III.ÚS 2634/18 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019 N 7/92 SbNU 52 Přístup k Nejvyššímu správnímu soudu (uzavírka Hradčanského náměstí v souvislosti s návštěvou čínského prezidenta)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů Kateřiny Kudláčkové, Tomáše Pikoly, Kateřiny Bursíkové Jacques a Martina Bursíka, všech zastoupených Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018 č. j. 3 As 121/2017-51 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. března 2017 č. j. 6 A 82/2016-104, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Magistrátu hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, Policie České republiky, Policejního prezidia České republiky, ochranné služby, sídlem Strojnická 935/27, Praha 7 - Holešovice, Ministerstva vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejších účastníků řízení, takto: I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018 č. j. 3 As 121/2017-51, a to částí jeho výroku I, jíž došlo ke zrušení I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. března 2017 č. j. 6 A 82/2016-104, a výroky II, IV a V bylo porušeno základní právo stěžovatelů zaručené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018 č. j. 3 As 121/2017-51 se v části výroku I, v níž došlo ke zrušení I. výroku rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. března 2017 č. j. 6 A 82/2016-104, a ve výrocích II, IV a V ruší. III. Ve zbytku se ústavní stížnost zamítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatelé domáhali zrušení rozsudků Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") označených v záhlaví, neboť jsou názoru, že jimi byla porušena jejich základní práva zaručená v čl. 19 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 4 Ústavy, v čl. 6 a 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 2. První stěžovatelka v žalobě k městskému soudu tvrdila, že dne 19. 2. 2016 svolala na Hradčanské náměstí v Praze shromáždění na dny 28. 3. 2016 až 30. 3. 2016. 3. Městský soud při posuzování věci vyšel z následujícího skutkového stavu. Dne 19. 2. 2016 bylo na Hradčanské náměstí v Praze ohlášeno příslušnému správnímu úřadu shromáždění na dobu od 28. 3. 2016 do 30. 3. 2016. Samotné shromáždění pak bylo svoláno na den 29. 3. 2016 v 17.00 hodin, avšak neuskutečnilo se, poněvadž nahlášené místo shromáždění bylo uzavřeno dopravními značkami a Policie České republiky (dále jen "policie") na něj účastníkům neumožnila vstup. Důvodem k uzavírce bylo, že dne 17. 3. 2016 podala policie u Úřadu městské části Prahy 1 žádost o stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích ve dnech 28. 3. 2016 až 30. 3. 2016 u příležitosti státní návštěvy prezidenta Čínské lidové republiky. Součástí požadavku v žádosti bylo uzavření celého prostoru Hradčanského náměstí. Následně Magistrát hlavního města Prahy (dále jen "magistrát") vydal dne 21. 3. 2016 rozhodnutí č. j. MHMP-472195/2016/O4/Ma (dále jen "rozhodnutí o uzavírce"), jímž podle § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pozemních komunikacích") povolil úplnou uzavírku specifikovaných komunikací včetně celého prostoru Hradčanského náměstí. Magistrát dále dne 17. 3. 2016 a dne 21. 3. 2016 vydal dvě opatření obecné povahy (č. j. MHMP-457342/2016/O4/Ma a č. j. MHMP-473527/2016/O4/Ma), jimiž stanovil přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění dopravního značení a zařízení. 4. Městský soud připustil v případě tvrzeného porušení základních práv a svobod k věcnému přezkumu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen "zásahová žaloba") dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") i v případě, že je jako nezákonný zásah žalováno rozhodnutí správního orgánu či opatření obecné povahy, aniž by se žalobci domáhali jejich zrušení. Všechny body žalobního petitu městský soud projednal jako body zásahové žaloby. Výrokem I svého rozsudku ze dne 16. 3. 2017 č. j. 6 A 82/2016-104 zamítl žalobu, aby soud určil, že nezákonné je rozhodnutí o uzavírce. Výroky II a III tohoto rozsudku zamítl žaloby, aby soud určil, že nezákonná jsou opatření obecné povahy spočívající v umístění dopravního značení a zařízení. Výrokem IV rozsudku zamítl žalobu, aby určil, že nezákonné bylo donucení a soubor faktických opatření policie, jimiž bylo zamezeno konání shromáždění dne 29. 3. 2016 na Hradčanském náměstí v Praze. Svůj rozsudek městský soud odůvodnil tím, že výkon shromažďovacího práva byl z hlediska místa konání shromáždění omezen podle zákona o pozemních komunikacích z důvodu bezpečnosti státu a ochrany života a zdraví osob. Šlo o přípustné omezení, neboť zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o právu shromažďovacím") nemá přednost před jinými právními normami téže právní síly. Listina umožňuje výkon shromažďovacího práva omezit za podmínek stanovených ve svém čl. 19 odst. 2. Za účelem zhodnocení přípustnosti omezení shromažďovacího práva provedl městský soud test proporcionality, na jehož základě dospěl k názoru, že předmětný zásah byl přiměřený jeho účelu a nešlo o omezení rozporné s čl. 19 odst. 2 Listiny. 5. Na základě kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil ve výrocích I až III a sám odmítl žalobu proti rozhodnutí o uzavírce a zásahové žaloby směřující proti opatřením obecné povahy. Kasační stížnost zamítl proti výroku IV rozsudku městského soudu, jímž byla zamítnuta zásahová žaloba proti faktickému postupu policie při zamezení konání shromáždění. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že ze žaloby byl naprosto zřejmý úmysl stěžovatelů podat proti rozhodnutí o uzavírce žalobu dle § 65 s. ř. s., tj. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud tak nebyl oprávněn podanou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu překvalifikovat na zásahovou žalobu. Nejvyšší správní soud shledal, že proti rozhodnutí o uzavírce stěžovatelé nepodali odvolání, proto jejich žalobu proti rozhodnutí správního orgánu odmítl pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. K zásahovým žalobám uvedl, že opatření obecné povahy nelze zásahovou žalobou napadat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je povaha napadeného úkonu. Opatření obecné povahy byli stěžovatelé oprávněni napadnout návrhem na jeho zrušení dle § 101a s. ř. s. a násl. Ve své žalobě však výslovně uvedli, že opatření obecné povahy chápou jako zásah podle § 82 s. ř. s., nebyl proto ani prostor pro odstraňování vad podání. Zásahovou žalobu proti faktickému postupu policie dle Nejvyššího správního soudu městský soud správně zamítl. Ode dne účinnosti předmětných opatření obecné povahy a rozhodnutí o uzavírce jimi byla policie vázána, tyto akty přitom zůstaly nedotčeny. Jen tím, že stěžovatele policie nevpustila do uzavřeného prostoru Hradčanského náměstí, tak nemohlo dojít k zásahu do jejich práv. II. Argumentace stěžovatelů 6. Stěžovatelé uvedli, že podali zásahové žaloby proti rozhodnutí o uzavírce a dvěma opatřením obecné povahy. Městský soud je jako zásahové žaloby také věcně projednal. Nejvyšší správní soud však jednu ze zásahových žalob překvalifikoval na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu a odmítl ji pro nevyčerpání opravných prostředků. Dle stěžovatelů tam, kde bylo odmítnutí žaloby podmíněno jejím překvalifikováním, Nejvyšší správní soud překvalifikování provedl. V ostatních případech, kde by překvalifikování žaloby na návrh na zrušení opatření obecné povahy vedlo k nutnosti věcného přezkumu, překvalifikování dle Nejvyššího správního soudu možné nebylo. 7. V obecné rovině pak stěžovatelé považují za nepřípustnou ustálenou praxi správních soudů, dle níž není možné v průběhu řízení žalobu překvalifikovat. Mnohé sporné postupy a aktivity veřejné správy mají hraniční povahu. Nemožnost překvalifikování žaloby staví žalobce do pozice, kdy musí dopředu odhadnout, jak bude věc hodnotit soud. Mnohdy se přitom stává, že se liší pohled krajských soudů a Nejvyššího správního soudu, mnoho právních otázek je tak neprostupných soudní soustavou jako celkem. Soudy jsou v těchto postupech navíc nedůsledné. Napadené rozhodnutí o uzavírce kvalifikoval Nejvyšší správní soud jako individuální rozhodnutí, ačkoli šlo materiálně spíše o