslu. Přesto od sebe nejsou odděleny plotem a vizuálně na sebe navazují. Dne 5. 10. 2023 se stěžovatelka náhodou dozvěděla o tom, že vila se bude podle vydaného stavebního povolení bourat a na místě má stát nový třípodlažní dům. Napadené rozhodnutí správního orgánu (prvního stupně) totiž povolilo a schválilo změnu stavby vily. Stěžovatelka se o tom nedozvěděla dříve z důvodu, že bylo rozhodnutí doručováno veřejnou vyhláškou. Podle stěžovatelky však byl počet účastníků "uměle" navýšen skrze sousedství s bytovým domem. Upozornila, že Městská část v Praze 5 uplatňovala námitky o nevhodnosti demoličních prací a stavby nového objektu, a to z hlediska překročení indexu využití lokality a s ohledem na urbanicko-architektonický charakter oblasti. Stížnost je podle stěžovatelky přípustná podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, protože překračuje vlastní zájmy stěžovatelky. Likvidace vily, která má historickou a kulturní hodnotu, je z pohledu památkové ochrany nepřípustná. V ústavní stížnosti a jejím doplnění stěžovatelka upozornila, že již byly zahájeny demoliční práce. Proto svou stížnost spojila s návrhem na odklad vykonatelnosti.

Ústavní soud se podanou ústavní stížností zabýval nejprve z hlediska procesních podmínek její věcné přijatelnosti, tedy zda vyhovuje požadavkům na takový návrh kladeným, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je nepřípustná. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 72 odst. 3). Citované ustanovení je vyjádřením zásady subsidiarity ústavní stížnosti, z níž plyne rovněž princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci. Ústavní stížnost je krajním prostředkem k ochraně práva nastupujícím tehdy, kdy náprava před jinými orgány veřejné moci již není standardním postupem možná, tedy pokud byly vyčerpány všechny dostupné procesní prostředky obrany (mimo zákonem výslovně stanovené výjimky).

Stěžovatelka, pakliže měla za to, že správní orgán neměl přistoupit k doručování veřejnou vyhláškou (a jako účastnice nebyla řádně obeslána), měla uplatnit ve věci odvolání podle § 84 odst. 1 správního řádu, který se subsidiárně uplatní i ve stavebním řízení. Odvolání přitom má odkladný účinek. Podle § 84 odst. 1 správního řádu totiž: "Osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1." Napadené rozhodnutí bylo svěšeno z úřední desky 15. 6. 2023, tedy tehdy mělo dojít k oznámení všem účastníkům. Dne 5. 10. 2023 se stěžovatelka dozvěděla od svého syna o stavebním záměru, ústavní stížnosti byla doručena soudu 31. 10. 2023. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že stěžovatelka je právě tzv. vedlejším účastníkem ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, který může odvolání podle § 84 odst. 1 vyčerpat [žadatel (stavebník) byl "hlavním" účastníkem podle § 27 odst. 1 správního řádu]. Ke kategorizaci účastníků řízení ve smyslu § 27 stavebního řádu ve vztahu ke stavebnímu zákonu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 5 As 5/2009-76.

V obecné rovině má odvolání odkladný účinek a vykonatelnost rozhodnutí by byla odložena. Při vedení řízení o odvolání, které směřuje proti "neoznámenému" rozhodnutí, správní orgán zvlášť dbá oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře, proto lze odkladný účinek odvolání z vážných důvodů vyloučit (viz § 85 odst. 3 správního řádu). Bylo proto možné z procesní opatrnosti spojit odvolání i s žádostí o nařízení předběžného opatření podle § 61 odst. 1 správního řádu. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl. Jde tak o institut aplikovatelný na případ stěžovatelky.

Za této situace je nepřípustné, aby se otázkou správnosti doručování prvostupňového správního orgánu ve správním řízení (poprvé) zabýval až Ústavní soud. Takový postup odporuje principu subsidiarity ústavní stížnosti. V řízení nebyly vyčerpány prostředky ochrany ve správním řízení, ani v soudním řízení správním. Nejsou splněny ani výjimečné předpoklady pro přijetí ústavní stížnosti vymezené v § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud by se totiž v řízení o věci samé mohl zabývat pouze otázkou řádného oznámení rozhodnutí účastníkům, nikoliv dopadem záměru do památkové ochrany lokality, k němuž dal nadto orgán památkové péče kladné stanovisko. Tyto okolnosti může posoudit případně nejvyšší státní zástupce v rámci žaloby ve veřejném zájmu (§ 66 odst. 2 s.ř.s.), kterému postačí veřejný zájem shledat; případně veřejný ochránce práv, který by veřejný zájem musel komplikovanějším procesem prokázat (§ 66 odst. 2 s.ř.s.).

Podle stěžovatelky bylo veřejnou vyhláškou doručováno s cílem poškodit osoby v sousedství tím, že jim nebude doručováno do vlastních rukou. K dokreslení situace stěžovatelka k ústavní stížnosti přiložila rozhodnutí stavebního úřadu týkající se její parcely a rozhodnutí týkající se jednoho ze sousedů. V obou případech k doručování veřejnou vyhláškou nedošlo. Nad rámec proto Ústavní soud uvádí, že nic nenasvědčuje, že by v nyní projednávaném případě správní orgán vymezil okruh účastníků podle § 94k zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vadně.

Ačkoliv spolu parcela č. X (k.ú. S.), ve vlastnictví osob obývajících bytový dům, sdílí s parcelou stavebníka jen malou hranici pozemku, stále se jedná prima facie o tzv. mezující pozemek ve smyslu judikatury správních soudů (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2014, č.j. 6 As 10/2013-58). Také z navazující judikatury Ústavního soudu vyplývá, že mezující sousedé budou účastníky územního a stavebního řízení vždy, vzdálenější sousedi mohou být účastníky těchto řízení s přihlédnutím k okolnostem konkrétního případu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04). Bytový dům a pozemky, které k němu přiléhají a jsou ve vlastnictví jeho obyvatel, představují mezující pozemky.

Argumentace, podle níž ve stavebním řízení o úpravě jiných nemovitostí v sousedství bylo doručováno do vlastních rukou, je pro posouzení ústavní stížnosti mimoběžná. Jedná se o odlišná řízení. Situace, kdy by v jiném řízení o změně stavby ve vlastnictví stěžovatelky stavební úřad chyboval a vlastníky bytového domu mezi účastníky nezařadil, by nemohla na osudu této ústavní stížnosti nic změnit. Rovněž je nepřípadná argumentace dalším (odlišným) stavebním řízením souseda, které s bytovým domem ani přilehlou zahradou nijak nesousedí. Zjednodušeně řečeno, totiž nízký počet účastníků doručování veřejnou vyhláškou znemožňuje.

Ústavní stížnost je nepřípustná podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro nevyčerpání opravných prostředků (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2015 sp. zn. I. ÚS 3794/14, ze dne 3. 2. 2009 sp. zn. IV. ÚS 90/09, ze dne 16. 1. 2023 sp. zn. II. ÚS 94/23). Vzhledem k závěru o nepřípustnosti podané ústavní stížnosti postupoval Ústavní soud podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítl.

Jelikož je ústavní stížnost nepřípustná, nebylo namístě o návrhu na odklad vykonatelnosti podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu samostatně rozhodovat, neb "předpokládanou procesní podmínkou je perfektní ústavní stížnost, tzn. stížnost prostá vad, alespoň těch neodstranitelných, a stížnost zřejmě přípustná, k jejímuž projednání je Ústavní soud příslušný" [Langášek In: Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Komentáře (ASPI). Praha: ASPI, 2007. ISBN 978-80-7357-305-8; § 79]. Tento návrh nyní podle judikatury Ústavního soudu sdílí osud ústavní stížnosti.