45 A 67/2015

Žalobkyně se žalobou, doručenou Krajskému soudu v Praze dne 1. 12. 2015, podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení rozhodnutí uvedeného v záhlaví, jímž žalovaná změnila rozhodnutí Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Středočeský kraj (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 18. 6. 2013, č. j. SVS/2013/040424-S (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), tak, že se ve výroku v bodě 1, třetí odrážka, slova „velikost šarže 180 kartónů“ nahrazují slovy „velikost šarže 360 kartónů“, a ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou, že se dopustila správního deliktu podle § 17a odst. 1 písm. f) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2014 (dále jen „zákon o potravinách“), neboť uvedla do oběhu potraviny v rozporu s § 10 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, podle kterého je zakázáno uvádět do oběhu klamavě označené potraviny. Za tento správní delikt jí byla podle § 17a odst. 2 písm. d) zákona o potravinách uložena pokuta ve výši 600 000 Kč a podle § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jí byla uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč. Tohoto správního deliktu se žalobkyně měla dopustit v prosinci 2012 a v lednu a únoru 2013 tím, že uváděla do oběhu předsmažené hovězí burgery výrobce FXVZ D.-M. P. sp. z o. o. (dále jen „FXVZ D.-M.“), v nichž se laboratorní zkouškou potvrdila přítomnost koňské DNA, aniž by to bylo uvedeno na obalu výrobku. V případě, že by soud nedospěl k závěru, že je třeba napadené rozhodnutí zrušit, navrhuje žalobkyně, aby soud uloženou pokutu přiměřeně snížil.

Žalobkyně shrnuje průběh řízení a uvádí, že se jedná o v pořadí druhé rozhodnutí žalované o odvolání žalobkyně; první rozhodnutí ze dne 20. 9. 2013, č. j. SVS/2013/048255-G, bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015, č. j. 46 A 86/2013-109, a věc byla žalované vrácena k dalšímu řízení. Důvodem pro zrušení prvého rozhodnutí byla skutečnost, že žalovaná nesprávně posoudila, zda byl dán liberační důvod podle § 17i odst. 1 zákona o potravinách, tedy zda žalobkyně vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránila. Žalovaná v dalším řízení opětovně posoudila existenci liberačního důvodu, avšak s jejím rozhodnutím se žalobkyně opět neztotožňuje.

Žalobkyně namítá, že žalovaná pochybila, jestliže neshledala naplnění podmínek pro aplikaci liberačního důvodu podle § 17i odst. 1 zákona o potravinách. Má za to, že vynaložila veškeré úsilí, jež bylo možno požadovat, neboť tento druh podvodu nebylo vůbec možno předvídat; nesouhlasí s hodnocením žalované, že pouze plnila povinnosti uložené zákonem. Společnost FXVZ D.-M. je zodpovědně vybraný dodavatel, který má v oboru dlouhou tradici, mezinárodní reputaci, úzkou specializaci a po celou desetiletou spolupráci s žalobkyní nedošlo k jedinému problému s kvalitou výrobků. Pravděpodobně se i společnost FXVZ D.-M. stala obětí podvodu, neboť jí bylo bez jejího vědomí dodáno údajně hovězí (ve skutečnosti však koňské) maso; k tomuto závěru dospěl i polský dozorový orgán, který jí s ohledem na to neuložil žádnou sankci (žalovaná však postup dozorových orgánů jiných členských států EU zcela ignoruje, přestože potravinové právo je harmonizovanou oblastí). Společnost FXVZ D.-M. po propuknutí celé kauzy nechala své výrobky ihned otestovat v autorizované laboratoři, což také svědčí o její důvěryhodnosti.

Žalobkyně dále nesouhlasí se závěry, k nimž žalovaná dospěla v napadeném rozhodnutí, že mohla sama provádět laboratorní testování na přítomnost cizí DNA a že aplikovat liberační důvod by bylo možné jen v případě, že by učinila všechna teoreticky možná opatření, která jsou v dané oblasti dostupná, s tím, že provádění testů na přítomnost cizí DNA nebylo v rozhodné době ekonomicky nedostupné. Před vypuknutím kauzy týkající se falšování masa však nebylo testování výrobků na přítomnost koňské DNA standardní součástí kontroly kvality v žádném z členských států Evropské unie. Ostatně bez podezření na konkrétní falšování je testování proveditelné jen obtížně, neboť je třeba vždy laboratoři zadat, na přítomnost jaké DNA mají výrobek otestovat; takové testování by také bylo nesmírně nákladné, neboť by bylo třeba zkoumat přítomnost každé DNA, která by teoreticky mohla být v produktu obsažena (tzn. cenu jednotlivého testu, která v závislosti na jeho typu činí 600 – 2 800 Kč, je třeba násobit všemi živočichy, jejichž maso mohlo být teoreticky do produktu přimícháno), a to v každém druhu produktu, jichž žalobkyně vyrábí více než 1 000 a distribuuje jich více než 3 500. Jde-li o dostupnost jednotlivých metod v rozhodné době, konvenční metoda PCR (polymerase chain reaction – polymerázová řetězová reakce) je sice v České republice dostupná již od roku 2007, ta však umožňuje zjistit pouze to, zda potravina obsahuje odlišnou nukleonovou kyselinu, bílkovinu nebo svalovinu; její pomocí již nelze množství cizorodé látky kvantifikovat a zjistit, zda je v potravině přítomna ve stopovém (způsobeném např. nahodilou kontaminací nebo jako nosič kořenících směsí) či skutečně relevantním množství. Konvenční metodu PCR by tak žalobkyně nemohla použít a nepoužívá ji ani sama žalovaná; naopak bylo vhodné užít metodu ELISA, případně metodu Real-time PCR, které se však rozšířily až koncem roku 2013. V rozporu s tvrzením žalované má žalobkyně za to, že státní veterinární ústavy v České republice v rozhodné době tyto metody nenabízely a ani sama žalovaná neměla s užíváním těchto metod velké zkušenosti. K tomu žalobkyně obsáhle cituje z diplomové práce E. K. „Co se stalo s koňským masem“ obsahující mj. i přepis rozhovoru s nejmenovaným zaměstnancem žalované, který vyjadřuje své pochybnosti o možnosti při testování přesně kvantifikovat množství cizorodé DNA a uvádí, že metoda, která by to umožnila spolehlivě zjistit, byla k dispozici až od konce roku 2013. Žalobkyně uzavírá, že i pokud by byly spolehlivé testy v rozhodné době k dispozici, nebyla povinna je bez konkrétního podezření provádět. Nelze tudíž říci, že tím, že žalobkyně tyto testy neprováděla (tedy nevyužila všech teoreticky možných opatření), nevynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možno požadovat, a liberační důvod tedy nemůže být naplněn; tím spíše je-li princip nejlepší dostupné technologie (tzv. BAT) podmíněn i ekonomickou dostupností těchto technologií, jak na to upozornil krajský soud v rozsudku ze dne 23. 6. 2015, č. j. 46 A 86/2013-109. V současné době žalobkyně složení vytipovaných výrobků pravidelně testuje, avšak před vypuknutím této kauzy, při níž bylo falšování masa odhaleno poprvé, nebylo možno ani při vynaložení odborné péče předvídat, že je třeba zkoumat DNA obsaženou ve výrobku; předtím to nedělaly ani české dozorové orgány a nelze klást žalobkyni k tíži, že nepředvídala trestněprávní jednání subdodavatelů jejího dodavatele. Dále žalobkyně nesouhlasí se závěrem žalované, že výrobky nebyly z hlediska jejich složení nijak kontrolovány; přitom i krajský soud v rozsudku ze dne 23. 6. 2015, č. j. 46 A 86/2013-109, poukázal na to, že žalobkyně postupovala podle Příručky pro HACCP pro distribuční centrum Opava a průběžně kontrolovala hygienu a teplotu výrobků.

Dále žalobkyně nesouhlasí se závěrem žalované, že smyslem objektivní odpovědnosti v potravinářství je také to, že lze touto cestou postihnout i zahraniční výrobce, resp. dodavatele, proti kterým není jinak možno účinně zasáhnout. Potravinové právo je totiž harmonizovanou oblastí Evropské unie a existuje Evropský úřad pro potraviny a systém rychlého varování pro potraviny a krmiva. Postih výrobců z jiných členských států Evropské unie je tak prostřednictvím sdílení informací a koordinovaného postupu národních dozorových orgánů nepochybně možný.

Žalobkyně dále namítá, že uložená sankce není přiměřená společenské škodlivosti protiprávního jednání. Žalovaná pochybila, pokud nezohlednila, že kontaminace hovězích burgerů koňským masem byla v podstatě zanedbatelná (maximálně 1,4 % v celém výrobku; množství koňského masa v jednom burgeru tak lze připodobnit k váze špetky soli). V této míře mohlo ke kontaminaci dojít i jen náhodou, např. nedostatečnou sanitací výrobního zařízení, v němž se předtím koňské maso zpracovávalo. Nutno také dodat, že podle dlouholeté zkušenosti žalobkyně v potravinářství je v praxi běžné (jakkoli to žalovaná v napadeném rozhodnutí popírá), že suroviny do 1 % hmotnosti nejsou uváděny ve složení výrobku. Žalovaná naopak dospěla k tomu, že množství koňského masa je nezanedbatelné a nahodilá kontaminace je vyloučena, aniž by uvedla, jaké úvahy ji k tomuto závěru vedly. Žalovaná dále pochybila, pokud nezohlednila, že to nebyla žalobkyně, která označovala burgery nesprávným složením (přejala je od dodavatele již zabalené), a naopak byla v dobré víře, že produkt včetně označení splňuje veškeré předpisy. Burgery byly zdravotně zcela nezávadné a žalobkyni není znám žádný případ, který by svědčil o opaku; nebylo její povinností zdravotní nezávadnost burgerů prokazovat. Žalobkyni je nicméně známo, že např. ve Francii nebo ve Finsku byly potraviny obsahující koňské maso vyhodnoceny jako zdravotně nezávadné a dány na charitativní účely. Žalobkyně dále namítá, že v dané věci nemá udělená sankce preventivní charakter, neboť – jak bylo výše popsáno – postupovala v dané věci maximálně odpovědně. Žalobkyně okamžitě sdělila výrobci, že se v dodaných produktech nachází koňské maso, společnost FXVZ D-M. zahájila šetření a ve spolupráci s polskými dozorovými orgány se podařilo dohledat dodavatele kontaminovaného masa, s nímž společnost FYVZ D.-M. přerušila obchodní styky. Uložená pokuta také není přiměřená závažnosti protiprávního jednání žalobkyně. Vzhledem k tomu, že byly předmětné burgery dodány do gastronomických provozů, které je prodávaly ve formě rychlého občerstvení bez původního obalu, aniž by v rozhodné době měly povinnost spotřebitelům sdělovat složení produktu, nemohlo dojít k újmě na právech spotřebitelů tím, že nemohli učinit informovaný výběr. Úvaha žalované, že jednání žalobkyně je tím závažnější, že nahrazením hovězího masa masem koňským narušila samotnou podstatu produktu a mohla spotřebitelům způsobit psychické potíže, je pak zcela hypotetická, resp. vzhledem k minimálnímu množství koňského masa a celkové zdravotní nezávadnosti burgerů přinejmenším zveličená.

Žalobkyně také namítá, že žalovaná porušila svou povinnost rozhodovat v obdobných věcech obdobně vyplývající z § 2 odst. 4 správního řádu. Žalovaná byla při vydání napadeného rozhodnutí pod politickým a mediálním tlakem a jednala ve snaze získat si svým postupem přízeň veřejnosti. O tom svědčí výše uložené pokuty, která je zcela mimo rozsah dosud ukládaných pokut, a to i za závažnější, zdraví spotřebitelů ohrožující správní delikty. Žalobkyně si vyžádala informace o výši pokut udělených v letech 2013 – 2015 za týž správní delikt, za nějž byla sankcionována žalobkyně, správním orgánem I. stupně, Krajskou veterinární správou pro Plzeňský kraj a Krajskou veterinární správou pro Zlínský kraj. Pokuta uložená žalobkyni je podle získaných přehledů jednoznačně nejvyšší a značně přesahuje obvyklou výši pokuty pohybující se zpravidla v řádech jednotek až desítek tisíc. Žalobkyně má tudíž za to, že byla potrestána exemplárně a napadené rozhodnutí představuje exces. Žalovaná je při svém správním uvážení o výši pokuty povinna pohybovat se nejen v zákonných mezích, ale zachovávat i zásadu rovnosti subjektů a předvídatelnosti svých rozhodnutí, a to v širším kontextu své rozhodovací praxe, nikoli pouze jde-li o několik málo aktuálních případů.

Žalobkyně dále namítá, že testy odebraných vzorků burgerů byly provedeny v rozporu se zákonem, konkrétně s vyhláškou č. 211/2004 Sb., o metodách zkoušení a způsobu odběru a přípravy kontrolních vzorků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 211/2004 Sb.“). Podle § 11 odst. 3 této vyhlášky je výsledkem zkoušky průměr výsledků nejméně dvou souběžných stanovení; podle odst. 4 pokud takový výsledek překračuje stanovený limit zjištěné látky, zahájí se k jeho potvrzení opakované vyšetření za použití vědecky ověřené metody. Z protokolů laboratorních analýz však nevyplývá, že by byly jednotlivé vzorky opakovaně testovány akreditovanou metodou. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ads 163/2008-49, přitom platí, že rozhodnutí založené na výsledcích získaných z testování proběhnuvšího v rozporu s uvedenou vyhláškou je nezákonné. Ostatně vzorky, které žalovaná odebrala, zčásti pocházejí z šarží, které už žalobkyně stahovala, a tedy již nehrozilo jejich uvedení do oběhu ani ohrožení spotřebitele.

Žalobkyně dále namítá, že žalovaná nesprávně aplikovala § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách. Článek 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen „nařízení“), stanoví zákaz klamavého označování výrobků. Evropské právo má obecně aplikační přednost. Jestliže tedy určité jednání představuje porušení unijního i vnitrostátního práva, je povinností správních orgánů aplikovat přednostně právo unijní. Žalovaná proto měla aplikovat § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách.

Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvádí, že v řízení bylo prokazatelně zjištěno, že žalobkyně uvedla v období od prosince 2012 do února 2013 do oběhu tři šarže (celkem 3 960 kg) klamavě označených potravin, neboť bylo laboratorním vyšetřením vzorků zjištěno, že obsahují koňské maso, aniž by tato skutečnost byla uvedena na obalu výrobku; tím se dopustila správního deliktu podle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách, neboť každý provozovatel potravinářského podniku odpovídá za svou „fázi“ potravinového řetězce. Ve vztahu k tomu není relevantní zodpovědný výběr dodavatele, neboť to byla právě žalobkyně, která zboží do oběhu uvedla [čímž se podle § 2 písm. o) zákona o potravinách rozumí i jeho skladování]. Žalovaná odmítá bagatelizaci prohřešku ze strany žalobkyně, pokud tvrdí, že šlo o nepatrné množství koňského masa, nebo pokud spekuluje o způsobech, jakými k přimísení masa mohlo dojít, nebo o tom, že menší množství koňského masa než 1 % by žalovaná vůbec nepostihovala; tyto úvahy nejsou vzhledem k objektivní odpovědnosti žalobkyně za delikt relevantní. Bez významu je také tvrzení o zdravotní nezávadnosti – nepodařilo se objasnit původ koňského masa, a nelze tak zjistit, zda pocházelo ze zdravých zvířat a ze schválených jatek. Žalovanou zmíněná hypotetická újma na straně spotřebitele žalobkyni k tíži přičtena nebyla. Pro věc není rozhodné ani to, jak postupovaly dozorové orgány v jiných členských státech Evropské unie, neboť i přes harmonizaci potravinového práva je pojetí odpovědnosti a uplatňování sankcí v pravomoci jednotlivých členských států.

Jde-li o námitku, že správní orgán I. stupně odebral účelově vzorky i z burgerů, které žalobkyně už stahovala z oběhu, uvádí žalovaná, že odebrání vzorků ze stahovaných burgerů (konkrétně ze šarže č. L350201, z níž byly vzorky odebrány dne 8. 3. 2013 v provozovně v Kralupech nad Vltavou) není neoprávněným rozšířením protiprávního jednání o další skutky. Správního deliktu podle § 17i odst. 1 zákona o potravinách se totiž dopustí ta právnická osoba, která klamavě označené potraviny uvádí do oběhu, přičemž uváděním do oběhu se rozumí i jejich skladování, přičemž k naplnění této skutkové podstaty došlo již dne 14. 12. 2012, resp. dne 9. 1. 2013, kdy byly výrobky této šarže naskladněny do Servisní centrály Opava. Sankce tudíž není ukládána za skutečnost, že byly burgery po stažení z distribuční sítě uloženy v provozovně v Kralupech nad Vltavou, nýbrž za to, že byly od svého naskladnění do jejich stažení žalobkyní skladovány v Servisní centrále Opava.

K tvrzení žalobkyně, že neměla možnost zjistit přítomnost koňského masa, uvádí žalovaná, že testovací metody v rozhodné době dostupné byly, což vyplývá i z vyjádření odborných pracovišť, jež si žalovaná obstarala. Státní veterinární ústav Praha dne 1. 7. 2015 sdělil, že prováděl stanovení mj. koňské DNA konvenční PCR metodou od roku 2007 a metodou Real-time PCR od roku 2013. Od počátku roku 2013 také prováděl identifikaci druhově specifické bílkoviny metodou ELISA. Ceny těchto testů se pohybují od 600 Kč do 1 970 Kč. Státní veterinární ústav Jihlava dne 30. 6. 2015 sdělil, že stanovení přítomnosti koňské DNA prováděl od roku 2009. V lednu 2013 začal využívat metodu Real-time PCR a metodu ELISA k stanovení přítomnosti koňské bílkoviny. Ceny těchto testů se pohybují od 1 500 Kč do 1 970 Kč. Státní veterinární ústav Olomouc dne 30. 6. 2015 uvedl, že od roku 2006 prováděl stanovení mj. koňské DNA a bílkoviny metodou PCR, od února 2013 stanovení koňské DNA metodou Real-time PCR, od téhož roku také průkaz koňské bílkoviny metodou ELISA. Ceny těchto testů se pohybují od 1 050 Kč do 2 800 Kč. Žalovaná tedy odmítá tvrzení žalobkyně, že státní veterinární ústavy neměly s potřebnými metodami zkušenosti; rozhovor s anonymním úředníkem žalované obsažený v diplomové práci E. K. je irelevantní, neboť testy provádí zaměstnanec státního veterinárního ústavu (molekulární biolog). Žalobkyně se také mýlí v hodnocení jednotlivých metod – je-li konstatována přítomnost koňské nukleové kyseliny (DNA), znamená to automaticky, že je přítomna i koňská bílkovina. Žalovaná na vysvětlenou uvádí, že pro zjištění koňské bílkoviny existují dvě skupiny metod: a) molekulární metody založené na polymerázové řetězové reakci, jimiž se prokazuje druhová specifikace DNA, a b) imunoenzymatické metody, jimiž lze stanovit druhově specifickou bílkovinu; tyto metody v době spáchání protiprávního jednání prokazatelně existovaly a byly přiměřeně finančně náročné. Existovaly tedy dostupné možnosti, jichž žalobkyně nevyužila, nemůže se tudíž domáhat liberace (i jen užití metody PCR by postačovalo k tomu, aby si o případných příměsích učinila základní úsudek).

Dále žalovaná považuje za nedůvodné tvrzení žalobkyně, že při odběru vzorků nebyly naplněny požadavky stanovené vyhláškou č. 211/2004 Sb. Žalovaná proces odběru a vyšetření vzorků přezkoumala a neshledala žádné vady. Vzorky byly při odběru řádně označeny a zaslány k vyšetření akreditované laboratoři (státnímu veterinárnímu ústavu), přičemž kód šarží i další údaje souhlasí. Tvrzení, že nebylo provedeno opakované vyšetření ve smyslu § 11 odst. 4 vyhlášky č. 211/2004 Sb., je nepodloženou spekulací. Žalovaná poté rekapituluje obsah protokolů o kontrole tří vzorků a uzavírá, že za užití metody Real-time PCR a sekvenční analýzy byla ve všech vzorcích prokázána přítomnost koňské DNA.

Žalovaná se také zabývala otázkou, zda nejsou dány liberační důvody ve smyslu § 17i odst. 1 zákona o potravinách, avšak nedospěla k závěru, že žalobkyně prokázala nějakou okolnost, která by vylučovala její odpovědnost za spáchaný správní delikt. Nelze argumentovat zvláštní péčí při výběru dodavatele, dlouhodobou tradicí, spoluprací s dozorovým orgánem, plánem pro testování některých výrobků v budoucnu atd., neboť liberace závisí na maximálním možném úsilí nad rámec zákonných povinností, které je způsobilé odvrátit porušení povinnosti a které probíhalo předtím, než k tomuto porušení došlo. V řízení vyšlo najevo, že žalobkyně měla ve vztahu k burgerům zavedeny různé kontrolní mechanismy pro zacházení s potravinami živočišného původu (např. v Provozním a sanitačním řádu a v Příručce pro HACCP pro skladové a distribuční centrum Opava), povinnost je zavést však žalobkyni vyplývala přímo ze zákona. Tyto mechanismy se týkaly teploty potravin, skladovacích podmínek, prevence kontaminace, celistvosti obalů atd. Žádný mechanismus však nebyl zaměřen na ověření toho, zda je deklarované složení výrobku v souladu se skutečností (a to ani namátkově), a nelze tedy mít za to, že žalobkyně vynaložila veškeré myslitelné úsilí, přestože existovaly dostupné certifikované metody, které byly popsány výše. Podmínkou liberace je totiž právě využití všech teoreticky možných řešení k odvrácení nebezpečí, přičemž samotná skutečnost, že žalobkyně konkrétní nebezpečí falšování masa nepředvídala, ji nemůže zprostit objektivní odpovědnosti (tj. odpovědnosti za výsledný protiprávní stav), již nese. Na žalobkyni také leží důkazní břemeno ve vztahu k naplnění liberačních důvodů. Opačný přístup by zcela ochromil systém, jehož primárním smyslem je ochrana spotřebitele před nejakostními a nebezpečnými potravinami; tím spíše, pokud proti zahraničním výrobcům nebo dodavatelům nemůže žalovaná účinně zasáhnout. Žalovaná se ohrazuje proti nařčení ze strany žalobkyně, že aplikuje absolutní objektivní odpovědnost – žalovaná pouze neshledala uváděné liberační důvody jako dostatečné. Uvedené závěry žalovaná podpírá odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 123/2012-31, ze dne 15. 12. 2011, č. j. 4 As 32/2011-78, a ze dne 19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014-33.

Žalovaná se neztotožňuje ani s názorem žalobkyně, že výše uložené pokuty je excesivní. Je pravdou, že za stejný delikt obvykle správní orgány veterinární správy ukládají nižší pokuty, touto praxí však nejsou navždy vázány; ostatně za tento správní delikt lze uložit pokutu až do výše 50 000 000 Kč. Výše pokuty je v případě žalobkyně odůvodněná, neboť daný případ nemá v praxi veterinárních orgánů srovnání; jde o novou, závažnější formu klamání spotřebitele. Že se nejedná o exces, je jasné i z toho, že dosud nejvyšší pokutu žalovaná uložila ve výši 80 000 Kč a jiné veterinární orgány uložily několikrát v odůvodněných případech pokutu ve výši 500 000 Kč, resp. 600 000 Kč a v jednom případě dokonce 2 280 000 Kč, přičemž se jednalo i o jiné prohřešky než nedeklarované koňské maso. I právní předchůdkyni žalobkyně byla v minulosti uložena pokuta, a to ve výši 10 000 Kč a 80 000 Kč. Žalovaná uzavírá, že nepřekročila meze správního uvážení ani se neodchýlila od zavedené praxe, neboť jde o jednání, které nebylo orgány veterinární správy dosud řešeno. Při stanovení výše pokuty žalovaná přihlédla k možnému psychickému následku u spotřebitelů, k čemuž byla v rámci správního uvážení oprávněna; to vyplývá i z toho, že výčet polehčujících a přitěžujících okolností v § 17i odst. 2 zákona o potravinách je jen demonstrativní. Žalovaná také nesouhlasí s přesvědčením žalobkyně, že mohla zahájit správní řízení ve věci klamavého označování potravin a eventuálně uložit sankci i zahraničním dodavatelům žalobkyně; v současné době totiž takový postup není možný, a to ani za využití systému RASFF, který v rozporu s přesvědčením žalobkyně slouží primárně ke sdílení informací o potenciálních rizicích mezi členskými státy.

Dále žalovaná nesouhlasí s tím, že by spáchaný správní delikt nesprávně kvalifikovala. Přestože lze dát žalobkyni za pravdu v tom, že platí zásada přednosti práva Evropské unie a že je v unijních předpisech zákaz klamání spotřebitele obecně upraven, nemění to nic na tom, že je v dané věci na místě aplikovat vnitrostátní právní předpis, tedy § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách. Užití obecné skutkové podstaty v § 17 odst. 2 zákona o potravinách je možné pouze v případě, že není určitý správní delikt v zákoně o potravinách konkrétně upraven, jak vyplývá z článku 16 nařízení. K témuž názoru dospěl Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 6. 2015, č. j. 46 A 86/2013-109.

Žalovaná navrhuje zamítnutí žaloby.

Žalobkyně v replice uvádí, že všechna rozhodnutí uváděná žalovanou jako příklady obdobně vysokých uložených pokut byla vydána v souvislosti s kauzou týkající se potravin obsahujících nedeklarované koňské maso. Tato rozhodnutí tudíž nesvědčí o tom, že žalovaná v odůvodněných případech ukládá tvrdé sankce, nýbrž o tom, že stejně nepřiměřeně tvrdě jako žalobkyni sankcionovala i jiné subjekty, s nimiž vedla správní řízení v souvislosti s touto politicky citlivou kauzou. Další z předložených rozhodnutí bylo vydáno až rok a půl po prvostupňovém rozhodnutí, nemůže tedy dokládat „dosavadní praxi žalované“, tj. praxi před udělením pokuty v posuzované věci. Žalobkyně má tudíž za to, že se žalované – přestože má přístup k informacím o rozhodovací praxi orgánů veterinární správy – nepodařilo prokázat, že by žalobkyni uložená pokuta nevyčnívala svou výší z dosavadní rozhodovací praxe; naopak se jednalo o excesivní vybočení mimo rámec dosavadní praxe, a tedy i o zneužití správního uvážení pod politickým a mediálním tlakem.

V doplnění žaloby ze dne 9. 3. 2017 žalobkyně nově poukázala na to, že správní delikt, za který jí byla uložena pokuta, měl být posuzován podle zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči (veterinární zákon). Takto totiž postupovala žalovaná ve věci správního deliktu, jehož se dopustila rovněž žalobkyně a který spočíval v klamavém označení (neuvedení koňského masa) lasagní. Žalovaná v uvedené věci v rozhodnutí ze dne 17. 9. 2013, č. j. SVS/2013/048254-G, uvedla, že jednání žalobkyně nelze postihnout dle zákona o potravinách, nýbrž pouze dle veterinárního zákona. Tuto právní kvalifikaci přitom považuje žalobkyně za správnou.

Při jednání účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích.

Ze správního spisu zjistil soud následující podstatné skutečnosti. Dne 14. 2. 2013 provedla Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj kontrolu u žalobkyně v Servisní centrále Opava. na adrese X v Opava, při níž byl odebrán vzorek předsmaženého hovězího burgeru šarže L551201. Odebraný vzorek byl odeslán k laboratornímu vyšetření. Podle protokolu SVÚ Olomouc č. 2751/2013 o zkoušce ze dne 19. 3. 2013 byla metodou ELISA-TEK prokázána přítomnost více než 1 % koňské bílkoviny. Podle protokolu SVÚ Olomouc č. Se 1603/2013 o zkoušce ze dne 22. 2. 2013 byla metodou PCR u vzorku burgeru z šarže L551201 prokázána přítomnost koňské DNA. Podle protokolu SVÚ Praha č. 2598/16 o zkoušce ze dne 25. 2. 2013 byla metodou PCR a sekvenční analýzou u vzorku burgeru z šarže L551201 prokázána přítomnost koňské DNA. S učiněnými zjištěními byla žalobkyně podle protokolu seznámena dne 25. 2. 2013 v Servisní centrále Opava. Současně Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj přijala opatření spočívající v pozastavení burgerů šarže L550201 a zakázu manipulace s nimi.

Dne 25. 2. 2013 v Servisní centrále Opava provedla Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj u žalobkyně další kontrolu a odebrala vzorek předsmaženého hovězího burgeru šarže L405301. Odebraný vzorek byl odeslán k laboratornímu vyšetření. Podle protokolu SVÚ Olomouc č. Se 1886/2013 o zkoušce ze dne 28. 2. 2013 byla metodou PCR a Real-time PCR u vzorku burgeru z šarže L405301 prokázána přítomnost koňské DNA. Podle protokolu SVÚ Olomouc č. 2095/2013 o zkoušce ze dne 1. 3. 2013 byla metodou ELISA-TEK u vzorku burgeru z šarže L405301 prokázána přítomnost více než 1 % koňské bílkoviny. S učiněnými zjištěními byla žalobkyně podle protokolu seznámena dne 25. 2. 2013 v Servisní centrále Opava. Současně Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj opatřením pozastavila burgery šarže L405301 a zakázala manipulaci s nimi. Podle protokolu SVÚ Praha č. 2953/13 ze dne 5. 3. 2013 byla metodou PCR a sekvenční analýzou u vzorku burgeru z šarže L405301 prokázána přítomnost koňské DNA. Dále je součástí spisu sdělení žalobkyně ze dne 1. 3. 2013, že již od 22. 2. 2013 začala z vlastní iniciativy stahovat výrobky společnosti FXVZ D.-M. z distribuční sítě. Dne 25. 3. 2013 zahájila Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj s žalobkyní řízení o uložení pokuty pod č. j. SVS/2013/020109-T.

Dne 8. 3. 2013 provedl správní orgán I. stupně kontrolu v provozovně žalobkyně na adrese V Růžovém údolí 553 v Kralupech nad Vltavou, při níž byl mj. odebrán vzorek předsmažených burgerů šarže L350201. Žalobkyně do protokolu uvedla, že mj. tento výrobek je již z distribuční sítě stahován. Odebraný vzorek byl odeslán k laboratornímu vyšetření. Podle protokolu SVÚ Praha č. 2222/13 ze dne 28. 3. 2013 byla metodou ELISA-TEK u vzorku burgeru z šarže L350201 prokázána přítomnost koňské bílkoviny. Podle protokolu SVÚ Praha č. 3441/13 ze dne 28. 3. 2013 byla metodou Real-time PCR a sekvenční analýzou u vzorku burgeru z šarže L350201 prokázána přítomnost koňské DNA. S učiněným zjištěním byla žalobkyně podle protokolu seznámena dne 3. 4. 2013 ve své provozovně. Správní orgán I. stupně konstatoval, že burgery šarže L350201 již byly žalobkyní staženy z distribuční sítě.

Dne 19. 4. 2013 zahájil správní orgán I. stupně řízení o uložení pokuty za správní delikt pod č. j. SVS/2013/026582-S. Na žádost žalobkyně byla dne 16. 5. 2013 usnesením správního orgánu I. stupně řízení zahájené Krajskou veterinární správou Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj pod sp. zn. SVS/2013/020109-T a řízení zahájené správním orgánem I. stupně pod sp. zn. SVS/2013/026582-S spojeny do řízení pod sp. zn. SVS/2013/028578-S.

Dne 24. 4. 2013 datovala žalobkyně své vyjádření, v němž shrnula svůj postoj ke spáchanému správnímu deliktu; zejména zdůraznila svou lítost nad celým případem, uvedla, že se stala obětí rozsáhlého podvodu, který nemohla předvídat, poukázala na minimální společenskou nebezpečnost svého jednání a popsala svou aktivní roli a spolupráci s orgány veterinární správy v průběhu správního řízení. K vyjádření přiložila různé certifikáty společnosti FXVZ D.-M., svou korespondenci s touto společností a protokoly z testů provedených společností FXVZ D.-M.

Dne 18. 6. 2013 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí, jímž byla žalobkyně uznána vinnou, že se dopustila správního deliktu podle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách uváděním do oběhu klamavě označené potraviny, za což jí byla uložena pokuta ve výši 600 000 Kč. V tomto rozhodnutí správní orgán I. stupně podrobně zrekapituloval průběh řízení a dospěl k závěru, že se žalobkyně dopustila správního deliktu. Tento správní delikt vyhodnotil jako závažný, neboť spotřebiteli se dostalo neúplné informace o složení výrobku, v důsledku čehož se nemohl rozhodnout, zda potravinu s ohledem na určitou složku odmítne či akceptuje; proti tomuto klamavému jednání se nemohl v zásadě nijak bránit. Dalším závažným aspektem je množství takto klamavě označených potravin. Nebylo zjištěno, že by žalobkyně jednala úmyslně. Polehčující okolností je spolupráce žalobkyně se správními orgány v průběhu řízení a opatření, jež přijala k nápravě. Pokud jde o následek, neprokázala se zdravotní závadnost potraviny (což správní orgán I. stupně považuje za polehčující okolnost), není však možno vyloučit psychický následek, který se u některých spotřebitelů ještě může projevit. Škodlivým následkem je pak ohrožení chráněného zájmu, jímž je právo spotřebitele na pravdivé informace o složení potravin. Správní orgán I. stupně odmítl přesvědčení žalobkyně, že vynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možno požadovat, k odvrácení následku – takový názor by vedl k faktickému ochromení funkce potravinového práva. Byť žalobkyně klamavě označené potraviny sama nevyrobila (což správní orgán I. stupně považuje za polehčující okolnost), z hlediska zákona o potravinách nese za jejich uvedení do oběhu odpovědnost a je na ní, aby zavedla takové kontrolní mechanismy, které zajistí, že nejakostní potraviny do oběhu neuvede. Náhradu škody způsobené sankcí může žalobkyně požadovat po svých obchodních partnerech. Správní orgán I. stupně uzavřel, že uložená pokuta nebude pro žalobkyni likvidační, naopak bude působit preventivně.

Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně dne 28. 6. 2013 odvolala. V odvolání uvedla, že lituje kontaminace potravin koňským masem, nesouhlasí však s hodnocením správního orgánu I. stupně. Svého obchodního partnera zvolila velmi pečlivě, množství koňského masa bylo zanedbatelné (do 1,4 % výrobku), v průběhu správního řízení poskytovala součinnost a stáhla výrobky dodané společností FXVZ D.-M. i nad rámec rozhodnutí správních orgánů a nyní výrobky namátkově testuje. Žalobkyně má za to, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možné požadovat, neboť přítomnost koňského masa sama nemohla nijak předvídat. Jde-li o následek, nelze argumentovat tím, že se zdravotní závadnost výrobků nepodařilo prokázat; naopak je třeba prokázat případnou škodlivost. Sankce také nemá preventivní účinek, neboť žalobkyně postupovala v minulosti zcela správně a po zahájení správního řízení přijala ještě další opatření, výše sankce je nepřezkoumatelná, protože správní orgán I. stupně neuvedl důvody, pro něž uložil tak vysokou pokutu. Konečně žalobkyně namítla, že nebylo na místě aplikovat § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách. K odvolání přiložila vyjádření polského dozorového orgánu (Powiatowy inspektorat weterynarii w Tychach) ze dne 28. 6. 2013 v polštině a 15. 7. 2013 jeho úřední překlad. Dne 25. 7. 2013 doplnila žalobkyně odvolání o seznam udělených pokut za období 2010 – 2013, který si vyžádala od správního orgánu I. stupně. Dne 17. 9. 2013 doplnila žalobkyně odvolání o námitku, že laboratorní testy odebraných vzorků nebyly provedeny duplicitně, jak to ukládá § 11 odst. 3 vyhlášky č. 211/2004 Sb.

Dne 20. 9. 2013 vydala žalovaná rozhodnutí, jímž rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnila tak, že se ve výroku v bodě 1 slova „velikost šarže 180 kartónů“ nahrazují slovy „velikost šarže 360 kartónů“, a ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Toto rozhodnutí napadla žalobkyně žalobou a Krajský soud v Praze jej rozsudkem ze dne 23. 6. 2015, č. j. 46 A 86/2013-109, zrušil, neboť žalovaná nesprávně posoudila otázku aplikace liberačního důvodu ve smyslu § 17i odst. 1 zákona o potravinách – úsilí vyvinuté pachatelem správního deliktu musí být nejen technologicky možné, ale také ekonomicky dostupné (tj. takové, které se neúměrně neprodraží) – a nezohlednila skutečnost, že žalobkyně měla zavedené určité mechanismy kontroly kvality potravin.

Žalovaná poté pokračovala v řízení a dne 5. 10. 2015 vydala napadené rozhodnutí, kterým prvostupňové rozhodnutí v podstatných částech opět potvrdila, přičemž se řídila závazným právním názorem krajského soudu. V novém rozhodnutí žalovaná zrekapitulovala průběh správního řízení a uvedla, že v procesu odběru a vyšetřování vzorků neshledala žádné pochybení; akreditovaná pracoviště postupovala zcela standardně. Ani žalobkyně neuvedla (v průběhu řízení před správním orgánem I. stupně, ani nyní) konkrétní podezření. Žalovaná neshledala ani důvod ke snížení pokuty. Správní delikt je typově velmi nebezpečný (šlo o narušení samotné podstaty produktu) a je také nejpřísněji postižitelným správním deliktem podle zákona o potravinách. Množství klamavě označených potravin bylo značné (v zásadě vylučující nahodilou kontaminaci) a mohlo se dotknout velkého počtu spotřebitelů, pro které může být konzumace koňského masa také etickým problémem, a mohly jim tak být způsobeny problémy psychického rázu. Nejzávažnější následek spočívá v porušení chráněného zájmu na pravdivém informování spotřebitele. Žalobkyni polehčuje, že sama klamavé označení potravin nezpůsobila, v průběhu řízení se správními orgány spolupracovala a nebyla prokázána zdravotní škodlivost burgerů. Také nebylo prokázáno, že by žalobkyně jednala úmyslně, nebo že by šlo o recidivu. Žalovaná neshledala existenci liberačního důvodu – žalobkyně nevynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možno požadovat; takové úsilí totiž předpokládá nadstandardní aktivitu směřující k zabránění porušení povinnosti, která byla prováděna ještě před tím, než k samotnému porušení povinnosti došlo. Mechanismy uváděné žalobkyní musí ze zákona přijmout všichni provozovatelé potravinářských podniků. Liberační důvod je výjimečným dobrodiním zákona; žalobkyně by se tedy mohla liberovat jen v případě, že by měla zavedeny mechanismy směřující k ověření skutečného složení produktů. Žalovaná si s ohledem na to opatřila vyjádření několika státních veterinárních ústavů potvrzující, že v rozhodné době byly k dispozici ekonomicky dostupné testy, jimiž bylo možno přítomnost koňské DNA, resp. bílkoviny ověřit. Pokud jde o výši pokuty, není vzhledem k závažnosti předmětného správního deliktu excesivní – s takovým jednáním se české orgány veterinární správy při své činnosti dosud nesetkaly. Nižší pokuta by neplnila svůj preventivní smysl ve vztahu k žalobkyni i k ostatním provozovatelům potravinářských podniků. Pro žalobkyni, která je jedním z největších velkoobchodů s potravinami v České republice a jejíž základní kapitál činí bezmála 2 miliardy korun českých, nebude likvidační. Úvaha žalobkyně, že § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách neměl být aplikován, je nesprávná.

Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

Podle § 10 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách je zakázáno uvádět do oběhu potraviny klamavě označené nebo nabízené ke spotřebě klamavým způsobem.

Žalobkyně nejprve namítá, že testy byly provedeny v rozporu s vyhláškou č. 211/2004 Sb., neboť ze správního spisu není zjevné, že bylo testování jednotlivých vzorků provedeno dvakrát. Této námitce soud nepřisvědčil, protože ze správního spisu zjistil, že se žalobkyně mýlí. V průběhu správního řízení byly testovány celkem 3 vzorky, a to z šarže L551201, L405301 a L350201. Dva prvně uvedené byly odebrány Krajskou veterinární správou Státní veterinární správy pro Moravskoslezský kraj. Vzorek z šarže L551201 byl podle protokolů testován v SVÚ Olomouc dne 19. 3. 2013 (metodou ELISA-TEK) a dne 22. 2. 2013 (metodou PCR) a v SVÚ Praha dne 25. 2. 2013 (metodou PCR a sekvenční analýzou). Vzorek z šarže L405301 byl podle protokolů testován v SVÚ Olomouc dne 28. 2. 2013 (metodou PCR a Real-time PCR) a dne 1. 3. 2013 (metodou ELISA-TEK) a v SVÚ Praha dne 5. 3. 2013 (metodou PCR a sekvenční analýzou). Vzorek z šarže L350201 byl odebrán správním orgánem I. stupně a podle protokolů byl testován SVÚ Praha dne 28. 3. 2013 metodou ELISA-TEK a téhož dne i metodou Real-time PCR a sekvenční analýzou. Z uvedeného shrnutí plyne, že všechny vzorky byly laboratorně testovány nejméně dvakrát, a dva z nich dokonce třikrát, přičemž ve všech třech případech se prokázala přítomnost koňské DNA, resp. koňské bílkoviny (v závislosti na použité metodě). Výsledkem testování pak v dané věci z její povahy nemůže být průměr výsledků souběžného stanovení, neboť výsledek jednotlivých testů nemá formu hodnoty, jíž by bylo možno průměrovat, nýbrž je v podobě „ano, prokázala se přítomnost koňské bílkoviny, resp. DNA“ případně „ne, neprokázala se přítomnost koňské bílkoviny, resp. DNA“. Jelikož tedy soud neshledal postup v rozporu s vyhláškou č. 211/2004 Sb., pokládá tuto námitku za nedůvodnou. Doplňuje, že sama žalobkyně při provádění veterinárních kontrol (seznamování s výsledky rozborů vzorků jednotlivých šarží) ani v průběhu správního řízení nezpochybňovala průkaznost testů ani jejich výsledky, naopak sama předložila laboratorní výsledky rozborů provedených společností Hamilton Poland Ltd., podle nichž byla ve smažených hovězích hamburgerech vyrobených společností FXVZ D.-M. detekována přítomnost koňské DNA, a to v podílu přes 1 % (v rozpětí 1,15 – 1,40 %). O správnosti skutkových zjištění plynoucích z laboratorního vyšetření odebraných vzorků zadaných veterinární správou tak nejsou žádné rozumné pochybnosti, výše uvedená formální námitka žalobkyně je evidentně účelová.

Dále žalobkyně namítá, že žalovaná věc nesprávně právně kvalifikovala; na věc neměl být aplikován § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách, nýbrž § 17 odst. 2 písm. b) téhož zákona. K právní kvalifikaci předmětného správního deliktu se zdejší soud již jednou vyjádřil v rozsudku ze dne 23. 6. 2015, č. j. 46 A 86/2013-109, v němž uvedl: „Podle ustanovení § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku, který uvádí potraviny do oběhu, se dopustí správního deliktu tím, že uvádí do oběhu potraviny v rozporu s § 10 odst. 1 zákona o potravinách (tedy potraviny klamavě označené). Podle ustanovení § 17 odst. 2 písm. b) téhož zákona provozovatel potravinářského podniku se dále dopustí správního deliktu tím, že jiným jednáním, než je uvedeno v písmenu a), poruší povinnost stanovenou přímo použitelným předpisem Evropských společenství upravujícím požadavky na potraviny. Soud v této otázce souhlasí se žalovanou a upozorňuje, že čl. 16 nařízení ve svém návětí používá formulaci 'aniž jsou dotčena specifičtější ustanovení potravinového práva'. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 16 nařízení se aplikuje tehdy, pokud národní právo neobsahuje v otázkách 'označování, propagace a obchodní úprava potravin nebo krmiv, jejich tvar, vzhled nebo balení, použité obalové materiály, způsob jejich úpravy a místo vystavení, jakož i informace poskytované o nich' vlastní požadavky. Takovým požadavkem českého potravinového práva bylo v době řízení před správními orgány ustanovení § 10 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, pro jehož porušení postupovala žalovaná podle ustanovení § 17a odst. 1 písm. f) téhož zákona, a soud tento postup pokládá za správný.“

Soud se v nyní projednávané věci ztotožnil s tímto právním posouzením učiněným v předchozím soudním řízení. Žalobkyni nelze přisvědčit, že by povinnost posoudit správní delikt podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách plynula ze zásady přednosti práva Evropské unie. Žalovaná k tomu výstižně poznamenala, že podstatou principu přednosti práva Evropské unie je, že v případě kolize vnitrostátní úpravy a úpravy na úrovni evropského práva je třeba dát přednost právu Evropské unie na úkor práva vnitrostátního. Skutečnost, jak vnitrostátní zákonodárce upraví sankce za porušení evropských předpisů, pakliže je jako v nyní posuzované věci přenechána pravomoc k vytvoření kontrolního a sankčního mechanismu členským státům Evropské unie, je ryze věcí vnitrostátního práva. Z § 17a zákona o potravinách plyne, že jde o úpravu správních deliktů týkajících se úžeji vymezené skupiny provozovatelů potravinářských podniků, a to pouze těch, které uvádí potraviny do oběhu. Právě do této skupiny provozovatelů potravinářských podniků je třeba zařadit i žalobkyni. Skutkové podstaty správních deliktů upravené v § 17b až § 17e zákona o potravinách pak dopadají na jiné specifické skupiny provozovatelů potravinářských podniků (např. provozovatele vyrábějící potraviny, provozovatele dovážející dietní potraviny). Ve vztahu k těmto primárním skutkovým podstatám jsou skutkové podstaty obsažené v § 17 zákona o potravinách ve vztahu subsidiarity, neboť správní delikt dle § 17 zákona o potravinách může spáchat kterýkoliv provozovatel potravinářského podniku. Jelikož mezi skutkovou podstatou dle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách a skutkovou podstatou dle § 17 odst. 2 písm. b) téhož zákona je vztah jako mezi primární a subsidiární skutkovou podstatou správního deliktu, je třeba přednostně aplikovat právě skutkovou podstatu dle § 17a odst. 1 písm. f).

Žalobkyně poukázala na to, že jiný správní orgán (Státní zemědělská a potravinářská inspekce) aplikuje jiný přístup k výkladu vztahu mezi zmíněnými skutkovými podstatami, aniž však své tvrzení jakkoliv konkretizovala, tedy zejména poukázala na konkrétní případ rozhodnutý tímto jiným správním orgánem nebo soudní rozhodnutí. Soud se proto k této výtce nemůže nijak vyjádřit a jen odkazuje na výše podaný výklad vztahu mezi oběma skutkovými podstatami.

V doplnění žaloby ze dne 9. 3. 2018 žalobkyně namítla, že žalovaná měla v souladu se svojí předchozí praxí právně kvalifikovat správní delikt žalobkyně dle veterinárního zákona, nikoliv podle zákona o potravinách. Tato námitka nesprávného právního posouzení věci nemá předobraz v obsahu žaloby. Jde o zcela nový žalobní bod, kterým žalobkyně zpochybňuje zákonnost napadeného rozhodnutí z odlišného důvodu, než které do té doby v řízení uváděla. Tento žalobní bod byl uplatněn až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, soud se jím tak zabývat nemohl (§ 72 odst. 1 ve spojení s § 71 odst. 2 větou třetí s. ř. s.). Neprovedl proto ani důkaz rozhodnutími orgánů veterinární správy, které se vztahují ke správnímu deliktu spáchanému žalobkyní uvedením lasagní do oběhu a které žalobkyně připojila k doplnění žaloby.

Jde-li o otázku spáchání správního deliktu, jak již bylo výše uvedeno, ve všech testovaných vzorcích burgerů z šarží č. L551201, L405301 a L350201 se prokázala přítomnost koňské DNA, resp. koňské bílkoviny, ačkoli to na obalu výrobků nebylo uvedeno (fotografie obalů jednotlivých výrobků jsou přílohami protokolů o kontrole). Není tedy pochyb o tom, že k porušení povinnosti stanovené § 10 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách došlo. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 9. 2014, č. j. 4 As 151/2014-32, „[j]e zcela důvodné předpokládat, že spotřebitel může při výběru zboží vycházet z jakékoliv informace, která označuje potravinu, její obal nebo místo vystavení. Uvedením chybné informace dochází ke klamání spotřebitele a snížení možnosti vybrat si zboží podle vlastní preference, ať už se týká jakéhokoliv druhu uvedených údajů. Tato skutečnost není předmětem dokazování, ale vyplývá přímo z chybného označení, které je v rozporu s právem.“ Zákaz klamavého značení zboží přitom neslouží jen k ochraně spotřebitele, nýbrž též k ochraně kteréhokoliv odběratele potraviny, neboť i ten má právo být pravdivě a úplně informován o složení potraviny. Nehledě na to, že odběratel s potravinami dále nakládá a nabízí je konečným spotřebitelům a pakliže nedisponuje pravdivými a úplnými informacemi o složení potraviny, nemůže ani konečným spotřebitelům poskytnout správnou informaci o složení potraviny.

Ustanovení § 17i odst. 1 zákona o potravinách zakotvuje objektivní odpovědnost právnických osob za správní delikty podle tohoto zákona. Ve vztahu k tomuto typu odpovědnosti za správní delikt se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 9. 2. 2011, č. j. 1 As 112/2010-52: „Obdobně, jak je tomu u většiny správních deliktů (s výjimkou především přestupků), i v případě správní sankce podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona o pohonných hmotách se jedná o objektivní odpovědnost (odpovědnost za protiprávní jednání bez podmínky zavinění). Je tomu tak z praktických důvodů. Zjišťování a dokazování zavinění v situacích, kdy porušení povinností je často výsledkem činnosti řady jednotlivců, […] by totiž bylo velmi obtížné a zdlouhavé. Ve snaze zjednodušit postavení příslušných správních orgánů při ukládání sankcí podnikatelským subjektům je proto právní úprava správních deliktů podle zákona o pohonných hmotách založena na objektivní odpovědnosti (nebo také „odpovědnosti za výsledek“) na rozdíl např. od odpovědnosti podle trestního zákona. Obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu právnické osoby tedy není zavinění. K vyvození odpovědnosti postačuje samotný fakt porušení nebo nesplnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jejich základě. I když je odpovědnost právnických osob za správní delikty odpovědností objektivní, neznamená to, že není nutné prokazovat splnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu. Je-li znakem skutkové podstaty objektivní stránka deliktu spočívající v konání (zde prodej nebo výdej pohonné hmoty, která nesplňuje požadavky na pohonné hmoty podle § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách), je třeba k uznání odpovědnosti za správní delikt takové jednání prokázat.“ K tomu pak v rozsudku ze dne 19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014-33, doplnil: „Nejvyšší správní soud neshledává ani nerozumným to, že zákon stanoví objektivní odpovědnost provozovatelů čerpacích stanic za dodržení těchto parametrů pohonných hmot. Je sice pravda, že provozovatelé čerpacích stanic zpravidla nejsou výrobci pohonných hmot, to však neznamená, že by kvalitu pohonných hmot nemohli ovlivnit. Právě oni totiž mohou a musí udržovat svá technická zařízení v bezvadném stavu, vybírat si pouze dodavatele pohonných hmot, kteří jsou schopni dodávat tato paliva v kvalitě vyžadované právními předpisy a ověřovat a kontrolovat, zda jimi prodávané pohonné hmoty těmto kritériím vyhovují. Provozovatelé čerpacích stanic pak nesou i riziko spojené s případným porušením povinností ze strany jejich dodavatelů. Ošetření tohoto rizika je věcí smluvních vztahů mezi provozovateli čerpacích stanic a jejich dodavateli. Prostředky, kterými provozovatelé čerpacích stanic zajistí, aby jimi prodávané pohonné hmoty vyhovovaly předpisům, je ponechán na jejich úvaze. Pokud se však chtějí liberovat v případě zjištění, že jimi nabízené pohonné hmoty jsou závadné, musí prokázat, že provedli veškerá technicky možná opatření vhodná k zabránění tomuto protiprávnímu stavu, a nepostačí jejich poukaz na to, že tato technicky možná opatření po nich nebylo možno spravedlivě požadovat, protože by to nebylo ekonomické. Na tomto místě soud konstatuje, že pravidelné kontroly jakosti pohonných hmot by za takové opatření bylo možno patrně považovat. Žádná taková opatření však stěžovatel neprokázal.“ Jakkoliv se oba citované rozsudky zabývaly odpovědností provozovatelů čerpacích stanic za kvalitu pohonných hmot dle zákona o pohonných hmotách, jsou v nich formulovaná teoretická východiska obdobně aplikovatelná i na odpovědnost provozovatelů potravinářských podniků dle zákona o potravinách (shodně rozsudek NSS ze dne 6. 4. 2017, č. j. 3 As 95/2016-64).

V zásadě není mezi účastníky sporu o tom, že se žalobkyně dopustila správního deliktu podle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách tím, že uváděla do oběhu klamavě označené potraviny, jisté výhrady žalobkyně vznáší jen ve vztahu k šarži L350201, z níž byl vzorek odebrán až poté, co byla celá šarže žalobkyní pozastavena a byla stahována z oběhu. Uváděním do oběhu se dle § 2 písm. o) zákona o potravinách rozumí nabízení k prodeji, prodej nebo jiné formy nabízení ke spotřebě; skladování, přeprava pro potřeby prodeje a dovoz za účelem prodeje ode dne propuštění do volného oběhu. Z podkladů, které získaly krajské veterinární správy od žalobkyně při provádění kontroly, plyne, že všechny tři šarže žalobkyně naskladnila za účelem jejich prodeje gastronomickým provozům, které předsmažené hovězí hamburgery tepelně upravují a servírují konečným spotřebitelům jako pokrm. Ve vztahu k šarži L350201 z těchto podkladů plyne, že byla naskladněna dne 14. 12. 2012 (180 kartonů) a dne 9. 1. 2013 (180 kartonů) [viz přílohy č. 3 a 4 k protokolu č. j. 130301000001S21147]. I výrobky z této šarže byly prodány odběratelům, neboť ke dni 9. 4. 2013, kdy byly všechny žalobkyní stažené výrobky vráceny jejímu dodavateli, bylo z této šarže staženo jen 184 kartonů (viz oznámení žalobkyně ze dne 3. 4. 2013) a dodatečně mělo být staženo ještě dalších 57 kartonů a 174 kusů (viz oznámení žalobkyně ze dne 10. 4. 2013, které je přílohou č. 2 protokolu č. j. 130410000001S21147). Je tedy zřejmé, že i výrobky ze šarže L350201 uváděla žalobkyně do oběhu, tedy skladovala je od 14. 12. 2012, resp. 9. 1. 2013 za účelem jejich prodeje odběratelům a do doby, než tuto šarži sama pozastavila a začala ji stahovat, dodala odběratelům i výrobky z této šarže. Z výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně zřetelně plyne, že správní delikt týkající se této šarže (stejně jako ostatních dvou šarží) spočívá v tom, že v době od 14. 12. 2012 do 21. 2. 2013 (pozastavena byla teprve po tomto datu) uváděla tuto potravinu do oběhu. Skutečnost, že vzorky byly z této šarže odebrány až v situaci, kdy byla stahována z prodeje, nemá žádný vliv na spáchání správního deliktu, neboť k němu došlo před tím, než žalobkyně tyto výrobky pozastavila a začala stahovat. Získání vzorků k analýze výrobku až poté, co byla šarže pozastavatena a začala být stahována z oběhu, nemá žádný vliv na průkaznost analýzy.

Žalobkyně však namítá, že je dán liberační důvod ve smyslu § 17i odst. 1 zákona o potravinách. Uvádí, že podvod tohoto druhu vůbec nemohla předvídat, pečlivě zvolila spolehlivého dodavatele s dlouhou tradicí, měla zavedeny kontrolní mechanismy např. pro kontrolu hygieny a teploty výrobků a v současné době testuje i složení vytipovaných výrobků. Je-li jí žalovanou vytýkáno, že neučinila všechna dostupná opatření, konkrétně netestovala složení výrobků, resp. přítomnost jiné než deklarované DNA, uvádí, že takové testovací metody nebyly do roku 2013 dostupné a i poté, co se dostupnými staly, by jejich užití na jeden každý výrobek, který žalobkyně distribuuje, znamenalo nepřiměřenou ekonomickou zátěž. Žalovaná naproti tomu tvrdí, že jako liberační důvod obstojí jen jednání způsobilé předejít porušení povinnosti, které žalobkyně prováděla nad rámec svých zákonných povinností předtím, než k porušení povinnosti došlo. Z tohoto hlediska by byla relevantní pouze činnost žalobkyně, která by směřovala k ověření skutečného složení výrobků, byť by se tak mělo dít jen namátkově; k tomu mohla žalobkyně využít testovacích metod, které byly v rozhodné době dostupné, a to i finančně.

Žalobkyně tvrdí, že vynaložila veškeré myslitelné úsilí, které po ní bylo možno požadovat, a uvádí celou škálu opatření, která měla v době spáchání deliktu zavedena, nebo která zavedla bezprostředně po zjištění, že se v některých výrobcích prokázalo koňské maso. Soud se však ztotožňuje s žalovanou, že liberovat by se žalobkyně mohla pouze za předpokladu, že by prokázala, že před spácháním správního deliktu nad rámec svých zákonných povinností vyvíjela činnost způsobilou porušení povinnosti předejít. Pro otázku liberace tak nejsou relevantní opatření, která žalobkyně přijala až v reakci na zjištění, že ke správnímu deliktu došlo (např. skutečnost, že nyní žalobkyně složení vytipovaných výrobků testuje) – ta mohou být zohledněna až v úvaze o výši sankce. Co se týče mechanismů aplikovaných před spácháním správního deliktu, nepokládá soud za relevantní ta kritéria, která jsou toliko plněním zákonných povinností (např. kontrola teploty, hygieny, neporušenosti obalu, přítomnosti těžkých kovů apod.); pouhá skutečnost, že žalobkyně jiné své povinnosti zodpovědně plnila, ji nemůže zprostit odpovědnosti, neboť to nelze považovat za vynaložení „veškerého úsilí“. Současně nemohou být relevantní taková opatření, která přímo nesměřují ke splnění té povinnosti, z jejíhož porušení se žalobkyně snaží liberovat (např. zodpovědný výběr dodavatele, kontrola teploty a hygieny). Žalovaná proto dospěla ke správnému závěru, že vydání Příručky pro HACCP pro skladové a distribuční centrum Opava a Provozního a sanitačního řádu a uplatňování zásad plynoucích z těchto dokumentů nepředstavuje preventivní ani kontrolní opatření k ověřování složení nakupovaných výrobků za účelem plnění povinnosti pravdivě a úplně informovat o jeho složení.

Lze uzavřít, že pro úspěšné uplatnění liberačního důvodu by aktivita žalobkyně musela být zaměřena přímo na ověření skutečného složení jí distribuovaných výrobků. Takové mechanismy však žalobkyně, jak sama uvádí, v minulosti zavedeny neměla, neboť možnost falšování masa vůbec nepředjímala, testování jednotlivých výrobků považovala v praxi za téměř nemožné a příliš nákladné (s ohledem na několik tisíc druhů výrobků, které distribuuje, a na neuzavřený výčet živočichů, jejichž masem mohly být výrobky kontaminovány). Soud však připomíná, že je třeba mít na paměti, že povinnost uvádět do oběhu pouze pravdivě označené zboží plyne z § 10 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách; za uvádění klamavě označených výrobků do oběhu nese žalobkyně objektivní odpovědnost, a to bez ohledu na to, kolik druhů výrobků distribuuje. Je tedy pouze na ní, jakým způsobem zajistí, aby uváděla do oběhu pouze zboží, jehož složky jsou na obalu (resp. podle povahy zboží i jinde) pravdivě a úplně uvedeny. Tvrzení žalobkyně, že – jakožto podnikatelka-profesionálka dlouhodobě a ve velkém rozsahu působící na potravinovém trhu a jakožto součást nadnárodního řetězce – naprosto nepředjímala možnost falšování masa, soud neuvěřil; i kdyby tomu však tak bylo, není to, co žalobkyně (ne)předvídala, určující pro případnou liberaci. Předvídatelnost určitého druhu pochybení by byla významná pouze v případě, že by se jednalo o subjektivní odpovědnost a bylo by třeba zvážit, zda odpovědná osoba jednala alespoň nedbalostně. V dané věci se však uplatňuje odpovědnost za výsledek bez ohledu na zavinění, takže předvídatelnost konkrétního způsobu porušení právních předpisů není rozhodná.

Soud se proto zabýval otázkou, zda v době spáchání deliktu existovaly testové metody, které by žalobkyni umožnily skutečné složení výrobků prověřit, a zda tyto metody byly přiměřeně nákladné. Zatímco žalobkyně tvrdila, že dostupné metody v rozhodné době neexistovaly, žalovaná tvrdila a vyjádřeními státních veterinárních ústavů doložila, že testy, jimiž je možno prokázat přítomnost koňské bílkoviny, resp. DNA, jsou v České republice dostupné od roku 2006 (konvenční metoda PCR) a od roku 2013 jsou dostupné i další metody (metoda Real-time PCR, metoda ELISA). Jak vyplývá ze správního spisu, všechny jmenované metody byly již na počátku roku 2013 Státním veterinárním ústavem v Olomouci, resp. v Praze, užity k testování odebraných vzorků. Ke spáchání správního deliktu však došlo v období od prosince 2012 do února 2013. Po žalobkyni tedy nelze spravedlivě požadovat, aby využívala testové metody Real-time PCR nebo ELISA, jestliže byly dostupné nejdříve v roce 2013, tedy až v průběhu protiprávní