Krajský soud v Brně 66 A 6/2024 – Výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů

Odpůrce v červnu 2024 změnil svůj územní plán schválený usnesením Zastupitelstva města Brna dne 3. 11. 1994 („ÚPmB“). Změnu provedl opatřením obecné povahy č. 4/2024 s názvem „Jednotlivé změny ÚPmB (tzv. „Skupina B.I.“)“ („změna ÚPmB 2024“). Právě tuto změnu navrhovatel nyní napadá. Hlavně mu jde o jednotlivou změnu označenou jako „B165_p154_22“ v katastrálním území Brno-Kníničky („změna B165“). Podle textu změny územního plánu spočívá změna B165 v těchto úpravách:

[OBRÁZEK]Pokud jde o grafické znázornění změny B165, jde o barevně vyznačenou část na tomto obrázku:

Navrhovatel je spolkem, jehož hlavním posláním je podle jeho stanov: „ochrana přírody a krajiny. Předmětem činnosti spolku je tedy ochrana veřejných zájmů chráněných podle platné legislativy České republiky a Evropské unie. Účelem spolku je i vytvořit spojením osob stejného smýšlení a vůle organizaci způsobilou dovolenými postupy a zákonnými prostředky veřejně jednat s cílem ochraňovat přírodu, krajinu a kvalitu bydlení v oblasti Moravy, a tedy i včetně Brna, Rozdrojovic a Jinačovic, před veškerými záměry v územním plánování, územním a stavebním řízení, investičními akcemi a stavbami, zvláště pak výstavbou dopravní infrastruktury a jinými záměry, které mohou ohrozit přírodu a krajinu. Spolek se bude snažit i o zajištění podmínek, aby nemohla být ohrožována kvalita bydlení, veřejné zdraví a životní prostředí.“

Změna B165 pak do jeho veřejných subjektivních práv podle jeho tvrzení zasahuje, protože má: „významný negativní vliv na životní prostředí a kvalitu bydlení, a to nejen v nejbližším okolí realizace tohoto záměru, ale v celé obydlené části Městské části Brna, Brno-Kníničky. Navrhovatel je dotčen i neprovedením vyhodnocení vlivů na životní prostředí (…), tedy i absencí posouzení rozumných variant (…), absencí vyhodnocení negativních vlivů z hlediska hlučnosti a znečištění ovzduší, absenci zákonem požadovaného vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů záměru, absencí vyhodnocení vlivů na veřejné zdraví, neposouzením vlivů na krajinný ráz a na zemědělský půdní fond (…), jakož i neposouzením širších vztahů v území. Navrhovatel zastává odůvodněný názor, že při řádně vedeném procesu územního plánování je nutno (…) konat s cílem minimalizace zásahu, a to jak na přírodu, tak i na zdraví obyvatel, tedy i členů Navrhovatele. Navrhovatel podal námitky v průběhu veřejného projednávání (…).“

Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu zpochybňuje aktivní legitimaci navrhovatele. Tvrdí, že k naplnění požadavku aktivní legitimace nestačí, pokud navrhovatel tvrdí pouze to, že opatření obecné povahy či postup vedoucí k jeho vydání byly nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. Odpůrce z obecně dostupných informací ví, že navrhovatel pravidelně požaduje poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, které se netýkají pouze zájmu spolku, ale nejspíše zájmu samotného předsedy spolku. Odpůrce se proto domnívá, že předseda navrhovatele mohl spolek zřídit pouze účelově s úmyslem vytvoření tlaku na správní aparát.

Navrhovatel neuvedl žádné tvrzení, jak byl na svých právech zkrácen. Pouze namítá nezákonnost. Měl povinnost uvést, která konkrétní subjektivní práva byla dotčena. Nestačí, aby tvrdil pouze to, že změna ÚPmB 2024 či procedura vedoucí k jejímu vydání je nezákonná, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. Takovéto tvrzení pak musí přesně vymezit zásah, kterého se měl samosprávný celek dopustit. Dalším podstatným kritériem při posuzování aktivní legitimace má být „místní vztah“ navrhovatele k lokalitě. Ten navrhovatel má, ale pouze ve vztahu k dotčené lokalitě (městská část Brno – Kníničky), nikoliv k celému městu Brnu coby druhému největšímu městu v ČR. Je nutné si položit i otázku, proč předseda spolku a potažmo ostatní jeho členové nepodali návrh sami za sebe, jestliže vlastní nemovitosti v městské části Brno – Kníničky a je zřejmé, že spolek nemá jinou podporu než právě od předsedy a jeho dvou členů. Spolek nedisponuje ani webovými stránkami či např. facebookovými stránkami, aby měli ostatní občané možnost seznámit se s jejich činností, případně z ní nějak i těžit.

Podle soudu navrhovatel aktivní legitimaci k podání návrhu má. Napadá konkrétní změnu v městské části Brno-Kníničky, která spadá do rámce jeho působnosti. Kromě starší judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, č. j. 6 As 62/2016-57) lze odkázat i na nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2024, č. j. 6 As 166/2023-56, jenž zmiňuje i navrhovatel. Podle něj: „Postavení environmentálních spolků je v porovnání s legitimací jednotlivců exkluzivní. Nelze je totiž chápat pouze jako subjekty prosazující jen soukromé zájmy svých členů, nýbrž jako subjekty hájící prostřednictvím soukromých aktivit zájmy veřejné (ochranu životního prostředí jako statku náležícího celé společnosti, popř. její části). Činnost environmentálních spolků je tedy třeba chápat primárně jako činnost ve veřejném zájmu, která přesahuje kolektivní zájmy členů spolku. Jejich činnost lze označit za demokratizační prvek, neboť vytváří přídatný systém kontroly činnosti veřejné správy jako celku, který určitým způsobem stojí v protikladu vůči zájmům soukromých osob, jejichž cíle mohou být se zájmy na příznivém životním prostředí v rozporu. Z Aarhuské úmluvy nadto implicitně vyplývá, že účast dotčené veřejnosti na „veřejné diskuzi" ve věcech ochrany životního prostředí je třeba i z toho důvodu, že zájem na ochraně životního prostředí by v mnoha případech neměl kdo hájit (…). Environmentální spolky tak kromě prosazování zájmů svých členů plní funkci ‚advokáta‘ přírody, resp. životního prostředí.“

Touto optikou soud shledává, že skutečnosti, které navrhovatel uvedl ve svém návrhu (viz body 3 a 4 výše), postačují k založení jeho aktivní legitimace k podání návrhu.

Navrhovatel plní i všechny další procesní podmínky, o kterých ani nebylo mezi účastníky řízení sporu, a soud proto mohl návrh projednat ve věci samé.

Do řízení se původně přihlásila jako osoba zúčastněná na řízení i městská část Brno-Kníničky. Namítala, že i ona má právo na samosprávu, do kterého odpůrce přímo zasáhl, a proto splňuje podmínky podle § 34 soudního řádu správního, který se v tomto řízení použije přiměřeně (až na jeho odstavec 2 větu první a odstavec 4). Městská část Brno-Kníničky se opírala kromě obecné judikatury Ústavního soudu k právu na samosprávu zejména o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011-219 (č. 2887/2013 Sb. NSS), podle nějž je městská část hlavního města Prahy způsobilá podat návrh na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho části.

Soud nejprve městské části Brno-Kníničky přeposílal jednotlivé písemnosti. Po poradě senátu však dospěl k názoru, že tato městská část osobou zúčastněnou na řízení ve smyslu § 34 soudního řádu správního není.

Nositeli ústavně zaručeného práva na samosprávu, jsou totiž pouze obce a kraje (čl. 99 Ústavy ve spojení s čl. 100 odst. 1 a čl. 8 Ústavy). V tomto případě je tedy nositelem ústavně zaručeného práva na samosprávu odpůrce, který je tzv. územně členěným statutárním městem, jehož zastupitelstvo může podle § 20 odst. 1 zákona o obcích rozhodnout o zřízení nebo zrušení městské části (do 30 dnů od zveřejnění tohoto rozhodnutí pak lze podat návrh na konání místního referenda o této věci). Městské části jsou pak organizační jednotkou statutárního města. Ústava ani zákon jim proto výslovně právo na samosprávu nepřiznává.

Postavení městských částí statutárního města podle zákona o obcích se tedy významně liší od postavení městských částí hlavního města Prahy. Těm přímo zákon o hlavním městě Praze dává právo na samosprávu, protože vymezuje jejich samostatnou působnost (§ 2 odst. 1 a § 89). Městské části hlavního města Prahy také vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající (§ 3 odst. 2). To v případě městských částí statutárního města podle zákona o obcích neplatí.

Městské části hlavního města Prahy se pak mj. mohou přímo ze zákona vyjadřovat k návrhu územně plánovací dokumentace hlavního města Prahy [§ 89 odst. 1 písm. d)]. Zákon o obcích ovšem v § 130 písm. g) stanoví jen to, že územně členěná statutární města upraví své vnitřní poměry ve věcech správy města statutem, který je vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce, a ve statutu stanoví způsob projednání územně plánovací dokumentace města a programu rozvoje města s městskými obvody a městskými částmi.

Městské části hlavního města Prahy mají tedy ze zákona plynoucí právo na samosprávu (samostatnou působnost), což neplatí o městských částech jiných statutárních měst. Toto odlišení vyzdvihuje i odborná literatura (Kopecký, M. Správní právo: Obecná část. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 111-112).

Právě toto odlišné postavení městských částí hlavního města Prahy bylo i důvodem, proč rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení, na nějž městská část Brno-Kníničky odkázala, přiznal městské části Praha-Křeslice postavení osoby oprávněné k podání návrhu na zrušení části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. Z tohoto rozhodnutí tedy nelze dovozovat, že by totéž postavení – a tím spíše postavení osoby zúčastněné na řízení o návrhu na zrušení části změny územního plánu – měly mít i městské části jiných statutárních měst.

Podle soudu to neplyne ani z judikatury Ústavního soudu, která vychází z toho, co již soud výše uvedl – nositeli ústavně zaručeného práva na samosprávu jsou podle Ústavy jen obce a kraje, nikoliv městské části statutárních měst. Opírá-li tedy městská část Brno-Kníničky své postavení osoby zúčastněné na řízení o právo na samosprávu, pak podle soudu takové právo z Ústavy ani ze zákona o obcích neplyne. Městská část Brno-Kníničky proto ani nemůže být ve smyslu § 34 soudního řádu správního přímo dotčena na tomto právu vydáním napadené části změny ÚPmB 2024.

Podle § 101b odst. 4 soudního řádu správního pak platí, že při přezkumu opatření obecné povahy soud nemusí usnesením vyslovovat, že není osobou zúčastněnou na řízení ten, kdo se domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení, ač pro to nesplňuje podmínky. Soud v poučení pro případné osoby zúčastněné na řízení administrativním pochybením sice uvedl, že se takové usnesení vydává i v tomto řízení. Toto chybné poučení ovšem nemůže „přebít“ zákonnou procesní úpravu. Soud každopádně považoval za vhodné městskou část Brno-Kníničky přípisem uvědomit, že není osobou zúčastněnou na řízení, což také 8. 1. 2025 udělal. V dalším průběhu řízení už ovšem s městskou částí Brno-Kníničky nejednal.

Podle nyní účinného § 322 odst. 4 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon („nový stavební zákon“) platí: „Rozhodne-li zastupitelstvo obce přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona o pořízení změny územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce a regulačního plánu, byly-li schváleny přede dnem 1. ledna 2007, a současně již bylo zastupitelstvem obce rozhodnuto o pořízení nového územního plánu nebo regulačního plánu, dokončí se pořizování této změny podle dosavadních právních předpisů.“

Podle § 334a odst. 2 nového stavebního zákona se ve věcech týkajících se územního plánování v přechodném období postupuje podle dosavadních právních předpisů, přičemž podle § 334a odst. 1 se přechodným obdobím se rozumí pro účely odstavců 2 a 3 období od 1. 1. 2024 do 30. 6. 2024.

V případě změny ÚPmB 2024 o jejím pořízení zastupitelstvo odpůrce rozhodlo dne 13. 12. 2022 a samotný ÚPmB je z roku 1994. Zastupitelstvo pak změnu ÚPmB 2024 vydalo 18. 6. 2024 (veřejné projednání proběhlo dne 8. 1. 2024). Obě výše uvedená ustanovení tedy vedou ke stejnému závěru: na pořizování a na posouzení věci se stále použije nyní již neúčinný zákon č. 183/2003 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění k 31. 12. 2023 („stavební zákon“).

Pro přehlednost soud považuje za vhodné, aby ještě před posouzením věci souhrnně zareagoval na všechny návrhy navrhovatele na podání předběžných otázek Soudnímu dvoru. Situace je totiž taková, že zastupitelstvo odpůrce dne 10. 12. 2024 schválilo a vydalo úplně nový územní plán. Ten po svém vyvěšení na úřední desce dne 16. 1. 2025 nabude účinnosti dne 31. 1. 2025. Podle § 322 odst. 1 nového stavebního zákona přitom územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územní plán obce a regulační plán, schválené přede dnem 1. ledna 2007, pozbývají platnosti dnem nabytí účinnosti nové územně plánovací dokumentace, která je nahrazuje. S účinností nového územního plánu tedy zanikne i změna ÚPmB včetně změny B165.

Podle judikatury Nejvyššího správního soudu současně platí, že pokud dojde po podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy k zániku tohoto opatření obecné povahy, pak je to důvodem pro odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního [viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010-98, či ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011-129 aj.]. Pokud by se soud rozhodl položit předběžné otázky Soudnímu dvoru EU, nabytím účinnosti nového územního plánu by se z nich staly pouze otázky hypotetické, tj. takové, jejichž řešení by spor ve věci samé pro neexistující opatření obecné povahy nemohlo ovlivnit. A i kdyby Soudní dvůr EU teoreticky na tyto otázky odpověď poskytl, soud by následně neměl jinou možnost než návrh odmítnout. Takový postup by vedl k reálnému odepření soudní ochrany navrhovateli. Z toho důvodu se proto soud relevancí předběžných otázek nezabýval a v dalším textu se jim již nebude věnovat.

Před vypořádáním jednotlivých námitek soud považuje za vhodné předeslat, že nebylo jeho povinností reagovat na každou dílčí námitku navrhovatele. Jeho povinností naopak bylo vypořádat se s podstatou a smyslem uplatněné návrhové argumentace. Tento postup podle judikatury může konzumovat i vypořádání dílčích a souvisejících námitek, vytvoříli ve svém souhrnu ucelenou argumentaci, z níž alespoň implicitně vyplývá, jak soud o těchto námitkách uvážil (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/201333).

Návrh totiž čítal cca 100 stránek, přičemž podle soudu mohl být o mnoho kratší. V případě podávání návrhů na zrušení opatření obecné povahy také platí, že méně je více. Argumentace navrhovatele totiž byla místy nepříliš přehledná, nejasná a k pochopení jejího jádra bylo třeba vícerého opakovaného čtení. Některé argumentační linky totiž vyústily tzv. „do ztracena“. Pokud navíc soud vzal v potaz kontext – že šlo „jen“ o plochu pro parkoviště u brněnského ZOO -, tak souvislost některých velmi formálních námitek s podstatou věci nebyla pro soud úplně zřetelná. Jak se ukáže, některým námitkám chyběl i odkaz na jakýkoliv právní základ. I v tomto směru platí, že kvalita návrhu předurčuje podobu soudního přezkumu.

Odpůrce navíc zareagoval vlastním stostránkovým vyjádřením, ke kterému ještě cca 40 stránek přidal za Magistrát města Brna („MMB“) jeho odbor územního plánování a rozvoje („OÚPR“). V kombinaci s krátkou zákonnou lhůtou pro projednání návrhu a rozhodnutí o něm, i nemalým počtem navržených důkazů, které soud prováděl při jednání dne 20. 1. 2025, se proto soud držel principu popsaného v bodě 24 výše a vypořádal podstatu a smysl návrhové argumentace.

V neposlední řadě soud v této obecné pasáži zdůrazňuje, že jeho úkolem je zdrženlivě chránit jednotlivce pouze vůči excesům v oblasti územního plánování. Jen v jejich případě může být přiměřené vůči ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků, aby do něj soud zasáhl. K soudnímu zásahu nepostačují dílčí formální nesrovnalosti v detailu, ke kterým v případě poměrně náročného procesu pořizování a vydávání územních plánu může dojít velmi jednoduše.

Jak navíc vysvětlil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, v procesu územního plánování: „ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ‚vejde‘ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů (…)“.

V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103).

Ze zásady zdrženlivosti tak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit, pouze pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Nic takového soud v této věci neshledal.

Navrhovatel nejprve shrnuje legislativní historii vydávání změn ÚPmB po formální stránce. Jádrem tohoto návrhového bodu je námitka, že odpůrce v minulosti neupravil ÚPmB v souladu s formálními požadavky často se měnící úpravy (soud ji pro přehlednost shrne níže v rámci vlastního hodnocení věci). Proto ani zveřejnění změny ÚPmB 2024 neproběhlo zákonným způsobem. Nemohla proto nabýt účinnosti.

Navrhovatel poukazuje na to, že podle § 188 odst. 1 stavebního zákona bylo nutné územní plán schválený před 1. 1. 2007 do 31. 12. 2022 upravit do podoby podle stavebního zákona, v rozsahu provedené úpravy projednat a vydat, jinak pozbývá platnosti. Nový stavební zákon ve svém § 322 odst. 1 tuto lhůtu prodloužil až do 31. 12. 2028. Odpůrce na tento požadavek do vydání změny ÚPmB nereagoval. Samotný ÚPmB tak podle navrhovatele byl z právního hlediska účinný po celou dobu od roku 1994 do dne vydání změny ÚPmB 2024. Tak tomu však není, pokud jde o pořizování jednotlivých změn ÚPmB.

Novelizací stavebního zákona zákonem č. 225/2017 Sb., účinným od 1. 1. 2018 („zákon č. 225/2017 Sb.“), byla posílena jednotnost procesu přijímání změn územních plánů zavedením tzv. úplného znění po vydání změny územního plánu. Ustanovení § 55 odst. 5 stavebního zákona nově dávalo pořizovateli povinnost zajistit vyhotovení územního plánu zahrnující úplné znění po vydání jeho změny. A § 55c stavebního zákona (do konce roku 2020, kdy byl zrušen) nově vázal nabytí účinnosti územního plánu na doručení změny a úplného znění územního plánu veřejnou vyhláškou. Co se rozumí pod pojmem úplné znění, definovala vyhláška č. 500/2006 Sb., po novelizaci provedené vyhláškou č. 13/2018 Sb. Úplné znění územního plánu obce podle této úpravy obsahuje úplnou závaznou část územního plánu (textovou i grafickou) a z odůvodnění koordinační výkres celého území obce.

Navrhovatel má za to, že nejpozději do 30. 6. 2018 (podle bodu 6 přechodných ustanovení v čl. II zákona č. 225/2017 Sb.) měl odpůrce povinnost zveřejnit úplné znění ÚPmB s tím, že do doby nabytí účinnosti nejbližší změny ÚPmB stačilo, aby byl zveřejněn tzv. právní stav územního plánu, tedy úplná závazná textová a grafická část ÚPmB. Součástí dokumentace tohoto právního stavu muselo být platné znění obecně závazné vyhlášky odpůrce, obsahující tehdy platnou závaznou textovou část ÚPmB. To muselo být zveřejněno do doby nabytí účinnosti nejbližší změny ÚPmB.

S vydáním nejbližší změny ÚPmB se však situace změnila. Tato změna již musela být z hlediska obsahu a struktury souladná s vyhláškou č. 500/2006 Sb. Zveřejnění nebližší změny ÚPmB na úřední desce vyžadovalo současně s ní zveřejnit úplné znění ÚPmB, upraveného z hlediska obsahu a struktury do souladu s vyhláškou č. 500/2006 Sb. Zde již nebylo možné za úplné znění pokládat obecně závaznou vyhlášku odpůrce a zveřejňovat ji společně se změnou. Podle navrhovatele je to zcela logické, protože územní plán, změna územního plánu a úplné znění územního plánu po změně musí mít stejnou strukturu a obsah.

Zahájení pořizování změny ÚPmB, které nastalo ode dne 1. 1. 2018, vyvolalo povinnost, aby se stávající ÚPmB, který nebyl v souladu s obsahem a strukturou vyžadovanou podzákonnou úpravou, nejprve upravil tak, aby byl souladný s tehdy účinným zněním vyhlášky č. 500/2006 Sb. Až poté bylo možné pořídit změnu upraveného ÚPmB.

Z hlediska změny ÚPmB 2024 je podstatné, že ke dni jejího vydání nebyl ÚPmB upraven. Zveřejnění změny ÚPmB 2024 na úřední desce proto nemohlo proběhnout zákonným způsobem a tato změna tak nemohla nabýt účinnosti. Svoji právní argumentaci navrhovatel podpořil odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2021, č. j. 2 As 320/2019-66.

S odkazem na tento rozsudek navíc navrhovatel doplnil, že došlo i k další právní vadě. Veřejná vyhláška ze dne 15. 7. 2024, č. j. MMB/0561634/2024, zveřejněná dne 17. 7. 2024 („vyhláška OÚPR“), není vyhláškou obce. Je na ní uvedeno jméno a funkční zařazení: „Ing. Jana Bartošová, vedoucí Oddělení pořizování ÚPD a ÚPP“, a to s dovětkem „pověřena podepisováním Mgr. Viktorem Poledníkem, vedoucím odboru“. Mělo se však jednat o veřejnou vyhlášku obce (viz § 55 odst. 7 stavebního zákona), tedy vyhlášku odpůrce podepsanou primátorkou nebo jí pověřenou osobou oprávněnou jednat za odpůrce. Na věci nic nemění to, že OÚPR je součástí odpůrce a MMB. b. Shrnutí vyjádření odpůrce

Odpůrce zdůrazňuje, že na jeho webových stránkách byl a nadále je zveřejněn ÚPmB se zapracovanými všemi provedenými změnami. Zákonná povinnost vyhotovit úplné znění územně plánovací dokumentace ve znění platném po změně územního plánu je tak naplněna a opatřena záznamem o zpracování úplného znění účinného k datu nabytí účinnosti poslední změny ÚPmB. Vzhledem k tomu, že platný ÚPmB nedisponuje grafickou částí odůvodnění, tzn. např. koordinačním výkresem celého území odpůrce, pak zcela logicky požadavek na úplné znění v této části dokumentace nelze naplnit (na rozdíl od jiných územních plánů vydaných po 1. 1. 2007, které koordinační výkres obsahují). Přílohy k územnímu plánu nejsou nadále z úsporných důvodů součástí tohoto materiálu.

Navrhovatel je zřejmě přesvědčen o tom, že právní stav po změně je jiný pojem než úplné znění, a to tím, že úplné znění se váže k územnímu plánu upravenému z hlediska obsahu a struktury do podoby podle vyhlášky č. 500/2006 Sb., ve znění vyhlášky č. 13/2018 Sb. Podle přechodného ustanovení čl. II odst. 9 k zákonu č. 225/2017 Sb., se ovšem právní stavy územně plánovací dokumentace pořízené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, do nabytí účinnosti nejbližší aktualizace nebo změny těchto dokumentů, považují za úplné znění. Odpůrce tak naplnil přechodné ustanovení čl. II odst. 6 k zákonu č. 225/2017 Sb., které požaduje, aby bylo do 30. 6. 2018 zveřejněno úplné znění.

Odpůrce dlouhodobě zajišťuje vyhotovení ÚPmB zahrnující úplné znění po vydání jeho změny a toto vyhotovení po nabytí účinnosti změny opatří záznamem o účinnosti. Tento postup, který byl dříve nazýván vyhotovením právního stavu, praktikuje již řadu let. U odpůrce tak vůbec nenastala situace, kterou zákonodárce daným ustanovením řešil s cílem zajistit, aby úplné znění zobrazovalo nejaktuálnější a úplný stav územně plánovací dokumentace. Změny ÚPmB od roku 2018 jsou zpracovány s přiměřeně aplikovaným obsahem a strukturou danými vyhláškou. Změny jsou v souladu s § 55 odst. 6 stavebního zákona zpracovávány, projednávány a vydávány v rozsahu měněných částí platného ÚPmB, do kterých má předmětná změna dopad (tedy grafická a textová část výroku).

Změny obsahují i část odůvodnění, tedy např. i koordinační výkres v rozsahu řešeného území měněných částí ÚPmB. Neexistence koordinačního výkresu odůvodnění v rámci vyhotovení úplného znění nemohla vyvolávat vady v rozhodování. Limity využití území, které tento výkres obsahuje, jsou součástí územně analytických podkladů, které jsou podle stavebního zákona neopomenutelným podkladem pro rozhodování v území, a to zejména z toho důvodu, že – na rozdíl od koordinačního výkresu – u územně analytických podkladů je zajišťována jejich průběžná aktualizace.

K samotnému významu úplného znění odpůrce zdůraznil, že ho nelze považovat za rozhodnutí nebo opatření obecné povahy, jedná se o akt veřejné správy, který požívá presumpci správnosti. Úplné znění tak samo o sobě není pro rozhodování v území závazné. Bylo zavedeno právě proto, aby zobrazovalo nejaktuálnější a úplný stav územně plánovací dokumentace, podle které má být rozhodováno. V případě rozporu mezi úplným zněním a opatřením obecné povahy je nutno rozhodnout podle vydaných opatření obecné povahy a zajistit nápravu nesprávného úplného znění.

Orgány odpůrce neschválily využití institutu „překlopení“ stávající územně plánovací dokumentace do podoby požadované vyhláškou č. 500/2006 Sb. Odpůrce se naopak přiklonil k dokončení úplně nového územního plánu. Ze stavebního zákona nelze vyčíst nebo dovodit, že by nebylo možné pořizovat změny „neupravené“ dokumentace, pokud odpůrce nehodlá jít cestou „úpravy“ a pořizuje úplně nový územní plán. Odpůrce odkázal na metodické sdělení Ministerstva pro místní rozvoj s názvem Souběžné pořizování změn územního plánu a nového územního plánu. Metodický pokyn neodkazuje na žádná zákonná ustanovení, zakazující přijímat návrhy na změnu územního plánu a předkládat je k rozhodnutí zastupitelstvu, pokud tento nebude „upraven“.

Ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona používá pojem „lze upravit“ čímž je vyjádřena možnost tak činit, nikoliv povinnost. Vyhláška 500/2006 Sb., jako předpis nižší právní síly, nemůže vybíhat z rámce právního předpisu vyšší právní síly, kterým je stavební zákon. Nemůže zpřísnit „možnost“ úpravy územního plánu na „povinnost“. Povinnost uvést plánovací dokumentaci do souladu s vyhláškou 500/2006 Sb., se podle odpůrce týká dokumentací vydaných či upravených do podoby vyžadované stavebním zákonem po roce 2006. Zde možnost zachování v původní podobě není zákonem předpokládána a nedávala by ani smysl. Naopak dřívější dokumentace mají zákonem umožněno zůstat bez úpravy. Navrhovatelem tvrzený rozpor zákonné a podzákonné úpravy tak odpadá. Podle odpůrce bylo úmyslem zákonodárce držet dvě skupiny dokumentací, ty pořízené podle staré právní úpravy a ty pořízené podle nové právní úpravy.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2021, č. j. 2 As 320/2019-66, podle odpůrce nelze vztáhnout k projednávané věci. Vyhláška s opatřením obecné povahy byla vyvěšena na úřední desce odpůrce i všech městských částí. Pochybnosti o tom, zda je změna ÚPmB 2024 platná, proto nemohly nastat.

Odpůrce rovněž nesouhlasí s tím, že by veřejnou vyhlášku nepodepsala oprávněná osoba. Ze stavebního zákona ani ze správního řádu nelze dovodit požadavek na to, aby byla veřejná vyhláška podepsána právě primátorkou. Otázka podpisu veřejné vyhlášky o vydání opatření obecné povahy může být řešena vnitřními předpisy odpůrce. Na řešenou věc nedopadá navrhovateli odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73. Rozsudek se v dané části věnoval vyhlášení opatření obecné povahy, resp. jeho zveřejnění na úřední desce po předepsanou dobu (nadto srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 58 Aos 3/2012-36). c. Hodnocení soudu

Navrhovatel navrhl k tomuto bodu hned několik důkazů. Soud jimi ovšem při jednání dne 20. 1. 2025 důkaz neprováděl. Pokud jde o vyhlášku OÚPR, ta je součástí správního spisu, kterým se ve správním soudnictví nedokazuje. Soud ve spisu ověřil její obsah, který se po skutkové stránce shoduje s tím, co navrhovatel tvrdí. To samé platí i pro zápisy ze zastupitelstva odpůrce ze dne 12. 2. 2022 (Z9/03) a ze dne 18. 6. 2024 (Z9/18). I pro dokument Magistrátu města Brna ze dne 1. 8. 2024 s názvem Úplné znění ÚPmB – záznam o účinnosti.

Dále navrhovatel navrhl k důkaznímu provedení několik konkrétních verzí ÚPmB z minulosti. Nejdříve šlo o obecně závazné vyhlášky (č. 16/1994, č. 2/2004 včetně platného znění k srpnu 2024 v čisté podobě a se zvýrazněnými změnami oproti znění z května 2024, č. 1/2005 včetně přílohy č. 3). Poté šlo o opatření obecné povahy č. 1/2007, č. 1/2008 a č. 7/2010. Kromě toho navrhovatel k důkazu navrhl doprovodné dokumenty Magistrátu města Brna: (1) z května 2008 s názvem Územní plán 1994, který obsahuje regulativy uspořádání území (vydaný obecně závaznou vyhláškou č. 2/2004 ve znění po opatření obecné povahy č. 1/2008), a (2) z října 2010 s týmž obsahem ve znění po opatření obecné povahy č. 7/2010. Těmito dokumenty soud taktéž dokazování neprováděl, protože odpůrce při jednání uvedl, že o jejich obsahu není sporu. Uvedené obecně závazné vyhlášky by navíc nebylo třeba provádět i proto, že jde o právní předpisy dnes jednoduše dohledatelné na internetu, které podle komentářové literatury též není třeba dokazovat (viz Kühn, Z., Kocourek, T. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 428).

Odpůrce a navrhovatel se již ovšem po právní stránce neshodují na tom, zda při vydání změny ÚPmB 2024 byly naplněny podmínky § 55 odst. 5 a 7 stavebního zákona. Konkrétně se neshodují na tom, zda byla naplněna povinnost odpůrce zveřejnit úplné znění ÚPmB, což je podle navrhovatele podmínkou pro nabytí účinnosti změny ÚPmB 2024. Navrhovatel má za to, že ke zveřejnění úplného znění ÚPmB dojít nemohlo z toho důvodu, že původní ÚPmB nebyl doposud překlopen do podoby odpovídající stavebnímu zákonu a vyhlášce č. 500/2006 Sb. Úplné znění například neobsahovalo koordinační výkres celého území, který by podle § 2 odst. 2 vyhlášky č. 500/2006 Sb. obsahovat mělo. Odpůrce oproti tomu tvrdí, že veškeré podmínky pro nabytí účinnosti změny ÚPmB 2024 byly naplněny. Zákon nevyžadoval překlopení staré územně plánovací dokumentace do nového režimu.

Před přijetím stavebního zákona se územní plány často vydávaly prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, tak tomu bylo i v případě zde napadaného ÚPmB. Po přijetí stavebního zákona se územní plány staly opatřeními obecné povahy, což znamenalo jasnější právní rámec a standardizaci procesu. Jak již soud výše vysvětlil, použije se tu stavební zákon. Podle jeho § 55 odst. 5 a 7 pořizovatel pro obec zajistí vyhotovení územního plánu zahrnujícího úplné znění po vydání jeho změny. Změna územního plánu nabývá účinnosti doručením změny územního plánu včetně změny pořizované zkráceným postupem a úplného znění územního plánu po této změně veřejnou vyhláškou. Pořizovatel vyhotovení úplného znění po změně po nabytí účinnosti změny opatří záznamem o účinnosti. Podle § 55 odst. 6 stavebního zákona se změna územního plánu včetně zkráceného postupu pořizování změny zpracovává, projednává a vydává v rozsahu měněných částí.

Ustanovení § 2 odst. 2 vyhlášky č. 500/2006 Sb., kterého se dovolává navrhovatel, říká, co se rozumí pod pojem úplné znění územně plánovací dokumentace. Úplné znění podle vyhlášky obsahuje textovou a grafickou část územně plánovací dokumentace, ve znění platném po aktualizaci zásad územního rozvoje, změně územního plánu nebo regulačního plánu, a z odůvodnění koordinační výkres celého území kraje nebo celého území obce anebo celé plochy řešené regulačním plánem.

Institut úplného znění územního plánu do stavebního práva zavedl zákon č. 225/2017 Sb. Podle jeho přechodných ustanovení, ve znění účinném do 31. 12. 2023, čl. II odst. 6 uváděl: „obec, pro kterou byl vydán územní plán nebo regulační plán přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, zajistí zveřejnění úplného znění této dokumentace do 30. června 2018. Pokud nebyla vydána žádná změna této dokumentace, zveřejní vydaný územní plán nebo vydaný regulační plán.“

Podle přechodného ustanovení čl. II odst. 9 tohoto ustanovení: „právní stavy územně plánovacích dokumentací pořízené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se do nabytí účinnosti nejbližší aktualizace nebo změny těchto dokumentací považují za úplné znění.“

Podle důvodové zprávy k zákonu č. 225/2017 Sb., v části vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy, bylo zveřejnění úplného znění po změně územně plánovací dokumentace zakotveno jako podmínka nabytí účinnosti změny z důvodu odstranění pochybností při rozhodování, co platí. Důvodová zpráva uvádí, že nebyla naplňována současná povinnost zpracovat právní stav po změně územního plánu. Byla totiž bez sankčních opatření. Po sérii změn územního plánu tak byl stav zcela nepřehledný.

Důvodová zpráva se naopak nevyjadřuje ke změně terminologie z právního stavu na úplné znění. K čl. II odst. 6 uvádí jen, že: „povinnost po každé aktualizaci územního plánu zpracovat právní stav (po novele úplné znění) je dána § 55 odst. 5 již od 1. ledna 2007. Proto by zveřejnění dokumentací způsobem umožňujícím dálkový přístup, vydaných po tomto datu, nemělo být problémem.“

Z důvodové zprávy plyne, že navázání účinnosti změny územního plánu na zveřejnění úplného znění územního plánu mělo přispět k přehlednosti platné právní regulace. A k možnosti adresátů snadno se seznámit s aktuálně platným územním plánem, bez nutnosti studování jednotlivých jeho změn.

Cílem novely naopak nebylo sjednotit veškerou územně plánovací dokumentaci do podoby odpovídající vyhlášce č. 500/2006 Sb. Ostatně nový stavební zákon v § 322 odst. 1 účinnost územních plánů schválených před 1. 1. 2007 akceptuje až do 31. 12. 2028. Zjevně nebylo cílem zákonodárce zamezit jakýmkoliv změnám územního plánu schváleného před 1. 1. 2007, k čemuž by však v případě interpretace zákona podle navrhovatele došlo, neboť pro nabytí účinnosti jakékoliv změny by bylo nutné vyhotovit úplné znění územního plánu po změně, které by podle navrhovatele mělo odpovídat nové právní úpravě.

K tomu lze doplnit že i podle § 57 odst. 1 nového stavebního zákona se úplným zněním územně plánovací dokumentace rozumí: „účinné znění územně plánovací dokumentace nebo vymezení zastavěného území se zapracovanými pozdějšími změnami. Úplné znění obsahuje textovou a grafickou část.“

Navrhovatel založil svoji argumentaci de facto pouze na znění vyhlášky č. 500/2006 Sb., která v § 2 odst. 2 říká, že součástí úplného znění územně plánovací dokumentace je z odůvodnění koordinační výkres. Soud má zato, že z tohoto ustanovení vyhlášky nelze dovozovat paušální požadavek na překlopení všech územních plánů (které mají být někdy měněny) do režimu pozdější právní úpravy. V případě, že daný územní plán neobsahuje koordinační výkres celého území, bude namístě zahrnout pouze koordinační výkresy týkající se změn územního plánu vydaných za účinnosti nové právní úpravy.

Závěr o tom, že v případě starých územních plánů, které nebyly původně vydávány formou opatření obecné povahy, je úplným zněním dřívější vyhláška o závazné části územního plánu, plyne např. i z komentářové literatury k § 188 stavebního zákona (viz Doležalová V. § 188. In: Vávrová E., Doležalová V., Knecht M., Zahumenská V. Konečná D., Humlíčková P., Černín K., Strakoš J. Stavební zákon: Praktický komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.)

Pokud jde o argumentaci rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2021, č. j. 2 As 320/2019-66, tento rozsudek se nezabývá tím, jaký obsah nese pojem úplné znění, ani tím, zda musí být za účelem nabytí účinnosti změny územního plánu územní plány schválené před 1. 1. 2007 nejdříve přepracovány do podoby odpovídající pozdější právní úpravě. Zabývá se otázkou doručení oznámení o vydání opatření obecné povahy veřejnou vyhláškou. Hlavní otázkou řešenou tímto rozsudkem je však zveřejnění veřejnou vyhláškou, a následky plynoucí z nedodržení zákonného postupu zveřejnění, nikoliv obsah zveřejňovaného.

Soud uzavírá, že právní úprava nevyžaduje, aby úplné znění územního plánu ve smyslu § 55 odst. 7 stavebního zákona mělo v celém svém rozsahu podobu zavedenou stavebním zákonem a vyhlášky č. 500/2006 Sb. Právní úprava pouze vyžaduje, aby bylo zveřejněno úplné znění zahrnující veškeré dosavadní změny územního plánu. Soud proto dospěl k závěru, že se nejednalo o překážku pro nabytí účinnosti změny ÚPmB 2024, pokud úplné znění ÚPmB bylo z části zveřejněno v podobě původní obecně závazné vyhlášky se zapracovanými změnami. I tak byl naplněn požadavek § 55 odst. 7 stavebního zákona.

Soud nesouhlasí s navrhovatelem ani v tom, že by absence podpisu primátorky na vyhlášce OÚPR, kterou bylo oznámeno vydání změny ÚPmB 2024, měla jakýkoliv vliv na účinnost opatření obecné povahy. Stavební zákon v § 55 odst. 7 zakotvuje povinnost obce doručit veřejnou vyhláškou změnu územního plánu včetně změn a úplného znění po změně. Stejná povinnost je zakotvena i v § 173 odst. 1 správního řádu. Pojem „vyhláška“ má význam nejen ve smyslu podzákonného právního předpisu vydávaného orgány veřejné moci (např. obecně závazná vyhláška obce), ale i obecný význam ve smyslu postupu orgánů veřejné moci při zveřejňování určitého sdělení tak, aby se s ním mohla veřejnost seznámit. Doručování veřejnou vyhláškou upravuje správní řád v § 25.

Správní řád přitom nestanovuje žádné formální či obsahové požadavky na způsob provedení veřejné vyhlášky. Klíčový je však účel zveřejnění veřejné vyhlášky, a tím je seznámení občanů obce a adresátů regulace se skutečností, že došlo k vydání opatření obecné povahy a s jeho obsahem (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2024, č. j. 9 A 39/2024-145, bod 107 a násl.).

Soud proto shrnuje, že podpis primátorky není zákonnou a obligatorní náležitostí veřejné vyhlášky. V tomto směru proto soud neshledal žádnou vadu v doručení změny ÚPmB 2024 prostřednictvím vyhlášky OÚPR. Podstatné je, že ji vydal OÚPR, který je součástí odpůrce. Nese hlavičku odpůrce a byla zveřejněna (mimo jiné) na úřední desce odpůrce. Nejednalo se o veřejnou vyhlášku vydanou jinou obcí, jak tomu bylo v případě řešeném rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2021, č. j. 2 As 320/2019-66, ve kterém se jednalo o postup, který měl za následek neúčinnost územního plánu.

Návrhový bod, podle kterého změna ÚPmB 2024 nabyla účinnosti, tedy není důvodný.

Další okruh námitek se dotýká otázky zveřejnění změny ÚPmB 2024. Nejprve navrhovatel odkázal na bod 21 rozsudku Nejvyššího správního ze dne 20. 1. 2021, č. j. 2 As 320/2019-66, ve kterém se uvádí: „(…) nelze připustit ani v případě právních předpisů menších obcí, aby jejich ustanovení byla formulována neurčitě či nesrozumitelně (…)“, dále pak vysvětlil, že, cit.: „(…) platí-li to pro obsah obecních normativních aktů, tím spíš to musí platit pro tak klíčové formální postupy týkající se normativních a jim podobných aktů městem (tedy i hybridních aktů typu opatření obecné povahy), od nichž se odvíjí jejich obecná závaznost.“

V daném kontextu je problematický způsob zveřejnění. Podle § 55 odst. 7 stavebního zákona se zveřejňuje vydaná změna územního plánu a zároveň úplné znění územního plánu po změně, přičemž obojí se současně doručuje veřejnou vyhláškou. V daném případě nebylo na místě aplikovat § 26 odst. 3 správního řádu, podle kterého není-li správní orgán schopen zajistit zveřejnění obsahu způsobem umožňující dálkový přístup, uzavře veřejnoprávní smlouvu o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Správní řád nepřipouští možnost, že by obec s rozšířenou působností neměla kapacitu na vlastní úřední desce řádně zveřejňovat v úplnosti úřední věci.

Na úřední desce odpůrce jsou běžně zveřejňovány veřejné vyhlášky poměrně velkých příloh a přijatelným způsobem zveřejňování je právě zveřejnění příloh k samotné vyhlášce. Pak nemohou vznikat pochybnosti o tom, co je přílohou, zda zveřejnění příloh bylo či nebylo časově synchronizované se zveřejněním veřejné vyhlášky, či o okamžiku nabytí účinnosti. Lze také takto vyloučit otázky, zda s přílohami po zveřejnění veřejné vyhlášky nebylo manipulováno.

V případě dokumentů zveřejněné vyhláškou OÚPR je zřejmé, že byly zveřejněny odděleně. Za této situace měl být aplikován § 172 odst. 2 správní řád, který zní: „Není-li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit.“

Navrhovatel doplnil, že pokud dokumenty, které měla veřejná vyhláška zveřejnit, jsou na několika různých webových stránkách, tak nelze zjistit, zda bylo časově synchronizováno vydání veřejné vyhlášky, příloh, úplného znění územního plánu a vydaných změn. K problematice dokazování, zda věc byla zveřejněna řádně na úřední desce, vydal Nejvyšší správní soud rozsudek ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 47/2016-44, ve kterém uvedl, že správní orgán musí uvést důkazy, kterými dosvědčí, že bylo řádně doručeno podle § 25 odst. 2 správního řádu. V opačném případě neprokázání zveřejnění písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup znamená neunesení důkazního břemene, a tudíž nedoručení písemnosti. Jsou-li tedy dokumenty vázané na veřejné vyhlášky zveřejňovány na jiných webových stránkách než na úřední desce, musí být předloženy důkazy o správném doručení.

Další problém týkající se zveřejňování navrhovatel spatřuje v nesrozumitelnosti vyhlášky OÚPR. Neodkazuje totiž na konkrétní zveřejněné dokumenty a pouze je v ní uvedeno, že se jedná o „stavebním zákonem předepsané dokumenty“. Je v ní přitom uvedena jen jedna internetová adresa. Je sice možné, aby se informovaní občané „proklikali“ webovými stránkami a dohledali jednotlivé dokumenty. Nicméně pro obecnou veřejnost tomu tak není a stěží mohou vědět, jaké dokumenty spadají pod formulaci „stavebním zákonem předepsané dokumenty.“

Navrhovatel dále namítl, že se úplné znění ÚPmB na webové stránce odpůrce nenachází. V jeho úplném znění není cca 30 příloh zrušené vyhlášky č. 16/1994, což znamená, že v ÚPmB nejsou ani zmíněny změny provedené do roku 2007. Nicméně ani jednořádkové uvedení později datovaných změn nevyhovuje zákonným požadavkům, neboť je vytvořen pouze seznam, a nikoliv úplné znění územního plánu. Je nesporné, že dokument s názvem úplné znění textové části územního plánu má odlišný obsah od skutečného úplného znění grafické části územního plánu, až tyto odlišnosti zakládají významný rozpor mezi textovou a grafickou částí.

Termín úplné znění jsou dokumenty podle přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., kterou nesplňuje ani dokument Regulativy pro uspořádání území, datovaný „srpen 2024“, ani grafické přílohy publikované na stránce Úplné znění územního plánu města Brna. Navrhovatel doplnil, že odůvodnění změny ÚPmB 2024 mělo být prováděno v souladu s vyhláškou 500/2006 Sb., protože základní body pro obsah odůvodnění územního plánu jsou v ní zahrnuty (viz také § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona). Odpůrce přitom úplné znění ÚPmB nezveřejnil. Výrok textové části změny ÚPmB 2024 měl podle přílohy č. 7 část I odst. 1 vyhlášky 500/2006 Sb., obsahovat uvedené položky a) až i). Nejenže je neobsahuje, ale navíc je strukturován bez přímého vztahu k obsahu dokumentu s názvem Úplné znění Územního plánu města Brna. Např. na str. 7 pro kapitolu odkazující na „stanovení podmínek prostorového uspořádání“ je pouze odkaz „Jednotlivé změny ÚPmB (tzv. „Skupina B.I“) stanovují nové nebo upravují stávající prostorové uspořádání, které je v ÚPmB definováno hodnotou IPP.“ Texty o konkrétních změnách obsažených v napadeném opatření obecné povahy nejsou v úplném znění Úplné znění územního plánu obce Brna zahrnuty.

Navrhovatel nakonec v souvislosti s námitkou nesprávného zveřejnění poukázal na to, že příloha č. 5 svazku 2 odůvodnění změny ÚPmB 2024 byla v době doručování veřejné vyhlášky anonymizovaná, nicméně v době vyvěšení musí být opatření obecné povahy zveřejněny neanonymizované. Pořizovatel změny nedoložil zákonné zmocnění k provádění anonymizace při zveřejňování na úřední desce. b. Shrnutí vyjádření odpůrce

Odpůrce k námitkám vztahujícím se k problematice zveřejnění změny ÚPmB 2024 uvedl, že ve smyslu § 55 odst. 7 stavebního zákona byla po jejím vydání dne 15. 7. 2024 řádně zveřejněna vyhláška OÚPR, která oznámila vydání těchto změn, a to včetně úplného znění ÚPmB po těchto změnách. Vyhláška OÚPR byla zveřejněna na úřední desce a současně způsobem umožňující dálkový způsob zveřejnění. Změna ÚPmB 2024 i úplné znění po vydání změn byly z důvodu velikosti souborů zveřejněny na Portále územního plánování města Brna a současně byly v tištěné podobě k dispozici na MMB.

Součástí vyhlášky byla ve smyslu § 172 odst. 2 správního řádu informace, že všechny související dokumenty se změnou ÚPmB 2024 a úplným zněním ÚPmB po vydání změn byly v dané době zveřejněny na Portále územního plánování města Brna, kde byl uveden konkrétní odkaz na zveřejněné dokumentace, tzn. na jednotlivé změny a na úplné znění ÚPmB. Odkaz na webové stránky byl ve vyhlášce OÚPR jednoznačně identifikovatelný a nezaměnitelný. Tento postup je na celorepublikové úrovni zaběhlou praxí při doručování veřejné vyhlášky opatření obecné povahy. Vzhledem k rozsahu zveřejňované dokumentace není možné předmětné soubory zveřejnit na úřední desce v plném rozsahu.

Pro dokreslení vzniklé situace odpůrce doplnil, že soubory změny ÚPmB 2024 mají celkovou velikost 756 MB, úplné znění po vydání těchto změn pak dalších 133 MB. Jejich úplné zveřejnění na úřední desce společně s veřejnou vyhláškou bylo tedy fakticky nemožné, a proto odpůrce postupoval způsobem ve smyslu § 172 odst. 2 správního řádu. Zveřejnění na portále územního plánování umožňovalo transparentní zveřejnění všech dokumentů, chronologicky řazených v požadované struktuře změny ÚPmB 2024 a dále úplného znění ÚPmB po vydání změn. Webová stránka byla po dni 1. 8. 2024 zpracována do podoby, kterou popisuje navrhovatel, tzn. v tuto chvíli je již úplné znění zveřejněno na jiném odkaze. Navíc ve smyslu § 55 odst. 7 stavebního zákona po vydání každé změny je řádně zveřejněna vyhláška na úřední desce a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to spolu s úplným zněním a změnou ÚPmB, které byly zveřejněny na jiném odkaze.

K námitce, že vyvstává otázka ohledně uplynutí 15 dnů potřebných k nabytí účinnosti, odpůrce sdělil, že vyhláška OÚPR jasně stanovila datum vyvěšení a bylo v ní uvedeno, kde je možné se s listinami seznámit. Není tedy pochyb, že ke zveřejnění došlo a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 47/2016-44, není přiléhavý na danou věc.

Odpůrce se též neztotožňuje s námitkou, že úplné znění není kompletní z důvodu absence příloh č. 3-14 vyhlášky č. 2/2004 Sb. Odpůrce rovněž nesouhlasí s tvrzením, že nepostupoval podle přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Pořizované změny jsou zpracovávány od roku 2018 v souladu se zmíněnou vyhláškou, avšak není pravda, že by se ÚPmB měl upravit po roce 2018 do podoby, kterou vyžadoval stavební zákon. ÚPmB obsahuje všechny provedené změny uvedené na první straně vyhlášky č. 2/2004 Sb. K problematice anonymizace odpůrce sdělil, že situace řešená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/18 se týkala zveřejňování rozsudků a nelze ji srovnávat s uveřejňováním opatření obecné povahy (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2023, č. j. 10 As 92/2022-86). c. Hodnocení soudu

Změna územního plánu byla vydána dne 18. 6. 2024 a oznámena vyhláškou OÚPR, která byla uveřejněna na úřední desce ve dnech 17. 7. 2024 až 12. 8. 2024. Tyto údaje mezi stranami nejsou sporné. Polemika mezi navrhovatelem a odpůrcem spočívá v otázce, zda skutečně došlo k řádnému nabytí účinnosti změny ÚPmB 2024 dne 1. 8. 2024. Navrhovatel předestřel argumentaci, že veřejnou vyhláškou OÚPR nemohlo dojít k platnému zveřejnění změny ÚPmB 2024, neboť postup a způsob zveřejnění nevyhovuje zákonným požadavkům.

Navrhovatel neplatné zveřejnění namítl z vícero důvodů, přičemž nejprve poukázal na to, že změna ÚPmB 2024 nebyla zveřejněna současně s přílohami, které byly zveřejněny na jiné internetové adrese a nelze tak ověřit, zda byly všechny zveřejňované dokumenty časově synchronizované.

K tomu je nutno uvést, že základním východiskem pro postup zveřejňování opatření obecné povahy je primárně § 173 odst. 1 ve spojení s § 172 odst. 1 správního řádu, ze kterých vyplývá, že opatření obecné povahy správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou, kterou vyvěsí na své úřední desce. Podle § 172 odst. 2 správního řádu platí, že pokud návrh opatření obecné povahy (podle § 173 odst. 1 téhož zákona toto ustanovení platí i pro opatření obecné povahy) není možné vzhledem k rozsahu zveřejnit na úřední desce v úplném znění, pak „musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup.“

Dále podle § 25 odst. 2 správního řádu platí, že doručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, se vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé.

Navíc z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2021, č. j. 2 As 320/2019-66, na který odkazoval navrhovatel, nevyplývá, že by nebylo možné způsobem, jak to učinil odpůrce, opatření obecné povahy zveřejnit. Ve zmíněné věci Nejvyšší správní soud pouze uvedl, že: „[p]rávě proto, aby neurčité množství adresátů opatření obecné povahy mohlo mít právní jistotu o tom, jaká konkrétní právní regulace aktuálně platí a je pro ně závazná, je nezbytné, aby se stala účinnou pouze taková norma, která byla jejím adresátům zveřejněna na základě zákonem jasně stanovených pravidel, s nimiž se mohl každý seznámit a na jejichž respektování se mohl spolehnout; musí se tak tedy stát výhradně objektivně daným a předem předvídaným procesním postupem. Jestliže přitom na okamžik vyvěšení veřejné vyhlášky orgánu vydávajícího opatření obecné povahy je navázána jeho účinnost (nastává po uplynutí stanovené lhůty běžící právě od tohoto úkonu), pak jeho neuskutečnění nelze sanovat, i kdyby to bylo motivováno nejlepšími úmysly.“

Závěry přijaté v tomto rozsudku soud nikterak nezlehčuje. Je však třeba si uvědomit, že v něm řešená situace byla odlišná oproti nyní řešené věci. Nejvyšší správní soud projednával případ, ve kterém nebylo zřejmé, zda byla vyhláška oznamující vydání opatření obecné povahy vůbec vydána a vyvěšena. V tomto případě takové pochybnosti nevyvstaly.

Přiléhavý na nyní projednávanou věc je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2022, č. j. 8 As 147/2020-53 (body 14-19), kde Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že možnost uveřejnit na úřední desce ve zkráceném znění i samotné opatření obecné povahy lze dovodit z § 25 odst. 2 věty první správního řádu, která předpokládá možnost vyvěšení písemnosti či oznámení o možnosti takovou písemnost převzít. Ve prospěch tohoto závěru se již v minulosti vyjádřil i rozšířený senát NSS (viz bod 40 usnesení rozšířeného senátu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS), který dovodil, že: „se při vydávání zásad územního rozvoje neuplatní ani § 20 odst. 2 stavebního zákona, na základě něhož, je-li písemnost velkého rozsahu, nemusí správní orgán zveřejňovat celý obsah písemnosti, ale postačí, pokud vyvěsí na úřední desce a zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup pouze oznámení se základními údaji o jejím obsahu s uvedením, kdy a kde je možné do písemnosti nahlédnout. K témuž závěru o způsobu zveřejnění zásad územního rozvoje je však nutné dospět na základě § 25 odst. 2 věty prvé správního řádu.“

V nyní projednávaném případě byla změna ÚPmB 2024 oznámena vyhláškou OÚPR a vyvěšena na úřední desce po dobu patnácti dnů. Navrhovatel má pravdu v tom, že dokumenty zveřejňované vyhláškou OÚPR, byly zveřejněny odděleně. Nicméně takový postup není a priori nezákonný, pokud jsou dodržena výše uvedená ustanovení správního řádu.

Z výše uvedených zákonných pravidel platných pro oznamování opatření obecné povahy lze dovodit, že opatření obecné povahy je možné považovat za účinné, pokud bylo platně oznámeno, což mohlo být učiněno i způsobem, že přílohy vyhlášky i samotné změny byly zveřejněny odděleně. Správní řád totiž akceptuje možnost, že se vzhledem k rozsahu přílohy opatření obecné povahy zveřejní odděleně. Musí být splněna podmínka, že na úřední desce musí být uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Smyslem zákonných pravidel pro zveřejňování je zajistit informovanost veřejnosti a srozumitelnost rozhodování na úseku územního plánování.

Vzhledem k tomu, že vyhláška OÚPR v sobě obsahovala jednoznačný odkaz na webové stránky, kde se veškeré změny i úplné znění ÚPmB nachází, nezpůsoboval tento způsob zveřejnění nesrozumitelnost a nejednoznačnost přijatých změn. Kliknutí na odkaz ve vyhlášce přesměrovalo čtenáře na webové stránky odpůrce, kde se nachází jak úplné znění ÚPmB, tak změna ÚPmB 2024 plánu v celém rozsahu.

Navíc z vyhlášky OÚPR bylo patrné, jaké změny se týká, neboť v ní byl uveden přímo odkaz na celý obsah provedených změn a zároveň jmenovala přijaté změny a odkázala jednořádkovým internetovým odkazem na jejich obsah, který byl zveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup. Uvádělo se v ní také, kde je možné se s obsahem opatření obecné povahy seznámit, protože výslovně zmiňovala, že změna ÚPmB 2024 včetně dokladů o jejím pořízení bude po nabytí účinnosti k nahlédnutí na OÚPR a na webových stránkách odpůrce.

Ve vyhlášce OÚPR byl tedy uveden internetový odkaz, na kterém jsou k nahlédnutí „stavebním zákonem předepsané dokumenty, které jsou nedílnou součástí této vyhlášky.“ Tento odkaz na webové stránky odpůrce do rubriky Vydané změny ÚPmB formou Opatření obecné povahy je jednoznačnou formou, jak navázat přílohy velkého rozsahu na vydanou vyhlášku. Pouze jedním kliknutím tak bylo možné nahlédnout do dokumentů, které mají být přílohou vyhlášky. Ze změny ÚPmB 2024 je zcela zřejmé, jaké přílohy jsou její součástí (viz str. 1-2 textové části). Internetový odkaz uvedený ve vyhlášce odkazuje na přílohu č. 3 (Vyhodnocení stanovisek dotčených orgánů) a přílohu č. 4 (Rozhodnutí o námitkách) i přílohu 5 (Vyhodnocení připomínek k návrhu změny územního plánu).

Je tedy sice pravdou, že samotná vyhláška OÚPR konkrétně seznam příloh jednoznačně nestanoví, nicméně odkaz v ní uvedený na dané přílohy odkazuje a obsah napadeného opatření obecné povahy je jednoznačně vymezuje. Nelze tedy pochybovat o tom, jaké přílohy jsou součástí vydaného opatření obecné povahy, a to i přesto, že nejsou uvedeny přímo ve vyhlášce OÚPR, ale pouze v opatření obecné povahy a jejich zjištění vyžaduje „pár kliknutí“. Není proto nezákonným postupem, pokud je vyhláška řádně oznámena a vyvěšena na úřední desce, přičemž je z ní patrné, jakých změn se týká a kde je možné se seznámit se změnami. Tyto podmínky byly v daném případě splněny.

Další výtkou navrhovatel upozornil na to, že spolu se změnami územního plánu je třeba současně zveřejnit i úplné znění územního plánu po vydané změně. Podle § 55 odst. 7 stavebního zákona platí, že změnu územního plánu včetně změny pořizované zkráceným postupem a úplné znění územního plánu po této změně obec doručí veřejnou vyhláškou. Dnem doručení změny územního plánu a úplného znění nabývá změna účinnosti.

Podle § 173 odst. 1 věta druhá správního řádu nabývá opatření obecné povahy účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. Změna územního plánu tedy měla být oznámena (doručena) veřejnou vyhláškou obce. Způsob doručení veřejnou vyhláškou se podle § 25 odst. 2 správního řádu provádí tak, že se písemnost vyvěsí na úřední desce orgánu, který písemnost doručuje, přičemž z výše uvedeného textu vyplynulo, že kompletní obsah opatření obecné povahy nemusí být zveřejněn na úřední desce, ale postačí, pokud k němu byl umožněn dálkový přístup.

Jak již soud vysvětloval, pravidlo obsažené v § 55 odst. 7 stavebního zákona bylo zavedeno zákonem č. 225/2017 Sb. (tehdy do § 55c stavebního zákona), což bylo odůvodněno takto: „Oproti stavu před novelou bude nabytí účinnosti změny územního plánu (pořizované klasickým způsobem i zkráceným postupem) vázáno také na doručení úplného znění územního plánu po jeho změně. Úplné znění je nezbytným podkladem pro rozhodování a pro pořizování budoucí další změny územního plánu. Současná povinnost zpracovat právní stav po změně územního plánu, která je bez sankčních opatření, není naplňována a pro úřad, který rozhoduje nebo pořizuje další změnu, je po sérii změn územního plánu stav zcela nepřehledný.“

Nová úprava nahradila předchozí právní regulaci (obsaženou rovněž v § 55 odst. 5 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2017), podle které měl pořizovatel pro obec zajistit vyhotovení územního plánu zahrnujícího právní stav po vydání jeho změny a toto vyhotovení opatřit záznamem o účinnosti. Navrhovatel má tedy pravdu, že zveřejnění úplného znění územního plánu je vázáno na nabytí účinnosti změny. Primárním účelem zveřejnění jak samotné změny, tak i aktuálního znění územního plánu, je přitom seznámení veřejnosti s územním plánem v nejaktuálnější podobě.

Tuto skutečnost odpůrce splnil, pokud vyhláškou OÚPR oznámil vydání změny ÚPmB 2024. Odkaz uvedený ve vyhlášce OÚPR obsahoval přesměrování na všechny jednotlivé přijaté změny a zároveň na celé znění ÚPmB po jejich přijetí. Změna ÚPmB 2024 navíc zcela jednoznačně a přehledně zapracovává v příloze č. 1 textový popis změn, který je detailně zapracován do grafické podoby v úplném znění. Je tak zcela zřejmé, jaké změny byly přijaty, přičemž tyto změny jsou zapracovány do úplného znění, které je dostupné na webových stránkách odpůrce.

Ohledně časové synchronizace opatření obecné povahy a úplného znění ÚPmB nevyvstaly taktéž žádné pochybnosti, neboť z ničeho nevyplynulo, že by odkaz na požadované dokumenty uvedený ve vyhlášce OÚPR nebyl funkční. Navrhovatel ani nebrojil proti tomu, že by snad v čase vyvěšení vyhlášky OÚPR odkaz uvedený v ní nebyl funkční, či že by dokumenty byly jakkoliv v jeho částech pozměněné.

Soud rovněž nepřisvědčil navrhovateli, že by úplné znění nebylo „úplné“, a to z důvodu, že změny přijaté před účinností stavebního zákona nebyly zahrnuty ve vyhlášce č. 2/2004 – tedy v ÚPmB. Z vyhlášky č. 2/2004 plyne, že tato vyhláška zrušila vyhlášku č. 16/1994, kterou se vyhlásily závazné části ÚPmB, přičemž některé části ÚPmB byly změněny právě přílohami č. 3 až 14, které jsou uvedeny ve znění vyhlášky č. 8/2003, která obsahuje cca 30 příloh.

Je pravdou, že ÚPmB je ve znění srpen 2024 jako úplné znění koncipován tak, že v textové části je obsažen seznam změn, tedy seznam opatření obecné povahy vydaných k vyhlášení změn. Obsah těchto změn je ovšem v jednotlivých vyjmenovaných opatřeních obecné povahy, které jsou lehce dohledatelné na webových stránkách odpůrce. A nadto, což je rozhodující, jsou všechny přijaté změny zavedeny do výkresů, které jsou rovněž dostupné na webových stránkách jako úplné znění ÚPmB.

Navrhovatel proto nemá pravdu, že v této výše popsané podobě není ÚPmB v úplném znění. Přehlednější by samozřejmě bylo, kdyby do textové části úplného znění ÚPmB byly změny přímo zapracovány, nicméně vyhláška č. 2/2004 ve verzi srpen 2024 zachycuje úplné znění ÚPmB jednoznačně, neboť jsou v ní vyjmenovány všechny vyhlášky, kterými byly vyhlášeny všechny provedené změny v průběhu let 2005 až 2024.

Hlavním cílem zveřejnění aktuálního územního plánu je, aby při pořizování změny bylo jednoznačné, k jakým změnám oproti původnímu stavu dochází. To bylo za daných okolností splněno. Není potřeba jeden konzistentní dokument, jak tvrdí navrhovatel, přestože by přehlednosti jistě přispěl. Důvodem pro zrušení změny územního plánu však nemůže být skutečnost, že změny územního plánu jsou zmíněny pouze svými názvy, což vytváří seznam vydaných opatření obecné povahy, které zavádí změny v územním plánu. V konečném důsledku je rozhodující, že změny jsou popsány v jednotlivých opatřeních obecné povahy o přijatých změnách, které jsou dostupné na webových stránkách odpůrce a v textové části ÚPmB je na ně odkazováno. V grafické části územního plánu jsou přitom všechny změny jednoznačně zapracovány.

Navíc přehlednosti přispívá, že ve změně ÚPmB 2024 je obsažena verze ÚPmB s vyznačením změn barevně odlišitelnými oproti původnímu návrhu. Takový postup je zcela akceptovatelný, neboť veřejnosti nezakládá pochybnosti o platném znění ÚPmB, a to především proto, že grafická část v úplném znění zapracovává všechny změny a je zcela přehledná a dostupná na webových stránkách odpůrce. Rozhodující kritérium je v posouzení předmětné námitky srozumitelnost a určitost přijatých změn za účelem zachování jistého standardu přehlednosti pro veřejnost, o čemž soudu nevyvstaly významné pochybnosti.

Pokud navrhovatel namítal též nesprávnou strukturu úplného znění ÚPmB, lze k tomu dodat následující. Podle § 2 odst. 2 vyhlášky č. 500/2006 Sb. platí, že: „[ú]plné znění územně plánovací dokumentace obsahuje textovou a grafickou část územně plánovací dokumentace, ve znění platném po aktualizaci zásad územního rozvoje, změně územního plánu nebo regulačního plánu, a z odůvodnění koordinační výkres celého území kraje nebo celého území obce anebo celé plochy řešené regulačním plánem.“

Zvláštností je původní vyhláška č. 16/1994 s ÚPmB, která byla novelizována cca 26x a má celkem 30 příloh (ve znění vyhlášky č. 8/2003). Tyto změny, resp. vyhlášky o provedených změnách platné úplné znění ÚPmB nezmiňuje. Nicméně jsou dohledatelné v jednotlivých opatřeních obecné povahy o provedených změnách (viz vyhláška č. 8/2003) a text platného ÚPmB z úsporných důvodů neuvádí staré změny, přijaté před účinností stavebního zákona. To však na aktuálnosti úplného znění ÚPmB plánu nic nesnižuje, neboť ve vyhlášce č. 8/2003 jsou všechna stará opatření obecné povahy zavádějící změny uvedená. Soudu navíc nepřísluší hodnotit postup zveřejňování starých změn v řízení o návrhu na zrušení změny ÚPmB 2024.

Co se týče anonymizace Přílohy č. 5 svazku 2 odůvodnění změny ÚPmB 2024, soud k tomu pouze konstatuje, že provedená anonymizace přílohy nemůže za daných okolností vést ke zrušení opatření obecné povahy. Součástí spisu je neanonymizované znění a navrhovatel neupřesnil, jakým způsobem (natož s jakou intenzitou) anonymizace přílohy č. 5 přesně zasáhla negativním způsobem do jeho práv. V tomto ohledu soud neshledal žádné pochybení odpůrce. Navíc parcelní čísla, kterých se námitka týká, anonymizovaná nejsou, jde o pouze o osobní údaje podatele. Taková anonymizace nemůže do práv navrhovatele, či široké veřejnosti, zasáhnout, neboť ze skutkových okolností z uvedené přílohy je zcela zřejmé, čeho se připomínka týká.

Z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 11. 2014, č. j. 64 A 5/2014-171, podle navrhovatele plyne, že § 130 písm. g) zákona o obcích vyžaduje participaci městských částí při projednání územně plánovací dokumentace. Tento rozsudek potvrdil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 251/2014-40. Pominutí stanoviska městské části podle těchto rozsudků nepochybně znamená závažnou procesní vadu, kterou již poté nelze nijak překonat. Otázkou dohodovacího řízení se zabýval i Ústavní soud v nálezu III. ÚS 709/19 ze dne 12. 5. 2020.

Podle navrhovatele v rozporu s touto judikaturou k připomínkám městské časti Brno-Kníničky, (které zahrnují i námitky navrhovatele), neproběhlo dohodovací jednání požadované obecně závaznou vyhláškou odpůrce č. 20/2001, kterou se vydává Statut města Brna („SmB“). Došlo proto k vážné právní vadě, která odůvodňuje zrušení nejen změny B165, ale i zrušení celé změny ÚPmB 2024. Bez provedeného dohodovacího řízení ke všem připomínkám městských částí, kterým nebylo ze strany pořizovatele návrhu vyhověno, nebylo možno při respektování SmB předložit návrh změny ÚPmB zastupitelstvu odpůrce. To se však protiprávně stalo. Informace o tomto neprovedeném dohodovacím řízení byla v materiálu pro zastupitelstvo neoprávněně zamlčena.

SmB v čl. 3 odst. 2 písm. b) uvádí: „Zastupitelstvu města Brna je vyhrazeno: ... b) vydávat územní plán a regulační plány opatřením obecné povahy, a to po projednání v samosprávných orgánech městských částí, jejichž území je předmětnou územně plánovací dokumentací řešeno, ve smyslu čl. 18 odst. 1 písm. c) tohoto Statutu; v případě uplatnění nesouhlasné připomínky až na základě dohodovacího řízení“.

Městská část Brno-Kníničky podala připomínky ve lhůtě stanovené stavebním zákonem. Určený zastupitel odpůrce byl zjevně pořizovatelem změny ÚPmB 2024 informován, že její pořizovatel odůvodněně navrhuje zamítnutí některých připomínek podaných městskými částmi. Dne 16. 5. 2024 zaslala asistentka uvolněného člena Rady města Brna („RmB“) v roli určeného zastupitele k pořizování změny ÚPmB 2024 e-mailovou zprávu celkem 15 starostkám a starostům městských částí Brna s pozvánkou na jednání RmB dne 22. 5. 2024, kde se ke změně ÚPmB 2024 měl projednávat bod „způsob a výsledky zohlednění zájmů městských částí na základě vyhodnocení uplatněných nesouhlasných připomínek.“ Toto oznámení nezmínilo, že se jedná o dohodovací řízení, nicméně starostka městské části Brno-Kníničky záměr jednání takto (správně) vyhodnotila.

OÚPR k tomuto bodu připravoval materiál, o jehož obsahu se na RmB města mělo jednat. Bez tohoto materiálu nebylo pro městskou část možné kvalifikovaně konat a vyvracet nesprávné závěry předložené RmB od OÚPR. Starostka městské části Brno-Kníničky proto dne 20. 5. 2024 požádala o zaslání podkladů pro jednání přímo se týkajících této městské části. Odkazovala i na starostu Chrlic, který žádal o totéž. Dotyčná asistentka e-mailem odpověděla, tvrdila, že v e-mailu podklady zaslala, ale v příloze je reálně nepřipojila. Poskytla pouze tabulku s označením dílčích změn, ke kterým byly městskými částmi (údajně) podány nesouhlasné připomínky. V tabulce byly odkazy na schválené obsahy (zadání) těchto dílčích změn ÚPmB. Dále byly uvedeny odkazy na dokumenty zveřejněné na počátku veřejného projednávání v prosinci předchozího roku. Všechno to byly informace, které byly městským částem dobře známé, na které městské části reagovaly před řadou měsíců svými připomínkami, a nebyly to podklady vypracované pořizovatelem konkrétně pro jednání.

Z e-mailu s krátkým seznamem připomínek k dohodování je navíc zjevné, že se nejednalo o všechny připomínky městských částí, kde OÚPR z role pořizovatele navrhl připomínkám městských částí nevyhovět, ale pouze ty, které podle něj obsahovaly tzv. „výslovný nesouhlas“. Tento přístup odboru nemá oporu v zákoně, protože zákon nerozlišuje mezi připomínkou a připomínkou obsahující slovní spojení, že se jedná o „výslovný nesouhlas“.

Následně asistentka radního zaslala e-mail ze dne 21. 5. 2024 s „doplňujícími informacemi“: Kompletní materiál ke změně ÚPmB 2024 se podle ní měl předkládat na schůzi RmB dne 12. 6. 2024 a následně na jednání zastupitelstva odpůrce dne 18. 6. 2024. Pouze pro orientační přehled uvedla tyto informace: „Celkový počet řešených změn – 150, Veřejné projednání – navržena změna územního plánu – 122, Veřejné projednání – beze změny – 28, Návrh opatření obecné povahy – navržena změna územního plánu – 106, Návrh opatření obecné povahy – beze změny – 26, Ukončení pořizované změny po projednání – 18.“

Musí se dodržovat „princip rovnosti zbraní“ a rovnosti stran. Podklad vypracovaný státní správou měl být v dostatečném předstihu před jednáním předložen k prostudování jak samosprávě města, tak samosprávám městských částí. Pokud ke konci pracovní doby dne 21. 5. 2024 nebyly podklady jednání poskytnuty, nezbylo starostce městské části nic jiného, než aby oslovila e-mailem přímo primátorku. V e-mailové zprávě (v kopii zaslané i dotyčnému radnímu, sekretariátu primátorky a asistentce dotyčného radního) odůvodněně požádala o zajištění nápravy a svolání dohodovacího řízení, jakmile bude vyjasněna právní situace a městské části budou poskytnuty dokumenty s návrhem OÚPR. K tomuto e-mailovému sdělení starostka přiložila dokument adresovaný primátorce, datovaný dne 21. 5. 2024, č. j. MCBKNI/00788/2024, a nadepsaný Oznámení o konání dohodovacího řízení v rámci jednání Rady města Brna – k zásadní právní vadě ve vztahu k návrhu změny B165_p154_22 v k.ú. Brno-Kníničky (nemožnost vydávat žádné změny k současnému ÚPmB).

Reagoval např. i starosta městské části Chrlice, který 22. 5. 2024 ještě před zahájením jednání RmB zaslal e-mail dotyčnému radnímu, kde k připojenému e-mailu starostky městské části Brno-Kníničky uvedl, že také požaduje podklady, které se týkají dané městské části. Avizoval, že po jejich doručení a vyjasnění situace by se rád dohodovacího řízení zúčastnil. Daného dne se ale s omluvou nemohl zúčastnit a žádal náhradní termín po vyjasnění nedostatků popsaných starostkou městské části Brno-Kníničky. Byl to třetí e-mail starosty Chrlic. Požadované podklady však nebyly k žádosti městské části Brno-Kníničky poskytnuty a dohodovací řízení se v náhradním termínu nekonalo.

Navrhovatel proto požádal MMB o kopii korespondence k dohodovacímu řízení. Nebyl mu vydán žádný dokument, který by dokládal, že by takové řízení v náhradním termínu bylo svoláno s městskou části Chrlice. Toto jednání nebylo tedy zřejmě svoláno i přes explicitně použitou formulací „omlouvám se“ v e-mailu starosty Chrlic. Tuto zdánlivou maličkost navrhovatel uvádí proto, že se o městské části Brno-Kníničky následně tvrdilo, že se neomluvila.

Na základě uvedené žádosti o informace navrhovatel dne 17. 6. 2024 obdržel materiál k bodu jednání RmB o dohodovacím řízení, ze kterého plyne, že tento materiál požadovaný městskými částmi Brno-Kníničky a Brno-Chrlice byl dokončen a schválen již dne 16. 5. 2024. Nelze tvrdit, že pro RmB nebyl časový prostor pro svolání dohodovacího řízení v náhradním termínu, tj. po vydání předmětného podkladu k jednání a po objasnění právního statutu dohodovacího jednání. Ostatně dva týdny od původně svolaného dohodovacího řízení se dne 5. 6. 2024 konalo separátní dohodovací jednání s městskou částí Brno-střed. Nelze přehlédnout, že městská část Brno-střed je „domovskou“ městskou částí dotyčného radního odpovědného za portfolio územního plánování.

V materiálu pro bod zasedání zastupitelstva odpůrce k vydání změny ÚPmB 2024 se uvádí neúplná informace, že pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem a zpracovatelem podle čl. 3 odst. 2 písm. b) SmB spolupracoval na dohodovacích řízeních určeného zastupitele s těmi městskými částmi, které vyjádřily nesouhlas s návrhy jednotlivých změn. Není zde ani zmínka o tom, že dohodovací řízení s městskými částmi Brno-Kníničky a Brno-Chrlice neproběhlo, ač tyto městské části písemně potvrdily, že se chtějí dohodovacího řízení zúčastnit, nicméně odůvodněně požadovaly podklady a objasnění právních otázek odpůrcem, což se do dne předmětného zasedání zastupitelstva nestalo. Zastupitelstvo obdrželo návrh změny ÚPmB, kde se zamlčelo, že tento návrh nebyl v dohodovacím řízení projednán minimálně se dvěma městskými částmi. Takový dokument byl nezpůsobilý k hlasování. To je důvodem ke zrušení nejen změny B165, ale celé změny ÚPmB 2024.

Primátorka města reagovala písemnou formou dne 18. 6. 2024 odpoledne, tj. v den vydání změny ÚPmB 2024 zastupitelstvem. V tomto sdělení je řada zavádějících tvrzení včetně toho, že se na dohodovací řízení dne 22. 5. 2024 žádný zástupce městské části Brno-Kníničky bez omluvy nedostavil. Ve sdělení primátorky města se uvedeno, že: „z pozice určeného zastupitele probíhala v období ode dne 15. 2. 2024 do dne 29. 2. 2024 neformální jednání se zástupci jednotlivých MČ (nad rámec postupu, který stanovuje Statut), které uplatnily nesouhlasné připomínky k jednotlivým projednávaným změnám.“

Navrhovatel se domnívá, že právní předpisem předpokládané dohodovací řízení nelze nahradit nějakým neformálním jednáním. Pokud jednání mělo mít aspoň nějaký procesní význam, pak z něj měl být svolavatelem jednání pořízen záznam, tento odsouhlasen s účastníky jednání a založen do spisového materiálu k pořizované změně územního plánu. Takový záznam nebyl pořízen, přestože jej požadoval předseda územně-plánovací a dopravní komise městské části Kníničky (který je současně předsedou navrhovatele), jenž se předmětného neformálního jednání osobně účastnil. Na tomto neformálním jednání nebyly městskou částí (a navrhovatelem) podané námitky pořizovatelem a zpracovatelem změny územního plánu vyvráceny a předseda navrhovatele nabyl dojmu, že cílem svolaného neformálního jednání nebylo něco reálně řešit či snad dokonce vyřešit.

V rozporu se stavebním zákonem je i řada úkonů určeného zastupitele. K těmto postupům ultra vires patří také situace doložené v Příloze 2 odůvodnění změny ÚPmB 2024 s názvem Tabulka — text Odůvodnění (změny vyloučené z řešení po projednání návrhu). Je zde uvedena řada dílčích změn, které byly součástí obsahu (zadání) pro změnu územního plánu schváleného zastupitelstvem odpůrce. Jako důvod, proč byly dílčí změny po projednání návrhu vyloučeny, je uvedeno, že příslušná městská část, na jejímž území má být změna územního plánu provedena, s předmětnou dílčí změnou prostě nesouhlasí (viz např. vyhodnocení připomínky pro dílčí změnu B7/22 pro městskou část Jundrov).

Podle navrhovatele má Zastupitelstvo města dispoziční právo se zadáním (obsahem) pořizované územně plánovací dokumentace, musí jej však uplatnit zákonným způsobem. Toto právo ale nemá určený zastupitel. Role určeného zastupitele je podle stavebního zákona konzultativní, není součástí státní správy, není nadřízený státní správě a nemůže rozhodovat místo zastupitelstva města. Pokud mělo dojít ke změně zadání (obsahu) pořizované územně plánovací dokumentace, bylo nutné, aby zastupitelstvo nejprve přijalo usnesení o změně zadání (obsahu) nebo usnesením schválilo pokyn podle stavebního řádu.

Jestliže státní správa konala bez takových usnesení zastupitelstva, pak se takový postup navenek jeví jako možné konání pod tlakem konkrétní osoby – určeného zastupitele. Pořizovatel postupoval za existence nepřípustné tzv. „systémové podjatosti“. Takto pořízená územně plánovací dokumentace zatížená systémovou podjatostí je právně vadná a nesměla být předložena zastupitelstvu k hlasování o jejím vydání. Tvrzení o podnětu, který určený zastupitel uplatnil podle § 53 odst. 1 stavebního zákona, neobstojí před zákonem, neboť toto ustanovení nezná žádné právo „podnětu“ určeného zastupitele, tj. takového podnětu, který by byl de facto příkazem pořizovateli, aby na základě takovéhoto typu podnětu věcně rozhodovala.

V odůvodnění změny ÚPmB 2024 není doloženo, že by po dohodovacím jednání byly návrhy doručeny dotčeným orgánům a krajskému úřadu („KÚ“). Ustanovení § 53 odst. 1 stavebního zákona, věta poslední pak nelze vykládat tak, že se zastupitelstvo se dostalo „ze hry“, pokud po stanoviscích dotčených orgánů a KÚ de facto o změně obsahu pořizované územně plánovací dokumentace rozhodl bez dalšího „nějaký podnět“ určeného zastupitele. To by bylo zcela v rozporu se systematikou a dikcí stavebního zákona. Zadání (obsah) schválený usnesením zastupitelstva nemůže být z principu měněno jednou osobou. Lze ostatně odkázat na právní nepřípustnost rozporu návrhu územně plánovací dokumentace se zadáním (obsahem).

Podle relevantní důvodové zprávy účast určeného zastupitele na vyhodnocení výsledků projednání zajišťuje vliv voleného orgánu na činnost pořizovatele v průběhu přípravy nejdůležitějších dílčích rozhodnutí, která ovlivňují podobu návrhu předkládaného zastupitelstvu. Dohodovací řízení však není úkonem popsaným ve stavebním zákoně a důsledky takového řízení nespadají pod dikci „vyhodnocení výsledků projednání“. Státní správa pak nesmí jednat jinak než v rámci zákona. Nemůže tedy ultra vires změnit zadání (obsahu) zastupitelstvem schváleného obsahu (zadání). Postupy podle statutu statutárního města (jednání mezi dvěma samosprávnými celky) tak jistě mohou proběhnout, ale způsob, jak se to promítne do pořizování a projednávání návrhu územně plánovací dokumentace musí plně respektovat systematiku a dikci stavebního zákona.

Státní správa také musí konat pouze odůvodněným a přezkoumatelným způsobem. Nesmí konat na základě „nesouhlasu“ městské části (to by znamenalo právo veta městské části) nebo podnětu určeného zastupitele, který si přisvojí názor městské části a její nesouhlas (to by znamenalo právo veta určeného zastupitele). Jediný právně správný postup je plné respektování zákonem daných oprávnění, tj. pokud na základě dohodovacího řízení města a městské části dojde k dohodě, že některá dílčí změna zahrnutá do zastupitelstvem schváleného zadání (obsahu) nemá být z vůle reprezentantů samosprávných celků dále sledována, pak tento závěr musí být ve formě návrhu předložen tomu orgánu, který je nadán dispozičním právem ke schválenému zadání (obsahu), tedy zastupitelstvu města, které zadání (obsah) původně schválilo. Pokud k tomu dojde, pak toto usnesení vykoná pořizovatel a postupuje se podle § 53 odst. 3 stavebního zákona.

V Příloze 2 odůvodnění změny ÚPmB 2024 se podnět určeného zastupitele týkal nejen dílčí změny B7/22, ale celkem 18 dílčích změn. Zúžení obsahu zadání (obsahu) schváleného zastupitelstvem bez věcného odůvodnění bylo zásadním a nepřípustným ovlivněním procesu pořizování změny územního plánu. Postup na základě podnětů určeného zastupitele je postupem bez uvedení věcných důvodů. Toto zakládá i nepřezkoumatelnost změny ÚPmB 2024.

Pokud by mělo dojít ke změnám návrhu územně plánovací dokumentace, tak to nelze provést bez dalšího, pouze úkonem zastupitelstva. Podle rozsudku Nejvyššího správního ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008-62, je povinností pořizovatele územního plánu nebo jeho změny zpracovat věcný obsah návrhu zadání tak, aby skutečně odpovídal navrhovaným změnám a umožňoval posouzení, zda bude nutné jej posoudit podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí [„zákon EIA“ – ten zahrnuje úpravu hodnocení vlivů koncepcí, jako jsou územně plánovací dokumentace, na životní prostředí („SEA“)]. To je další klíčový úkon, požadovaný v § 53 odst. 2 stavebního zákona (resp. de facto podle § 47 odst. 3 stavebního zákona), který musí být v případě změny zadání (obsahu) územně plánovací dokumentace proveden vedle výše citovaného postupu podle § 53 odst. 1 stavebního zákona.

Tak rozsáhlé změny oproti veřejně projednanému návrhu, ke kterým došlo pro návrh změny ÚPmB, nemohou být považovány za nepodstatné. Veřejné projednání muselo tedy být v souladu s § 53 odst. 3 stavebního zákona opakováno, což se nestalo. To je též závažnou právní vadou odůvodňující zrušení změny ÚPmB 2024 jako celku. b. Shrnutí vyjádření odpůrce

Účelem dohodovacího řízení není pouze přezkoumání zákonnosti stanoviska dotčeného orgánu jeho nadřízeným orgánem, ale též posouzení přijatelnosti jiného řešení sporného prvku, které se odchyluje od návrhu územně plánovací dokumentace, jestliže možnost takového jiného řešení vyplývá z podkladů či předložených vyjádření.“ Starostka městské části Brno-Kníničky uplatnila dne 15. 1. 2024 své připomínky ke změně B165, která se pořizovala tzv. zkráceným postupem.

Následně (z pozice určeného zastupitele) probíhala v období od 15. 2. 2024 do 29. 2. 2024 neformální jednání se zástupci jednotlivých městských částí, které uplatnily nesouhlasné připomínky k jednotlivým projednávaným změnám. V rámci těchto jednání, kterých se účastnili i zástupci OÚPR a zástupci Kanceláře architekta města („KAM“) jako zpracovatele byla vedena diskuze k nesouhlasným připomínkám. Byly vyslechnuty důvody jednotlivých městských částí, které vedly k uplatnění nesouhlasných připomínek, a naopak byly městským částím sděleny důvody samosprávy města, popř. zpracovatele či pořizovatele v případech, ve kterých se k zájmům městských částí nedoporučuje přihlédnout. Tato jednání se vedla podle SmB v rámci participace na přípravě územně plánovací dokumentace i z důvodu poskytnutí shodného přístupu k informacím zástupcům jednotlivých městských částí. V rámci těchto „neformálních jednání“ je zachován? adekvátní časový prostor tak, aby se zástupci místní samosprávy mohli k problematickým bodům svých připomínek vyjádřit.

Městská část Brno-Kníničky byla prostřednictvím paní asistentky radního opakovaně vyzývána k domluvení konkrétního termínu tohoto neformálního jednání. Této možnosti nevyužila, a tudíž nebylo možné předem projednat návrh zohlednění jejích zájmů. Nelze se tak ztotožnit s tvrzením, že se tohoto neformálního jednání zúčastnil předseda územně-plánovací a dopravní komise dané městské části a že požadoval zápis z tohoto jednání.

Podle čl. 3 odst. 2 písm. b) SmB proběhne dohodovací řízení, pokud město prostřednictvím odboru územního plánování obdrží v rámci veřejného projednání nesouhlasnou připomínku městské části. Dohodovací řízení pak proběhne za účasti určeného zastupitele, starosty či jím pověřené osoby, pořizovatele a zpracovatele územně plánovací dokumentace. V případě sporu ohledně pořizované územně plánovací dokumentace rozhoduje s konečnou platností zastupitelstvo, přičemž dohodovací jednání proběhne u dohodovacího orgánu, kterým je RmB, jejíž stanovisko má doporučující charakter pro rozhodování zastupitelstva ve věci vydání jednotlivých změn územního plánu.

Na dohodovací řízení byla pak z pozice radního pro územní plánování zaslána pozvánka dne 20. 5. 2024. Součástí této pozvánky byl soupis jednotlivých změn členěný podle konkrétních městských částí, u kterých pořizovatel eviduje výslovný nesouhlas nebo nesouhlasnou připomínku v rámci veřejného projednání změny ÚPmB, jež jsou předmětem dohodovacího řízení.

S názorem navrhovatele, že se dohodovací řízení na RmB nemohlo konat, neboť městská část, (resp. městské části) měla dopředu obdržet podklady s odůvodněním pozice města, se nelze ztotožnit. Tato povinnost ze SmB nevyplývá. Stejně tak z něho nevyplývá, že se dohodovací řízení nemůže konat bez účasti městské části. Dohodovací řízení se koná ke všem nesouhlasným připomínkám městských částí, nikoliv k těm, kterým nelze vyhovět. Z logiky stavebního zákona nelze městskou část, stejně jako žádného jiného aktéra, dopředu seznámit se způsobem vyhodnocení jeho podání do doby, dokud se s tímto vyhodnocením neztotožní zastupitelstvo obce, respektive dokud není zastupitelstvu obce předložen materiál obsahující právě toto vyhodnocení a které je spolu s materiálem zveřejněno. Nelze zasílat nehotové informace dopředu a v písemné podobě.

Právně vadná situace, na kterou v podání navrhovatel upozorňuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu, v tomto případě nenastala. Dohodovací řízení k nesouhlasným připomínkám městské části Brno-Kníničky proběhlo. Ve věci řešené Nejvyšším správním soudem dohodovací řízení k dané změně ÚPmB vůbec neproběhlo, neboť nesouhlasná připomínka městské části Brno-Žabovřesky byla uplatněna špatně. Veškeré městské části obdržely dopisem ze dne 4. 12. 2023 od odpůrce důležité informace pro zástupce místní samosprávy ve vztahu k čl. 18 odst. 1 písm. c) SmB i formulace usnesení svých připomínek s upozorněním, že pouze v případě vyjádření výslovného nesouhlasu je vedeno dohodovací řízení na schůzi RmB. Městská část Brno-Kníničky prostřednictvím paní starostky takto formulovanou připomínku ke změně B165 podala. Nelze se tak ztotožnit s tvrzením, že se nemohla kvalifikovaně na dohodovací jednání připravit. Nesouhlasnou připomínku a důvod jejího uplatnění znala. RmB na dohodovacím jednání vyjádřila shodu či neshodu s nesouhlasem městské části.

Zástupce městské části Brno-Chrlice se z jednání řádně omluvil a nepřítomnost zástupce městské části při dohodovacím řízení nezakládá důvod k neprojednání materiálu. RmB materiál neodložila, omluvu nepřítomných přijala a projednala jej. RmB v rámci dohodovacího řízení, které bylo vedeno s městskou části Brno-střed, vyhověla požadavku městské části Brno-střed o projednání nesouhlasné připomínky na později z důvodů, který byl pro RmB relevantní. Jedná se o odlišnou situaci. Paní starostka městské části Brno-Kníničky se z dohodovacího jednání neomluvila, nepřišla a pouze si kladla podmínky, za kterých na toto dohodovací řízení je ochotna přijít. Podmínky projednání jsou dány SmB a nikoliv svévolí jednotlivých zástupců městských částí.

Navrhovatel dále shledává v rozporu se stavebním zákonem i řadu úkonů určeného zastupitele. Nepopsal však nic, z čeho by plynulo, že činnost určeného zastupitele je v rozporu se stavebním zákonem. Spolupráce na vyhodnocení výsledků projednání určeného zastupitele podle stavebního zákonu náleží, konkrétní způsob a forma součinnosti určeného zastupitele s pořizovatelem není stavebním zákonem blíže specifikována (např. ústním sdělením, společným jednáním, uplatněním prostřednictvím podnětu apod.).

Podstatné je, že na základě výsledků projednání s určeným zastupitelem pořizovatel zpracuje návrh rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení připomínek, které již zohledňují řešení určeného zastupitele a toto si vzájemně odsouhlasí. To, že je určenému zastupiteli dána nezastupitelná úloha, aby se předešlo zamítnutí územního plánu či jeho změn až v závěru pořizování schvalujícím orgánem je zřejmá a logická. Novela stavebního zákona tuto úlohu již definuje jednoznačně – pokud nenastává rozpor s právními předpisy či rozpor s nadřazenou dokumentací či stanovisky dotčených a nadřízeného orgánu, pak je řešení určeného zastupitele pro pořizovatele rozhodující.

Pokud z výsledků projednání vyplynul požadavek na ukončení změny, pak je tento návrh předkládám zastupitelstvu k rozhodnutí. Pro takové rozhodnutí musí být schvalovacímu orgánu zpracováno výsledné opatření obecné povahy a připraven materiál. Jakým způsobem si určený zastupitel samosprávná řešení projedná se zástupci samosprávy v průběhu pořizování, je na jeho uvážení nebo je mu dána SmB.

Na základě výše uvedeného se tak nelze ztotožnit s tvrzením, že výsledky dohodovacího řízení s městskou částí nespadají do vyhodnocení výsledků projednání. Určený zastupitel žádné kroky v rozporu se stavebním zákonem nečinil. K roli určeného zastupitele se celkem podrobně věnuje odborná literatura. Forma spolupráce, ani váha hlasu jednotlivých subjektů, které do procesu územního plánování vstupují, nejsou ve stavebním zákoně nijak definovány. Úkoly mezi těmito subjekty nejsou v právní úpravě přesně rozhraničeny, proces vzniku a zpracování návrhu tedy nemá legislativou stanovena podrobnější vnitřní pravidla. Z dikce příslušných ustanovení stavebního zákona lze dovodit, že jedním z cílů spolupráce pořizovatele a určeného zastupitele je zjištění souladu s vůlí samosprávy, která předmětnou územně plánovací dokumentaci schvaluje.

Návrh obsahuje i pasáž věnující se vztahu mezi odpůrcem a městskými částmi. Odpůrce a jeho městské části nejsou dva rovnocenné samosprávné celky, městské části jsou pouze organizačními jednotkami odpůrce. V případě sporu ohledně pořizované územně plánovací dokumentace ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. b) SmB rozhoduje s konečnou platností zastupitelstvo odpůrce. Ve vztahu k otázce, že návrhy rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení připomínek byly doručeny dotčeným orgánům, odpůrce zejména odkazuje na Přílohu č. 3 odůvodnění změny ÚPmB 2024, kde se uvádí, že: „pořizovatel vyhodnotil ve spolupráci s určeným zastupitelem výsledky projednání a Návrh rozhodnutí o námitkách a Návrh vyhodnocení připomínek dne 25. 3. 2024 doručil dotčeným orgánům a krajskému úřadu jako nadřízenému orgánu s výzvou k uplatnění stanovisek podle ust. § 53 odst. 1 stavebního zákona...”

Z výsledků projednání mohou vyplynout úpravy dokumentace – podle druhu úprav pak odpůrce zvolí další postup. Pokud se jedná o nepodstatné úpravy, které míří do části odůvodnění, potom není nutné proces pořizování opakovat. Výsledkem projednání může být i návrh na ukončení změny. Není zřejmé, z jakých ustanovení stavebního zákonu navrhovatel dovozuje, že každá změna územního plánu musí být ve výsledků vydána podle zadání. Zadání určuje, co se má změnou územního plánu prověřit, ale nemůže předurčovat výsledek řešení. Výsledek řešení vyplývá z procesu pořizování a výsledků projednání, který je transparentně a přezkoumatelně doložen.

Kdyby výsledek projednání (negativní průkaz či jiné řešení) měl vždy zpětně vést zpět ke změně zadání, pak by takový proces pořizování byl zdlouhavý a nelogický, což legislativa pro tzv. „zkrácený postup“ nepředpokládá. Naopak každá pořizovaná změna územního plánu musí projít celým procesem, aby mohla být ukončena rozhodnutím zastupitelstva na základě výsledků projednání. Z dohodovacího jednání, resp. výsledků projednání s určeným zastupitelem může vyplynout i změna řešení, což ale v případě změn územního plánu nenastalo.

Výsledkem takového řešení by bylo opakované projednání, které nebylo vzhledem k časové koordinaci s novým územním plánem pro samosprávu přijatelné. Odpůrce nečinil žádné kroky, které by byly rozporné se zákonem, neboť žádné podněty určeným zastupitelem nebyly v rozporu s nadřazenou dokumentací, se stanovisky dotčených orgánů, nadřízeného orgánu či v rozporu s právními předpisy, a proto je bylo možné akceptovat. Každá změna územního plánu měla svůj obsah (zadání). Ukončením změn na základě výsledků projednání tak nemohlo fakticky dojít k podstatnému zúžení zadání. Nelze se ztotožnit s tvrzením, že součinnost s určeným zastupitelem není odůvodněná. Kdyby se zastupitelstvo s výsledky projednání či návrhem rozhodnutí o námitkách či s vyhodnocením připomínek neztotožnilo, pak by takový návrh nepřijalo a vrátilo jej zpět pořizovateli s pokyny k úpravě, což se však v daném případě nestalo.

O systémové podjatosti se pak dá hovořit tehdy, pokud úřední osoba územního samosprávného celku rozhoduje ve věci, která se byť jen nepřímo týká tohoto celku, a zároveň jsou u všech úředních osob jednoho správního orgánu dány pochybnosti o jejich nepodjatosti a tyto pochybnosti jsou dány právě z důvodu, že úřední osoby, které mají o věci rozhodovat, jsou v pracovněprávním či jiném obdobném poměru k obci, která je účastníkem správního řízení. Podjatost by mohla být spatřována v případech, ve kterých se jedná např. o úplatek od developera nebo ovlivňování vlivné osoby, jak má daný úředník o něčem (např. stavbě) rozhodnout. Vždy musí být prokázán nebo alespoň doložen důvodný předpoklad, že je daná osoba – úředník ovlivněn. S ohledem na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu má odpůrce tedy za to, že bylo prokázáno, že v dané situaci tedy nelze o systémové podjatosti vůbec uvažovat. c. Hodnocení soudu

Ve vztahu k této námitce soud při jednání dne 20. 1. 2025 doplňoval dokazování. Nejprve provedl k důkazu veškerou relevantní e-mailovou korespondenci, kterou k důkazu navrhl navrhovatel. Z ní plyne, že dne 16. 5. 2024 ve 12:45 asistentka radního pro územní plánování pozvala starosty všech městských částí e-mailem (s předmětem Účast na RMB – dohodovací řízení) na jednání, které se mělo konat ve středu 22. 5. 2024 v 10:00 na brněnské Nové radnici.

V pondělí 20. 5. ve 12:54 napsal starosta městské části Brno-Chrlice asistentce radního (a v kopii všem ostatním adresátům původní pozvánky), jestli by mohl požádat o zaslání podkladů ke středečnímu jednání, ideálně ještě toho dne. K tomu se e-mailem ve 13:12 přidala i starostka městské části Brno-Kníničky. V 15:42 stejného dne asistentka radního odpověděla s tím, že zasílala podklady, přičemž v těle e-mailu byla tabulka se seznamem městských částí a relevantních části změny ÚPmB 2024 včetně prokliknutelného odkazu na schválený obsah změny. V daném e-mailu se uvádí, že v případě dalších dotazů na upřesnění informací se lze obrátit telefonem či e-mailem na vedoucí oddělení pořizování územně plánovací dokumentace z OÚPR Ing. Janu Bartošovou.

Stále ještě v pondělí 20. 5. v 16:16 starosta městské části Brno-Chrlice odpověděl se žádostí o přesný návrh indexu podlažních ploch („IPP“) k relevantnímu bodu návrhu změny ÚPmB 2024 s tím, že právě IPP byl zdrojem problémů a rád by návrh IPP znal.

Dne 21. 5. v 7:45 asistentka radního odpověděla, že kompletní materiál návrhu změny ÚPmB bude předkládán až na schůzi RmB dne 12. 6. 2024 a následně na jednání zastupitelstva dne 18. 6. 2024. Uvedla pak několik statistických údajů o změně územního plánu (viz bod 115 výše).

Téhož dne v 16:08 zareagovala starostka městské části Brno-Kníničky v e-mailu, ve kterém jako primární adresátku uvedla primátorku. Uvedla, že považuje: „povinnost provést dohodovací řízení za zásadní. Jak se však situace jeví, nevznikly pro to zatím podmínky. Podrobněji je věc doložena v přiloženém dokumentu, který Vám byl zaslán také datovou schránkou. 1. MČ se domnívá, že stávající ÚPmB neumožňuje jej měnit žádnými změnami - viz právní odůvodnění v přiloženém dokumentu. 2. MČ ani přes urgenci neobdržela podklady města k dohodovacímu řízení. (obdrželi jsme pouze rekapitulaci informací, na které MČ před řadou měsíců reagovala připomínkou s vyjádřením nesouhlasu s navrhovanou změnou ÚPmB). Ke konstruktivnímu a efektivnímu jednání dvou stran je nutné, aby obě strany měly před jednáním doloženy pozice obou stran. MČ svou pozici detailně formulovala v nesouhlasné připomínce. Město Brno nijak nereagovalo. Dohodovací řízení je právně závažné a není možné jej podceňovat. MČ Vás tak žádá o zajištění nápravy a svolání dohodovacího řízení, jakmile bude: ad 1) vyjasněna právní situace a ad 2) MČ budou poskytnuty dokumenty s návrhem pozice města.“

Následně ve středu 22. 5. 2024 v 9:36 zaslal asistentce radního e-mail starosta městské části Brno-Chrlice, ve kterém uvedl: „žádám o zaslání veškerých podkladů, které se vztahují ke změnám skupiny B.I. v katastru Brno-Chrlice (i žádosti o změnu UP). Po doručení všech podkladů a vyjasnění situace se rád zúčastním dohodovacího řízení za naši městskou část. Dnešního jednání se nezúčastním – omlouvám se, žádám aby jednání mezi MČ Brno-Chrlice a zástupci statutárního města Brna i se zástupci státní správy bylo řešeno v náhradním termínu po vyjasnění nedostatků popsaných v dopise paní starostky Ištvanové. Věřím, že veškeré nejasnosti se vyřeší a bude vyjasněn i právní rámec dohodovacích řízení.“

Navrhovatel poté předložil k důkazu e-mail ze dne 11. 6. 2024 od asistentky radního pro územní plánování adresovaný asistentce starostky městské části Brno-Maloměřice v reakci na dotaz této starostky, zda bude pro starosty, kteří se omluvili z jednání RmB dne 22. 5., stanoven nějaký nový termín. Asistentka radního odpověděla, že žádný náhradní termín nebude a dohodovací řízení je již skončeno.

Dne 18. 6. 2024 pak primátorka odpověděla starostce městské části Kníničky a předsedovi navrhovatele. V něm odkázala na připomínky městské části Brno-Kníničky ze dne 15. 1. 2024 vůči návrhu změny ÚPmB 2024. Poté dodala: „Následně z pozice určeného zastupitele probíhala v období od 15.2.2024 do 29.2. 2024 neformální jednání se zástupci jednotlivých MČ (nad rámec postupu, který stanovuje Statut), které uplatnily nesouhlasné připomínky k jednotlivým projednávaným změnám. V rámci těchto jednání, kterých se účastnili i zástupci OÚPR MMB a zástupci zpracovatele – Kanceláře architekta města, p.o. (KAM), byla vedena diskuse k nesouhlasným připomínkám. Byly vyslechnuty důvody MČ, které vedly k uplatnění nesouhlasné připomínky, a naopak byly MČ sděleny důvody samosprávy města, popř. zpracovatele či pořizovatele v případech, kdy se k zájmům městských částí nedoporučuje přihlédnout. Vaše MČ Brno-Kníničky byla prostřednictvím asistentky Martiny Válkové opakovaně vyzývána k domluvení konkrétního termínu tohoto neformálního jednání, přičemž jste této možnosti nevyužili a tudíž nebylo možné s Vámi předem projednat návrh zohlednění zájmů Vaší MČ.“

Primátorka dodala, že: „součástí pozvánky (na jednání rady dne 22. 5. – pozn. soudu) byla rovněž informace, že v případě dalších dotazů na upřesnění informací je možné se obrátit s dotazem na Ing. Janu Bartošovou, vedoucí Oddělení pořizování ÚPD a ÚPP, OÚPR MMB (…). Této možnosti jste před dohodovacím řízením ze strany MČ Brno-Kníničky nevyužili. Dohodovací řízení bylo vedeno na R9/084. schůzi RMB dne 22.5.2024, kdy se žádný zástupce MČ Brno-Kníničky bez omluvy nedostavil. Podle analogického postupu k pravidlům a postupům pro dohodovací řízení v majetkových záležitostech města Brna (příloha č. 8 zápisu R3/159. schůze RMB, bod č. 40) pak nepřítomnost zástupce městské části při dohodovacím řízení nezakládá důvod k neprojednání materiálu. RMB tedy v rámci dohodovacího řízení za účasti přítomných vyjádřila shodu či neshodu, zda MČ v jejich nesouhlasné připomínce se má vyhovět. S Vaším názorem, že se dohodovací řízení na RMB nemohlo konat, neboť MČ měla dopředu obdržet podklady s odůvodněním pozice města, se nelze ztotožnit. Tato povinnost ze Statutu nevyplývá, stejně tak z něho nevyplývá, že se dohodovací řízení nemůže konat bez účasti MČ. Dohodovací řízení se koná ke všem nesouhlasným připomínkám MČ, nikoliv jen k těm, kterým nelze vyhovět. Z logiky stavebního zákona nelze MČ, stejně jako žádného jiného aktéra, dopředu seznámit se způsobem vyhodnocení jeho podání do doby, dokud se s tímto vyhodnocením neztotožní zastupitelstvo obce, respektive dokud není zastupitelstvu obce předložen materiál obsahující právě toto vyhodnocení a které je spolu s materiálem zveřejněno. Rovnost stran a zamezení diskriminace aktérů územního plánování je pro řádný proces nezpochybnitelným faktem. Z tohoto důvodu nelze zasílat nehotové informace dopředu a v písemné podobě.“

Důkazní návrhy měl i odpůrce. Šlo o záznamy z jednání OÚPR se zástupci jednotlivých městských částí, která probíhala ve dnech 15. 2. až 29. 2. 2024. Ke každému zápisu jsou připojeny připomínky té které městské části včetně výsledku jednání, které v mnohých případech končilo i vyhověním některým připomínkám. Všech jednání se zúčastnil radní pro územní plánování Ing. arch. Petr Bořecký, Ing. Jana Bartošová a její kolegyně Ing. Jana Pelikánová. Ze seznamu všech jednání vyplývá, že se jich nezúčastnila městská část Brno-Starý Lískovec, u které je v kolonce poznámka uvedeno „souhlas“. A pak jen už městská část Brno-Kníničky, u které je v kolonce poznámka uvedeno: „nedomluven termín“.

S tím souvisí k důkazu provedené vyjádření asistentky radního pro územní plánování ze dne 15. 1. 2025, ve kterém uvedla, že nemůže doložit důkazy o svém jednání se starostkou městské části Brno-Kníničky, se kterou komunikovala telefonicky. Vždy zástupcům městské části volá, domluví se na konkrétní termín a až poté posílá pozvánku s daným termínem na e-mail. Co si tak pamatuje, tak starostce Brna-Kníniček volala minimálně třikrát, protože jí vždy řekla, že se jí žádný z termínů moc nehodí a musí se ještě domluvit s dalšími lidmi. Při posledním hovoru jí starostka řekla, že se jí žádný z nabízených termínů moc nehodí a navrhuje pozdější termín. Na to jí asistentka radního odpověděla, že jsou pouze tyto termíny a pozdější termín není možný. Pan radní už žádný další nepovolil.

Posledním důkazem k tomuto tématu byla Pravidla a postup pro dohodovací řízení v majetkových záležitostech města Brna (příloha č. 8 zápisu R3/159 schůze Rady města Brna; „pravidla pro dohodovací řízení v majetkových věcech“). Jde o šest krátkých ustanovení, ve kterých je krátce upraven postup a povinnosti účastníků dohodovacího řízení ve zmíněných majetkových záležitostech.

Podle bodu 1 pravidel pro dohodovací řízení v majetkových věcech je dohodovací řízení zahájeno obdržením zamítavého stanoviska městské části se zcizením nemovitostí z úrovně města. Podle bodu 2 platí, že materiál do RmB jako dohodovacího orgánu bude projednán v KM (komise majetková – pozn. soudu) RmB a odlišen od jiných materiálů do RmB v nadpisu. Součástí tohoto materiálu bude podrobné písemné zdůvodnění zamítavého stanoviska městské části, pokud bylo dodáno. Podle bodu 3 platí, že k jednání do dohodovacího orgánu prokazatelně pozve příslušný útvar MMB starostu dotčené městské části. Starosta může k jednání pověřit jiného zástupce samosprávy. Nepřítomnost zástupce městské části nezakládá důvod k neprojednání materiálu. Podle bodu 4 dohodovací orgán odloží materiál v případě nutnosti doplnění dalších stanovisek odborných útvarů města. Doplňující stanoviska budou zajištěna z úrovně města. Podle bodu 5 dohodovací orgán vyslechne argumenty městské části k projednávané dispozici s majetkem města a rozhodne o svém stanovisku k projednávanému materiálu hlasováním, dle pravidel pro hlasování a přijetí rozhodnutí příslušného orgánu. A podle bodu 6 stanovisko RmB jako dohodovacího orgánu má pro další projednávání v orgánech města doporučující charakter.

Výše opakovaně zmíněná použitelná právní úprava – § 130 písm. g) zákona o obcích a na něj navazující čl. 3 odst. 2 písm. b) s čl. 18 odst. 1 písm. c) SmB – vyžaduje, aby proběhlo dohodovací řízení, pokud město prostřednictvím OÚPR obdrží v rámci veřejného projednání nesouhlasnou připomínku městské části, přičemž v případě sporu ohledně pořizované územně plánovací dokumentace rozhoduje s konečnou platností zastupitelstvo. Lze přitom i v tomto kontextu vyjít z účelu dohodovacího řízení. Tím je podle soudu vytvoření určitého prostoru, kde si strany ve sporu vymění své názory na věc a pokusí se je vyřešit či nalézt shodu s tím, že pokud se nedohodnou, pak definitivně rozhodne právě zastupitelstvo.

Této úpravě i smyslu a účelu dohodovacího řízení bylo podle soudu dáno zadost. Městská část Brno-Kníničky podala nesouhlasnou připomínku. Následně tedy mělo proběhnout dohodovací řízení. Což se podle soudu stalo.

Soud předesílá, že by určitě bylo vhodné, aby byl přijat jednací řád pro dohodovací řízení v oblasti územního plánování. Dost možná by se tím předešlo jistým nesrovnalostem a nedorozuměním, ke kterým v této věci došlo. Vše by bylo předvídatelné a pravidla jasná. Analogicky použitá pravidla pro dohodovací řízení v majetkových věcech totiž v některých ohledech pro potřeby dohodovacího řízení v oblasti územního plánování úplně nesedí a nebylo předem jisté, jak budou v tomto jiném kontextu použita. Do budoucna by tedy určitě bylo žádoucí, aby jednací řád pro dohodovací řízení v oblasti územního plánování vznikl.

Soud chápe pojem dohodovacího řízení široce. Jinými slovy, dohodovací řízení nespočívalo jen v jednání RmB dne 22. 5. 2024. I podle analogicky použitých pravidel pro dohodovací řízení v majetkových věcech (bod 1) lze mít za to, že proces dohodovacího řízení spouští již podání nesouhlasné připomínky městské části, zde tedy podání připomínky městské části Brno-Kníničky.

V měsíci únoru – tedy po podání nesouhlasných připomínek městských částí – se s nimi vedla „neformální jednání“. Ta již byla ve výše popsaném smyslu součástí široce chápaného dohodovacího řízení. Zúčastnil se ho kromě zástupkyň OÚPR vždy i příslušný radní jako zástupce dohodovacího orgánu. Městská část Brno-Kníničky se jich jako jediná z nesouhlasících městských částí nezúčastnila. Dostala přitom dostatečnou příležitost se jich zúčastnit. Asistentka radního se pokoušela se starostkou Brna-Kníniček najít vhodný termín, což se na rozdíl od všech ostatních nesouhlasících městských částí nepovedlo. Analogicky se zde dal použít bod 3 pravidel pro dohodovací řízení v majetkových věcech, v jehož smyslu byla starostka do dohodovacího řízení zvána. Městská část Brno-Kníničky si v této fázi přitom musela být vědoma, že se jí tím zužuje prostor pro možné jednání o její připomínce, což je důležitý kontext pro další dění.

Jednání RmB dne 22. 5. 2024 představovalo závěrečnou fázi dohodovacího řízení. V souvislosti s ním lze v kontextu předchozího přístupu městské části Brno-Kníničky spatřovat na její straně jistou nekonstruktivnost. Byť lze určitou neefektivnost komunikace vytknout i příslušnému radnímu (zaslání pozvánky necelý týden před jednáním, zasílání městským částem již známých podkladů a nezdůraznění, že pozvané městské části již nebudou mít jinou příležitost k účasti na dohodovacím řízení) či primátorky (odpověď na e-mail starostky městské části Brno-Kníničky až v den schválení změny ÚPmB 2024), tak podle soudu městské části Brno-Kníničky nic nebránilo – pokud nedostala včas informací o odročení či jiném termínu jednání –, aby se minimálně z opatrnosti její zástupce daného jednání zúčastnil. Jak plyne z bodu 3 pravidel pro dohodovací řízení v majetkových věcech, nepřítomnost zástupce městské části nezakládá důvod k neprojednání materiálu. Městská část Brno-Kníničky se také mohla po druhém e-mailu asistentky radního zkusit obrátit na Ing. Janu Bartošovou.

Pokud jde o názorový spor, zda měly městské části a s nimi i městská část Brno-Kníničky dostat před jednáním RmB podkladový materiál předkládaným radním pro územní plánování ze dne 16. 5. 2025 s návrhem zohlednění zájmů jednotlivých městských části, který poté dostalo zastupitelstvo ke svému rozhodnutí, podle soudu nelze spatřovat nezákonnost v tom, že tento materiál nebyl městským částem poskytnut. Je to spíše otázkou přístupu ke vzájemným vztahům mezi městskými částmi a jednotlivými orgány města, zda radní chtěl či nechtěl definitivně „odkrýt karty“. Zákon či jiné použitelné předpisy tohle téma jednoduše nijak neupravují. Podobně nemá právní relevanci, že s jinou městskou částí (Brnem-střed) tato závěrečná fáze dohodovacího řízení proběhla v jiném termínu.

Lze tedy shrnout, že dohodovací řízení probíhalo a městská část Brno-Kníničky měla dostatečnou příležitost se ho také zúčastnit. Měla tedy lépe dbát o své zájmy, jejichž ochranu si vlastním přičiněním zkomplikovala. Tím se tato věc liší od věci řešené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 251/2014-40, kde dohodovací řízení s dotčenou městskou částí vůbec neproběhlo, jak správně namítá odpůrce. Námitky navrhovatele, že neproběhlo dohodovací řízení, tedy nejsou důvodné.

Pokud jde o námitky týkající se konkrétních aktivit určeného zastupitele, tak soud souhlasí, že podobně jako u dohodovacího řízení nejde o otázku do detailu upravenou právem. Podle § 47 odst. 1 stavebního zákona platí, že na základě rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu, na základě územně analytických podkladů a s využitím doplňujících průzkumů a rozborů, pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh zadání územního plánu. Podle § 47 odst. 4 stavebního zákona pak na základě výsledků projednání pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem upraví návrh zadání a předloží jej ke schválení.

Ustanovení § 51 odst. 1 stavebního zákona následně stanoví, že pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání návrhu územního plánu a zajistí řešení případných rozporů. Ustanovení § 51 odst. 3 stavebního zákona dodává, že pokud dojde pořizovatel na základě výsledků projednání k závěru, že je potřebné pořídit nový návrh územního plánu, zpracuje ve spolupráci s určeným zastupitelem návrh pokynů pro jeho zpracování. Podle § 53 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání, zpracuje s ohledem na veřejné zájmy návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek uplatněných k návrhu územního plánu. Podle § 55b odst. 7 stavebního zákona pak platí, že pokud návrh změny územního plánu obsahuje varianty řešení, pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem a projektantem na základě uplatněných stanovisek, popřípadě řešení rozporů, námitek a připomínek navrhne výběr nejvhodnější varianty, ostatní varianty zařadí do odůvodnění včetně informace, jaké k nim byly uplatněny stanoviska, námitky a připomínky. Stavební zákon tedy jen v uvedených případech klade požadavek spolupráce s určeným zastupitelem, její konkrétní podobu však samozřejmě neupravuje a ponechává ji na relevantních aktérech.

Jak vysvětluje komentářová literatura, účast určeného zastupitele zajišťuje vliv voleného orgánu na činnost pořizovatele v průběhu přípravy nejdůležitějších dílčích rozhodnutí, která ovlivňují podobu návrhu předkládaného zastupitelstvu. Je v souladu se smyslem a účelem tohoto institutu, jestliže určený zastupitel logicky nečiní taková dílčí rozhodnutí sám za sebe, ale předjednává a projednává tyto sporné otázky (interně) s volenými orgány samosprávy a předává je následně pořizovateli, a zajišťuje tak reálnou koordinaci státní správy (pořizovatel) a samosprávy. Forma spolupráce, ani váha hlasu určeného zastupitele není blíže stanovena (Doležalová, V. k § 47. In: Vávrová, E., Doležalová, V., Knecht, M., Zahumenská, V., Konečná, D., Humlíčková, P., Černín, K., Strakoš, J. Stavební zákon: Praktický komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer. ASPI_ID KO183_p12006CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.)

S ohledem na právě popsaný rámec pro činnost určeného zastupitele soud neshledává související námitky navrhovatele důvodnými. Nestalo se nic nezákonného. Forma spolupráce určeného zastupitele s pořizovatelem je z dobrých důvodů ponechána na jejich vlastních vztazích, praxi, zvyklostech a dalších mimoprávních faktorech. Pokud jde o úpravy mezi schváleným zadání a návrhem změny územního plánu, které z toho vyplynuly (včetně judikatury, na níž navrhovatel odkazuje), tak si soud dovoluje odkázat na následnou kapitolu V. 4., kde blíže vysvětluje, že ani v tomto aspektu věci nedošlo k pochybení, jenž by mělo vliv na zákonnost napadené změny ÚPmB 2024

Navrhovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008-62, podle kterého je nesoulad zadání změny územního plánu a skutečně prováděných změn důvodem pro vyslovení nezákonnosti. Požadavku na konkrétně vymezený předmět opatření obecné povahy totiž podle něj nedostojí taková změna územního plánu, jejíž skutečný obsah neodpovídá navrženému zadání a z níž nelze s určitostí seznat, které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny. Je povinností pořizovatele územního plánu nebo jeho změny zpracovat věcný obsah návrhu zadání tak, aby skutečně odpovídal navrhovaným změnám a umožňoval posouzení, zda bude nutné jej posoudit dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, a to jako koncepci či záměr.

Obsah změny územního plánu schválený zastupitelstvem odpůrce pro tuto změnu stanovil, že změna bude zahrnovat, a to pouze, „návrhovou ostatní zvláštní plochu N – zoologická zahrada“. Plošný rozměr změny byl vymezen graficky. Již z tohoto grafického znázornění je na první pohled zřejmé, že návrh je už jen i plošně významně odlišný od zastupitelstvem schváleného obsahu. Ve vypořádání připomínek pořizovatel uvedl: „Je namítán nesoulad návrhu s obsahem změny jak z hlediska plošného, tak věcného. V průběhu zpracování návrhu změny došel zpracovatel ve spolupráci s pořizovatelem k závěru, že je potřeba řešit lokalitu komplexně tj. v celém rozsahu stabilizované smíšené plochy obchodu a služeb SO a koordinovat změnu tak, aby byla sladěna s návrhem NÚP (plocha veřejné vybavenosti s areálovou strukturou) a byl zároveň zajištěn prostup územím. Z vyhodnocení připomínky nevyplývají žádné požadavky pro úpravu návrhu změny.“