4 As 138/2017 — Nejvyšší správní soud

30 A 76/2017- 202 - text  40 30 A 76/2017 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců JUDr. Ivony Šubrtové a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci navrhovatele: město Pec pod Sněžkou se sídlem Pec pod Sněžkou 230 zastoupeno JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem, AK RHK, s. r. o. se sídlem Kořenského 15, Praha 5 proti odpůrci: Krajský úřad Královéhradeckého kraje se sídlem Pivovarské náměstí 1285, Hradec Králové za účasti: Z. Š. v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. října 2014, č. j. 2604/UP/2014/Ji-14 takto: I. Návrh se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Obsah návrhu 1. Ve shora označené věci podal navrhovatel dne 6. 4. 2017 u zdejšího soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. října 2014, č. j. 2604/UP/2014/Ji-14, jímž zrušil postupem dle § 174 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „správní řád“), některé části územního plánu navrhovatele přijatého zastupitelstvem navrhovatele usnesením č. 6 ze dne 13. 12. 2011, který nabyl účinnosti dne 31. 12. 2011 (dále také jen „Územní plán“ nebo „ÚP“). 2. Nezákonnost napadeného opatření obecné povahy spatřoval navrhovatel v těchto důvodech: 3. A. Napadené opatření bylo přijato orgánem veřejné moci, který k takovému aktu nemá zákonné zmocnění; rozhodnutí (opatření – akt) je tedy přijato mimo pravomoc orgánu veřejné moci. 4. B. Napadené opatření obecné povahy je de facto změnou a nikoliv zrušením územního plánu nebo jeho části, což je postup, který zákon výslovně zapovídá. 5. C. Napadené opatření obecné povahy bylo přijato v rozporu s procedurálními pravidly, která jsou pro přijímání opatření obecné povahy zákonem stanovena. 6. D. Napadené opatření obecné povahy se opírá o věcné důvody, které nemají oporu v platném právu. Opatření je tedy v rozporu s hmotným a procesním právem. 7. E. Napadené opatření obecné povahy je nepřezkoumatelné a nepřiměřené. 8. Tyto nezákonnosti pak dle navrhovatele mají za následek zásah do jeho práv, konkrétně do práva na samosprávu předjímaného čl. 100 odst. 1 větou prvou Ústavy (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů), dále pak znamenají porušení principu samostatné správy vlastních věcí zastupitelstvem, jak předjímá čl. 101 odst. 1 Ústavy, a v neposlední řadě bylo dotčeno právo navrhovatele, aby stát do jeho věcí zasahoval pouze na základě a způsobem předvídaným zákonem a pouze tehdy, pokud to vyžaduje ochrana zákona, jak předpokládá čl. 101 odst. 4 Ústavy. 9. Došlo tedy k tomu, že obec vykonávala své právo na samosprávu přijetím svého územního plánu a jeho aplikací, přičemž tím, že odpůrce jeho části zrušil, tak výkon tohoto práva byl fakticky znemožněn, protože Územní plán po zrušení jeho částí představuje zcela odlišný a obcí nežádaný regulativ. 10. V návrhu navrhovatel shora uvedené důvody podrobněji rozepsal. Následně žalobce návrh omezil a od některých návrhových bodů výslovně ustoupil – jedná se o body D.1, D.2. a D.3. Jejich obsah tedy již krajský soud nebude popisovat. Přestože z obsahu následných podání žalobce vyplynulo, že setrvává především na námitce D.4. (problematika tzv. regublin), neuvedl výslovně, že by ustoupil rovněž od námitek obsažených v bodech A., B., C. a E. Krajský soud je tedy v popisné části alespoň stručně popíše, v podrobnostech se pak s nimi vypořádá v části nalézací. Ostatně obsah návrhu je účastníkům řízení i osobě zúčastněné na něm dobře znám. 11. V podrobnostech tak soud popíše pouze obsah námitky D.4., která zůstává meritem tohoto řízení, což je stručně řečeno problematika tzv. regublin, tedy regulatorního prvku, který byl napadeným opatřením obecné povahy zrušen. A. Absence pravomoci odpůrce 12. Dle navrhovatele napadené opatření obecné povahy, jež bylo vydáváno v domnění, že se jedná o běžné rozhodnutí podle správního řádu, bylo vydáno jako rozhodnutí (opatření) v přezkumném řízení. To ovšem přichází v úvahu pouze tam, kde existuje nadřízený správní orgán. Obec, pokud jedná v samostatné působnosti, a ani její zastupitelstvo, nemají nadřízený správní orgán. Neexistuje tedy orgán, který by byl oprávněn přezkumné řízení provést. 13. Zásah do samosprávy je možný pouze způsobem stanoveným zákonem. Zákonné zmocnění k zásahu do samosprávy proto musí být dle navrhovatele explicitní. 14. Dále navrhovatel konstatoval, že mezi zastupitelstvem či obcí na jedné straně a krajským úřadem na straně druhé není žádný vztah, který by opravňoval jednu stranu přezkoumávat jakkoliv postup druhé strany. Krajský úřad není nadřízeným orgánem obce; to by popíralo celou koncepci samosprávy dle Ústavy. Povaha přezkumného řízení, které má být nástrojem, jenž dává státní správě možnost napravovat vlastní excesy v rámci hierarchických vztahů státních orgánů a dosahovat tak jednotné rozhodovací politiky, se zcela míjí s povahou územních plánů, které jsou vyjádřením politické vůle samosprávy. Promítat do tohoto účelu kontrolní pravomoc státní správy označil za právně absurdní. 15. Bylo by tedy dle navrhovatele zcela nelogické, aby krajský úřad, jenž je jako dotčený orgán vázán připomínkovou, námitkovou a stanoviskovou koncentrací, mohl poté, co je celý proces skončen, jen tak rozhodnout, že územní plán zruší z důvodů, které neuplatnil, čímž by porušil zásadu koncentrace. 16. S ohledem na uvedené navrhovatel uzavřel, že zde jednoznačně není dána pravomoc krajského úřadu rušit územní plán přijatý zastupitelstvem obce v samostatné působnosti. Tím, že odpůrce vydal napadené opatření obecné povahy, zásadně zasáhl do práva navrhovatele spravovat si své záležitosti samostatně. B. Absence zákonné věcné kompetence 17. I pokud by bylo možné připustit, že krajské úřady jsou oprávněny územní plány rušit, tak je zde dle navrhovatele nepochybné omezení takové kompetence v podobě § 54 odst. 6 stavebního zákona. Podstatou tam zakotveného pravidla je připuštění zrušení, ale nikoliv změny územního plánu. Důvod tohoto omezení je dán tím, že krajský úřad zjevně nemůže mít kompetenci k vytváření nové podoby územního plánu. V souzené věci se tak ovšem stalo. 18. Odpůrce totiž formálně sice zrušil některé regulativy, ale materiálně došlo k tomu, že fakticky v důsledku tohoto zásahu vznikla zcela nové podoba Územního plánu. Podle navrhovatele je to zjevné překročení pravomocí, které krajský úřad má, a které podle § 54 odst. 6 stavebního zákona vykonávat nesmí. 19. Danou žalobní námitku tak navrhovatel uzavřel konstatováním, že v souzené věci krajský úřad vydal rozhodnutí, kterým vytvořil doposud neexistující a zásadně odlišný stav Územního plánu, ke kterému se nemohl vyjádřit žádný dotčený orgán, ke kterému neexistuje dopravní studie, ke kterému nemohl nikdo vznést připomínku, ba dokonce ani námitku, ke kterému neexistuje posouzení vlivu na životní prostředí. Veškeré výdobytky participativní procedury přijímání Územního plánu byly v tomto rozhodnutí popřeny a úřad je překlenul svou úvahou ve věci správnosti konečné podoby územního plánu. Tím překročil svou pravomoc a materiálně vzato jednal ultra vires. C. Vady procedury 20. Navrhovatel má dále za to, že nebyly dodrženy procedurální náležitosti přijímání napadeného opatření obecné povahy. 21. C.1. Přijímání územního plánu, jakožto opatření obecné povahy, je poměrně přesně upraveno stavebním zákonem. Napadené opatření obecné povahy v tomto řízení není územním plánem a jeho procedura podléhá pouze obecným ustanovením správního řádu v §§ 171-174. Přijímání opatření obecné povahy dle zmiňovaných ustanovení zákona je založeno na proceduře, která vychází z publikace návrhu opatření, následné připomínkovací procedury, která je završena vypořádáním vznesených námitek a připomínek a po té vydáním opatření obecné povahy. V souzené věci bylo vydáno usnesení, kterým se zahájilo řízení, přičemž tomuto usnesení lze přiznat materiálně vzato funkci publikace návrhu opatření obecné povahy. Nicméně je třeba dle navrhovatele trvat na tom, že v úkonu, jenž zahajuje proceduru, je vymezen seznatelným způsobem rozsah toho, co bude opatřením věcně upraveno, a jak to bude upraveno. V souzené věci by tedy mělo být v úkonu, jenž zahajuje proceduru, alespoň v hrubých rysech popsáno, co zamýšlel odpůrce v Územním plánu zrušit v okamžiku, kdy proceduru otevíral. 22. Ačkoliv konečná verze napadeného opatření obecné povahy ruší mnoho prvků Územního plánu (body I. až VIII. napadeného opatření obecné povahy), tak zahájení řízení (publikace návrhu opatření obecné povahy) se vztahovalo k jediné spatřované vadě, která je popsána na str. 3 veřejné vyhlášky – usnesení vydaného pod čj. 2604/UP/2014/Ji-4 dne 31. července 2014. Citované usnesení, kterým se