54 A 22/2020

Navrhovatelé a) a b) se společným návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhají, aby soud zrušil opatření obecné povahy označené v záhlaví (dále též jen „napadené OOP“ nebo „stavební uzávěra“). Eventuálně se domáhají toho, aby soud napadené OOP zrušil pouze ve vztahu k pozemkům v jejich vlastnictví.

Navrhovatelé a) a b) uvádí, že jsou vlastníky pozemků zapsaných na listu vlastnictví č. X pro katastrální území Z. Většina pozemků se nachází v průmyslové zóně u nájezdu na dálnici D8, tedy zcela mimo obytnou část obce. Na většině z nich provozují administrativně skladovací areál Stará Pošta Zdiby, který dosud zahrnuje dvě skladovacích haly A a B. Plánují ovšem vybudování skladovacích hal C a D, které byly pravomocně umístěny a povoleny ještě před vydáním napadeného OOP a budovy E s kantýnou a menší skladovací haly F, k jejichž umístění se obec Zdiby vyslovila kladně, ovšem územní řízení o umístění budovy F bylo následně kvůli stavební uzávěře zastaveno. Napadené OOP, vydané jen půl roku od vydání poslední změny územního plánu Zdib, zakazuje stavební činnost mj. na pozemcích navrhovatelů a) a b), a to přestože jsou v platném územním plánu řazeny do ploch s funkčním využitím OK – občanské vybavení – komerční zařízení plošně rozsáhlá (dále jen „plochy OK“).

Navrhovatelé a) a b) namítají, že odpůrkyně vydala napadené OOP v rozporu se zákonem stanoveným postupem. Dne 16. 9. 2019 schválila odpůrkyně usnesení č. 79/15/2015, kterým (pod bodem I) odsouhlasila návrh napadeného OOP po vypořádání námitek, (pod bodem II) napadené OOP schválila a (pod bodem III) uložila obecnímu úřadu, aby zajistil jeho zveřejnění na úřední desce obce Zdiby. Ke zveřejnění napadeného OOP na úřední desce ovšem podle navrhovatelů a) a b) nikdy nedošlo. Bylo tam vyvěšeno právě jen usnesení odpůrkyně ze dne 16. 9. 2019, jehož součástí je text návrhu napadeného OOP, ale samotné napadené OOP nikdy vyvěšeno nebylo. Nemohlo tedy nabýt účinnosti – k tomu by podle § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) došlo až 15. den od jeho vyvěšení na úřední desce.

Dále navrhovatelé a) a b) napadenému OOP vytýkají, že bylo vydáno v rozporu se zákonným účelem, jímž může podle § 97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, ve znění zákona č. 169/2018 Sb. (dále jen „stavební zákon“) být jen to, že by případná výstavba mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Napadené OOP je ovšem odůvodněno snahou zabránit (údajnému) narušení životního prostředí v obci, což zákon nepřipouští (k ochraně životního prostředí slouží jiné nástroje, např. posouzení vlivů záměru na životní prostředí). Navrhovatelé a) a b) dále upozorňují, že i pokud by skutečně bylo cílem napadeného OOP zachování území pro jeho nové využití podle připravované územně plánovací dokumentace, nebyl by takový cíl v případě pozemků navrhovatelů a) a b) splnitelný. Z větší části jsou totiž již zastavěné skladovacími halami, případně jsou tam skladovací haly pravomocně umístěny a povoleny; jejich jiné využití nepřipadá v úvahu. Jde-li o zbývající část pozemků navrhovatelů a) a b), ve vztahu k nim obec Zdiby potvrdila, že nepočítá s jiným než stávajícím využitím, a to jednak souhlasem s umístěním budov E a F, jednak jejich zařazením do ploch OK, k němuž došlo změnou územního plánu účinnou od 8. 10. 2018.

Podle navrhovatelů a) a b) je napadené OOP v podobě stavební uzávěry vymezeno nad rámec § 97 odst. 1 stavebního zákona, který umožňuje zakázat v nezbytném rozsahu pouze „stavební činnost“. Tento pojem sice není zákonem definován, ale jelikož jsou adresáty stavební uzávěry jen fyzické a právnické osoby, pak se tím z povahy věci rozumí jen vlastní provádění staveb. Stavební uzávěrou totiž nelze stavebním úřadům zakázat, aby vedly řízení o umístění či povolení stavby, nebo o změně stavby před dokončením. Odpůrkyně tím, že zakázala také umisťování a povolování staveb a provádění změn dokončených staveb, postupovala nad rámec zákona a překročila tím svou pravomoc.

Konečně navrhovatelé a) a b) tvrdí, že napadené OOP je vůči nim diskriminační. Vztahuje se totiž jen na selektivně vybraný soubor pozemků na severovýchodním okraji obce, aniž by obsahoval vysvětlení, proč na jiné pozemky na území téže obce nedopadá. Nový územní plán se nepochybně dotkne území celé obce, nikoli jen stavební uzávěrou dotčené lokality.

Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu navrhovatelů a) a b) uvádí, že napadené OOP splňuje zákonem stanovené podmínky pro jeho vydání. Nesouhlasí s výkladem navrhovatelů a) a b), že stavební uzávěru nelze využít též k ochraně životního prostředí; ostatně k takto zúženému chápání důvodů napadeného OOP navrhovatelé a) a b) došli jen vytržením z kontextu. Vytvoření příznivého životní prostředí je totiž podle § 18 odst. 1 stavebního zákona cílem územního plánování, přičemž jedním z jeho nástrojů je právě stavební uzávěra. Předmětná stavební uzávěra i připravovaný nový územní plán Zdib si kladou za cíl poskytnout obyvatelům Zdib zvýšenou ochranu životního prostředí a zkvalitnění prostředí obce. Nezbytnou součástí nového územního plánu je i přehodnocení vymezení rozsáhlých zastavitelných ploch pro komerční objekty či technickou infrastrukturu nacházejících se zejména v severovýchodní části obce. Tyto plochy totiž obec již nyní neúměrně zatěžují (to se potvrdilo i v referendu konaném v roce 2018) a nový územní plán počítá se zpřísněním parametrů pro výstavbu na nich (zvažuje se zvýšení minimálního procenta zeleně či stanovení prostorových regulativů). Tyto plochy se navíc nachází v těsné blízkosti obytné zástavby a nemovitých kulturních památek a v blízkosti plánované tramvajové tratě v ulici Pražská, což stávající územní plán nereflektuje dostatečně. Rovněž představují velkou zátěž pro dopravní a technikou infrastrukturu Zdib. Všechny tyto důvody jsou obsaženy i v odůvodnění napadeného OOP.

Odpůrkyně nesouhlasí s tím, jak navrhovatelé a) a b) vykládají pojem „stavební činnost“. Zákaz stavební činnosti v takovém rozsahu, jak je vymezen v napadeném OOP, je nejen v souladu se stavebním zákonem, ale rovněž je zcela obvyklý a správními soudy pravidelně aprobovaný (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017-102). Takto vymezená stavební uzávěra stavebním úřadům nebrání vést řízení podle stavebního zákona, ale brání jim vyhovět žadatelům, jejichž záměr je v rozporu se stavební uzávěrou. Pokud by tomu tak nebylo, nebyla by stavební uzávěra způsobilá dosáhnout svého cíle, jímž je dočasné zmrazení stavební činnosti na (části) území obce.

Dále odpůrkyně nesouhlasí s argumentem navrhovatelů a) a b), že nelze stavební uzávěru vyhlásit ve vztahu k těm jejich pozemkům, které jsou již zastavěné nebo na kterých je stávajícím územním plánem povolená výstavba. Jak bylo výše řečeno, cílem připravovaného územního plánu je mj. přehodnocení možností a limitů využití ploch s funkčním využitím OK, přičemž se předpokládá spíše zpřísnění dosavadní regulace. To je však přípustné, protože územně plánovací dokumentace podléhá postupnému přehodnocování, jež je legitimně vedeno politickými rozhodnutími (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2018, č. j. 1 As 161/2018-44). Aktuální stav zastavění pozemků nic nemění na skutečnosti, že možnost jejich využití do budoucna (v podobě změny stávajících staveb nebo jejich nahrazení jinými stavbami) může být připravovaným územním plánem přehodnocena, což je i důvod pro přijetí napadeného OOP. Současně stavební uzávěra slouží i k tomu, aby nebylo možné urychleně provést stavební činnost ještě před tím, než vstoupí v účinnost nový územní plán.

Odpůrkyně se také neztotožňuje s názorem, že je napadené OOP vůči navrhovatelům a) a b) diskriminační. Vztahuje se totiž bez výjimky na všechny plochy s funkčním využitím OK, TI1 a DS nacházející se v katastrálních územích Z. a P. Jde totiž typicky o stavebně nejvíce vytěžované plochy, na nichž lze v souladu se stávající regulací vybudovat objemné a území nadměrně zatěžující záměry, které by mohly ztížit či znemožnit dosažení cílů připravovaného územního plánu. V rozporu s tvrzením navrhovatelů a) a b) nejde o selektivně vybrané pozemky.

Konečně odpůrkyně podotýká, že napadené OOP bylo řádně vyvěšeno na úřední desce od 16. 9. 2019 do 2. 10. 2019 a od 16. 9. 2019 až doposud je také vyvěšeno na internetových stránkách obce Zdiby. I kdyby ovšem vyvěšeno nebylo, znamenalo by to pouze tolik, že dosud nenabylo účinnosti; na samotné zákonnosti jeho přijetí by to nic nezměnilo.

Odpůrkyně navrhuje zamítnutí návrhu.

Navrhovatelé a) a b) v replice nesouhlasí s argumentací odpůrkyně. Uvádí, že právě skutečnost, že bylo napadené OOP vyhlášeno pro všechny pozemky s určitým funkčním využitím, svědčí o jeho diskriminační povaze vůči vlastníkům průmyslových pozemků. V souladu se zákonným vymezením stavební uzávěry by bylo pouze její vyhlášení na celé území obce. Současně navrhovatelé a) a b) pokládají za zarážející, že v případě pozemků navrhovatelů a) a b) jen krátce před vyhlášením napadeného OOP obec Zdiby změnila jejich funkční využití a že výjimku ze stavební uzávěry podmiňuje zaplacením „dobrovolného příspěvku na rozvoj obce“. Jde-li o budoucí využití jejich pozemků, trvají navrhovatelé a) a b) na tom, že jsou zastavěné, případně se na nich staví anebo jsou součástí skladovacího areálu, a tudíž jakékoli jiné využití nepřipadá v úvahu. Hovoří-li odpůrkyně o zátěži, již představují, měla by také uvést, jakou zátěž konkrétně míní. Dále není pravda, že by se pozemky navrhovatelů a) a b) nacházely v těsné blízkosti zastavěného území, že by se proti skladovému areálu na nich stojícímu obyvatelé Zdib negativně vyslovili v referendu (to se týkalo jiné, větší skladovací haly) a že by využití pozemků navrhovatelů a) a b) mohlo jakkoli ovlivnit výstavbu tramvajové trati. Navrhovatelé a) a b) také uvádí, všechny stávající či plánované skladovací haly – podléhaly-li mu – prošly posouzením vlivů na životní prostředí (EIA). Argumentace nedostatečnou technickou infrastrukturou v obci jako celku je v případě pozemků navrhovatelů a) a b) lichá, neboť pokud jde o jejich záměry, kapacita dostačuje (kanalizační řad v lokalitě dokonce vybudovali na své náklady). Konečně podotýkají, že není pravda, že by stavební uzávěra stavebním úřadům nebránila vést řízení podle stavebního zákona – územní řízení o umístění haly F stavební úřad zastavil, jakmile zjistil, že navrhovatelé a) a b) nezískali výjimku ze stavební uzávěry.

Odpůrkyně v dalším vyjádření nad rámec opakování již řečeného zdůrazňuje, že vymezení stavební uzávěry na všech pozemcích s určitým funkčním využitím nelze pokládat za diskriminační, protože uvedené pozemky právě s ohledem na své funkční využití splňují určité charakteristiky. Diskriminační by bylo, pokud by stavební uzávěra selektivně dopadala jen na některé pozemky, ač by i jiné pozemky vykazovaly tytéž znaky; tak tomu však není. Jde-li o údajnou nelogičnost kroků odpůrkyně, která nejprve v říjnu 2018 změnila územní plán a o rok později vydala napadené OOP, odpůrkyně podotýká, že se mezitím vyměnilo politické vedení v obci, čímž se podstatně proměnil náhled na její budoucí rozvoj. Územní plánování však ze své povahy podléhá politické diskreci a jednou stanovené využití pozemku není neměnné. Navrhovatelé a) a b) nemají pravdu ani v tom, že by omezení výstavby na jejich již zastavěných pozemcích nemělo smysl – přestože navrhovatelé a) a b) již některé své pozemky stavebně využili, stavební uzávěra jim brání je využít v období před přijetím nového územního plánu ještě více.

Navrhovatelka c) se také domáhá zrušení napadeného OOP. Eventuálně navrhuje, aby soud napadené OOP zrušil pouze ve vztahu k pozemkům v jejím vlastnictví.

Navrhovatelka c) uvádí, že je vlastnicí pozemků p. č. X, X, X, X, X, X, a X v katastrálním území Z. (stejně jako všechny nemovité věci uváděné dále v tomto rozsudku), zapsaných na listu vlastnictví č. X pro katastrální území Z. Na nich plánuje vybudování komerčního areálu, k čemuž již získala územní rozhodnutí (ze dne 24. 10. 2006, č. j. 823/R/St/2006) a stavební povolení (ze dne 16. 11. 2009, č. j. 989/P/St/2009) a v červnu roku 2017 zahájila stavbu. Napadené OOP jí sice nebrání konzumovat již vydaná veřejnoprávní povolení, je ovšem zkrácena na svých právech v tom směru, že se svými pozemky nemůže nakládat nad jejich rámec, např. projekt podle aktuální potřeby adaptovat. Tím je dotčeno její právo podnikat.

Navrhovatelka c) namítá, že odpůrkyně se při vydání napadeného OOP dopustila hned několika procesních pochybení. První z nich spatřuje navrhovatelka c) v tom, že odpůrkyně nevyzvala dotčené osoby k podání námitek, resp. další oprávněné osoby k podání připomínek k návrhu napadeného OOP, jak jí to ukládá § 172 odst. 1 a 5 správního řádu, resp. § 98 odst. 3 stavebního zákona. Fotografiemi fyzické úřední desky a tzv. printscreenem elektronické úřední desky navrhovatelka c) dokládá, že společně s návrhem nebyla vyvěšena žádná výzva k uplatnění námitek či připomínek s určením lhůty, do kdy tak lze učinit. V důsledku uvedeného pochybení došlo k tomu, že vlastníci dotčených pozemků o svém právu podat námitky nevěděli, čímž byli zkráceni na svých procesních právech. Námitky podali jen tři vlastníci, přičemž jedním z nich byla navrhovatelka c).

Dalšího procesního pochybení se měla odpůrkyně dopustit tím, že nedostála své povinnosti dohodnout návrh napadeného OOP s dotčenými orgány. Konkrétně podle navrhovatelky c) nelze pokládat stanovisko Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 3. 2019, v němž upozorňuje, že v rozhodné době nebylo Zastupitelstvem obce Zdiby dosud schváleno pořízení změny územně plánovací dokumentace, což je jedním ze zákonných předpokladů pro vydání stavební uzávěry, za souhlasné. Z napadeného OOP není jasné, jakým způsobem se odpůrkyně s Krajským úřadem Středočeského kraje po vydání tohoto stanoviska dohodla.

Konečně odpůrkyně pochybila při vydání napadeného OOP. To musí být podle § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou (§ 25 správního řádu) a účinnosti nabývá patnáctým dnem po dni vyvěšení. Napadené OOP však nikdy nebylo zveřejněno na elektronické úřední desce obce Zdiby (tedy způsobem umožňujícím dálkový přístup), k čemuž navrhovatelka c) navrhuje důkaz čestným prohlášením svého zaměstnance pana M. K., který elektronickou úřední desku v rozhodné době (od podání námitek) pravidelně kontroloval. O vydání napadeného OOP se však navrhovatelka c) přesto dozvěděla až z médií. S ohledem na celkovou netransparentnost postupu odpůrkyně navrhovatelka c) vyslovuje pochybnost i o vyvěšení napadeného OOP na fyzické úřední desce, k čemuž však důkazy nenavrhuje.

Obsahově navrhovatelka c) napadenému OOP vytýká, že pro jeho vydání nebyly splněny zákonné podmínky. Stavební uzávěrou lze podle § 97 odst. 1 stavebního zákona zakázat stavební činnost v určitém území jen tehdy, pokud by mohla znemožnit nebo ztížit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Zastupitelstvo obce Zdiby sice dne 27. 6. 2019 skutečně rozhodlo o pořízení nového územního plánu, v době vydání napadeného OOP však neexistoval žádný jeho návrh. Není tedy jasné, jaké budoucí využití pro pozemky navrhovatelů (potažmo ostatní plochy zatížené stavební uzávěrou) obec Zdiby zvažuje a jakým způsobem by je stavební činnost na nich mohla ztížit. Při neznalosti základních parametrů a regulativů pro využití pozemků navrhovatelky c) je zásah do jejích práv v podobě stavební uzávěry nepřiměřený. Přiměřené by v očích navrhovatelky c) bylo vydání stavební uzávěry až v momentě, kdy bude zamýšlené nové využití jejích pozemků vyjasněno.

Dále navrhovatelka c) napadenému OOP vytýká, že bylo vydáno v rozporu se svým zákonným účelem, jímž může podle § 97 odst. 1 stavebního zákona být jen to, že by případná výstavba mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Napadené OOP je ovšem odůvodněno snahou zabránit (údajnému) narušení životního prostředí v obci, což zákon nepřipouští (k ochraně životního prostředí slouží jiné nástroje, např. posouzení vlivů záměru na životní prostředí). Navrhovatelka c) dále upozorňuje, že i pokud by skutečně bylo cílem napadeného OOP zachování území pro jeho nové využití podle připravované územně plánovací dokumentace, nebyl by takový cíl v případě pozemků navrhovatelky c) splnitelný. Nový územní plán totiž nemůže působit retroaktivně a musí respektovat již vydaná veřejnoprávní povolení (srov. závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 25. 6. 2014, č. j. 8 Aos 4/2013-50, nebo v rozsudku ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017-102). Stavební uzávěra vydaná na pozemky, na nichž již stavby stojí, nebo tam jsou pravomocně umístěny či povoleny, se míjí svým účinkem a je ve vztahu k nim nepřiměřená svému účelu, jímž je regulace budoucího využití území. Do stavební uzávěry měly být zahrnuty jen pozemky nezastavěné, na nichž ještě lze budoucí výstavbu regulovat.

Podle navrhovatelky c) je dále napadené OOP v podobě stavební uzávěry vymezeno nad rámec § 97 odst. 1 stavebního zákona, který umožňuje zakázat v nezbytném rozsahu pouze „stavební činnost“. Tento pojem sice není zákonem definován, ale jelikož jsou adresáty stavební uzávěry jen fyzické a právnické osoby, pak se tím z povahy věci rozumí jen vlastní provádění staveb. Stavební uzávěrou totiž nelze stavebním úřadům zakázat, aby vedly řízení o umístění či povolení stavby, nebo o změně stavby před dokončením. Odpůrkyně tím, že zakázala také umisťování a povolování staveb a provádění změn dokončených staveb, postupovala nad rámec zákona a překročila tím svou pravomoc.

Navrhovatelka c) také namítá, že je napadené OOP označeno matoucím způsobem jako „opatření obecné povahy obce Zdiby“, ovšem ve skutečnosti jej vydala odpůrkyně – Rada obce Zdiby. Jak přitom poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 8. 2017, č. j. 9 As 6/2017-113, nesprávné označení odpůrce v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy může mít závažné důsledky, neboť může dojít ke zrušení neexistujícího opatření obecné povahy; analogicky lze v případě chybného označení napadeného OOP zpochybnit jeho existenci.

Konečně navrhovatelka c) pokládá napadené OOP za diskriminační, neboť se vztahuje pouze na soubor pozemků na severovýchodním okraji obce, aniž by obsahoval vysvětlení, proč na jiné pozemky na území téže obce nedopadá. Nový územní plán se nepochybně dotkne území celé obce, nikoli jen stavební uzávěrou dotčené lokality.

Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu uvádí, že má za to, že napadené OOP splňuje zákonem stanovené podmínky. K tvrzeným procesním vadám odpůrkyně uvádí, že ze samotné skutečnosti, že k návrhu napadeného OOP byl podán jen malý počet námitek, nelze dovozovat žádné procesní pochybení. Důvodem může být i to, že adresáti napadeného OOP proti jeho obsahu nic nenamítají. Ostatně zájem na omezení výstavby logistických a výrobních komplexů vyplývá i z výsledků obecního referenda konaného v roce 2018. Navrhovatelka c) k návrhu napadeného OOP námitky podala, její práva tudíž dotčena nebyla a hájení zájmů třetích osob jí nepřísluší. Jde-li o stanovisko Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 3. 2019, odpůrkyně uvádí, že není nesouhlasné. Krajský úřad v něm jen upozornil na to, že podmínkou přijetí stavební uzávěry je rozhodnutí obce pořídit novou územně plánovací dokumentaci; o splnění této podmínky neměl žádné informace, a proto na ni upozornil jako na potenciální překážku. Ta však byla odstraněna usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 27. 6. 2019, jímž rozhodlo o pořízení nového územního plánu. Odpůrkyně tedy neměla s krajským úřadem co dohadovat. Napadené OOP bylo také řádně vyvěšeno na fyzické i elektronické úřední desce.

K věcným námitkám odpůrkyně uvádí, že pozemky ve vlastnictví navrhovatelky c) jsou stávajícím územním plánem řazeny do ploch s funkčním využitím OK – komerční zařízení plošně rozsáhlá a jsou součástí plochy Z19, jež je pomyslnou vstupní branou do obce a nachází se v blízkosti rezidenčních částí obce, místních kulturních památek (kostela a zámku) a v blízkosti plánované tramvajové tratě v ulici P.; jde tedy o oblast vyžadující zvláštní ochranu. Současně jde o oblast mimořádně zatíženou hlukem a imisemi, což ztěžuje život místním obyvatelům. To je důvod, proč odpůrkyně hodlá tuto část obce nově regulovat novým územním plánem, jehož ambicí je zvýšení ochrany životního prostředí a zkvalitnění prostředí obce. Obec Zdiby hodlá přehodnotit vymezení rozsáhlých zastavitelných ploch pro komerční objekty a technickou infrastrukturu, zejm. v severovýchodní části obce, přičemž se počítá i se zpřísněním současných parametrů pro jejich využití, neboť stávající zatížení je pro obec již neúnosné. Dne 27. 6. 2019 schválilo Zastupitelstvo obce Zdiby pořízení nového územního plánu, ovšem při vědomí toho, jak zdlouhavý může proces jeho přijímání být, přijala záhy i napadené OOP, aby uvedené záměry nového územního plánu nebyly před jeho vydáním znemožněny. Odpůrkyně zdůrazňuje, že napadené OOP bylo vymezeno jen v nezbytném rozsahu – bez výjimky ve všech plochách s funkčním využitím OK, TI1 a DS, což jsou plochy umožňující umístění velmi objemných či jinak stavebně významných záměrů, které by území podstatně zatížily a znemožnily realizaci plánů a cílů nového územního plánu. V rozporu s tvrzením navrhovatelky c) nejde o selektivně vybrané pozemky.

Odpůrkyně nesouhlasí s výkladem navrhovatelky c), že stavební uzávěru nelze využít též k ochraně životního prostředí; ostatně k takto zúženému chápání důvodů napadeného OOP navrhovatelka c) došla jen vytržením z kontextu. Odpůrkyně také nesouhlasí s tím, jak navrhovatelka c) vykládá pojem „stavební činnost“. Zákaz stavební činnosti v takovém rozsahu, jak je vymezen v napadeném OOP, je nejen v souladu se stavebním zákonem, ale rovněž je zcela obvyklý a správními soudy pravidelně aprobovaný (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017-102). Takto vymezená stavební uzávěra stavebním úřadům nebrání vést řízení podle stavebního zákona, ale brání jim vyhovět žadatelům, jejichž záměr je v rozporu se stavební uzávěrou. Pokud by tomu tak nebylo, nebyla by stavební uzávěra způsobilá dosáhnout svého cíle, jímž je dočasné zmrazení stavební činnosti na (části) území obce. Konečně odpůrkyně nesouhlasí ani s argumentem navrhovatelky c), že nelze stavební uzávěru vyhlásit ve vztahu k jejím pozemkům, na kterých je stávajícím územním plánem povolená výstavba (o platnosti těchto veřejnoprávních povolení se ostatně u zdejšího soudu vede spor pod sp. zn. 43 A 47/2018). Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již zmiňovaném rozsudku ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017-102, stavební uzávěra nemůže působit retroaktivně a dotknout se staveb pravomocně umístěných, resp. povolených – a contrario se tedy bezesporu může dotknout staveb pravomocně neumístěných a nepovolených. V opačném případě by stavební uzávěra nebyla způsobilá jakkoli předejít zmaření cílů připravované územně plánovací dokumentace, neboť by bylo možno v mezidobí provést stavební činnost, která by s ní byla v rozporu.

Odpůrkyně navrhuje zamítnutí návrhu.

Navrhovatelka c) v replice nesouhlasí s argumentací odpůrkyně. Nad rámec toho, co již uvedla v návrhu, poukazuje na to, že ani odpůrkyně nepopírá, že veřejnost nevyzvala k podání námitek či připomínek k návrhu napadeného OOP, a i sama navrhovatelka c) námitky podala jen z opatrnosti. Při hodnocení toho, zda byla stavební uzávěra vydána předčasně či nikoli, může soud podle navrhovatelky c) vycházet ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jejího vydání (ke dni 1. 10. 2019); nelze tedy zohlednit zprávu o uplatňování územního plánu a jiné dokumenty schválené či vydané později. Navrhovatelka c) trvá na tom, že v době vydání napadeného OOP nebylo ani rámcově zřejmé, jaké má být nové využití plochy Z19 a jaké nové regulativy (nad rámec stávajících) by pro ni měly platit, a proto bylo omezení práv navrhovatelky c) v podobě stavební uzávěry nepřiměřené. Dále navrhovatelka c) upozorňuje, že žaloba zpochybňující platnost veřejnoprávních povolení umožňujících zastavění pozemků ve vlastnictví navrhovatelky c) byla usnesením zdejšího soudu ze dne 3. 11. 2020, č. j. 43 A 47/2018-106, odmítnuta.

Odpůrkyně v dalším vyjádření nad rámec opakování již řečeného zdůrazňuje, že navrhovatelka c) k návrhu napadeného OOP námitky podala (z ničeho přitom neplyne, že by šlo o námitky „z opatrnosti“). Z celkového počtu podaných námitek nelze dovozovat žádné závěry stran dodržení procesních pravidel, pro ilustraci však odpůrkyně podotýká, že rovněž návrhy na zrušení napadeného OOP byly podány jen dva. Napadené OOP bylo také řádně vyvěšeno na elektronické úřední desce, jak dokládá příslušný výpis; tvrzení odpůrkyně, že tomu tak nebylo, ani svědectví pana K. nemohou být pravdivá. Napadené OOP nebylo vydáno předčasně, což mohou potvrdit i kroky orgánů obce Zdiby učiněné po jeho vydání. Mimo jiné je ze zprávy o uplatňování územního plánu zjevné, že koeficient zastavěnosti v ploše Z19, který činí v současnosti 50 %, je v rozporu se Zásadami územního rozvoje Středočeského kraje, které stanoví pro takové plochy koeficient zastavěnosti pouze 40 %. Odpůrkyně také poukazuje na nekonzistentnost navrhovatelky c), která na jedné straně tvrdí, že by stavební uzávěra měla dopadat na celé území obce, jinak je diskriminační, a současně na straně druhé tvrdí, že by stavební uzávěra měla dopadat jen na některé pozemky v plochách s funkčním využitím OK. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 9 As 6/2017-113, na věc nedopadá, protože ke zrušení neexistujícího opatření obecné povahy došlo v důsledku chybného označení odpůrce soudem, nikoli jeho chybného označení orgánem, který je vydal.

Soud usnesením ze dne 2. 6. 2021, č. j. 54 A 22/2020-124, rozhodl o spojení obou věcí ke společnému projednání. Důvodem je zejména skutečnost, že oba návrhy směřují proti totožnému OOP a návrhové body v nich uplatněné se z převážné většiny obsahově překrývají. Navrhovatelka c), která měla před spojením obou věcí v řízení o návrhu navrhovatelů a) a b) postavení osoby zúčastněné na řízení, má po spojení věcí pouze postavení účastníka řízení.

Odpůrkyně dne 25. 6. 2021, tedy ještě před ústním jednáním, doručila soudu písemné podání, v němž uvedla, že napadené OOP bylo přijato z důvodu přípravy nového územního plánu, aby bylo zjištěno komplexní řešení rozvoje území a v průběhu jeho přípravy nedocházelo ke změnám v území. Soudu zároveň předložila listiny a uvedla odkazy na internetové stránky obce Zdiby dokládající postup přípravy nového územního plánu po vydání napadeného OOP.

Při jednání účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích.

Navrhovatelé a) a b) upravili návrhový petit, tak že se domáhají zrušení napadeného OOP jako celku, eventuálně jeho zrušení jen ve vztahu k pozemkům v jejich vlastnictví, a pokud by ani v tomto rozsahu soud návrhu nevyhověl, pak navrhují, aby byl zrušen pouze čl. 2 odrážka druhá a třetí napadeného OOP. Dále zdůraznili, že jejich pozemky představují uzavřený funkční celek, na nichž jsou již vystavěny dvě budovy označené jako A a B, jsou zde pravomocně umístěny a povoleny budovy C a D, s jejichž výstavbou bylo již započato, a dále zamýšlejí vybudovat na zbylých asi 10 % rozlohy pozemků budovu E, jež bude mít funkci jídelny, a menší skladovou budovu F, které obě jen doplňují stávající funkční celek. Tento celek nelze využívat k jiným účelům, než tomu je v současnosti. Napadené OOP proto nesplňuje podmínky pro vydání stavební uzávěry. Navíc změna č. 1 stávajícího územního plánu Zdib účinná od 8. 10. 2018 začlenila pozemky p. č. X a p. č. X, kde se nachází budovy C a D a je zde zamýšlena i stavba budova F, do plochy OK – občanské vybavení – komerční zařízení plošně rozsáhlá. Tento typ plochy přitom povaze těchto staveb neodpovídá. Již nedlouho poté dne 11. 2. 2019 souhlasila odpůrkyně s návrhem na vydání stavební uzávěry a poté dne 16. 9. 2019 vydala napadené OOP. Postup odpůrkyně je tak v rozporu se zásadami právní jistoty, ochrany dobré víry a legitimního očekávání, legality, proporcionality a minimalizace zásahů. Obec Zdiby byla účastníkem řízení, jež vedla k povolení staveb hal A, B, C a D. Obec s výstavbou těchto staveb souhlasila. Odpůrkyně tak zneužila napadeného OOP k zabránění dostavby již povolených staveb, stejně jako zamýšlených staveb E a F. Dle navrhovatelů a) a b) napadené OOP rovněž neobsahuje odůvodnění toho, jak by mohlo umísťování, povolování a provádění změn již dokončených staveb nebo umísťování, povolování a provádění změn staveb před jejich dokončením nebo terénní úpravy, ztížit nebo znemožnit budoucí využití území. Taková omezení by se mohla uplatnit např. u dočasných staveb, avšak v případě trvalých staveb navrhovatelů a) a b) překračují tato omezení meze dané zásadou proporcionality.

Navrhovatelka c) uvedla, že návrh napadeného OOP nebyl zveřejněn veřejnou vyhláškou, byl zveřejněn jen vlastní návrh OOP. Při zveřejnění napadeného OOP nebyl dodržen řádný postup jeho zveřejnění na elektronické úřední desce. Nebyly splněny podmínky pro vydání stavební uzávěry, neboť nebylo prokázáno, že by se výstavba v lokalitě Z 19 mohla dotknout stavební uzávěry (míněno patrně plánované nové územně plánovací dokumentace – pozn. soudu). Účel stavební uzávěry nebyl řádně odůvodněn, jsou zmiňovány např. nepříznivé životní prostředí či nedostatečná infrastruktura v obci, avšak tyto skutečnosti nebyly ničím doloženy. Tyto skutečnosti navíc dopadají na rezidenční části obce, nikoliv na plochy určené pro průmyslové využití, které mají vlastní infrastrukturu. Rozsah stavební uzávěry je proto nepřiměřený. Napadené OOP je rovněž nesprávně označeno jako opatření obecné povahy obce Zdiby, ačkoliv bylo vydáno odpůrkyní. Navrhovatelka c) zdůraznila, že nová územně plánovací dokumentace musí respektovat stávající limity území, tj. platná územní rozhodnutí a stavební povolení. Rozsah stavební uzávěry je tak nepřiměřený jejímu účelu, neboť nová územně plánovací dokumentace nesmí možnost realizace těchto staveb omezit.

Odpůrkyně uvedla, že i pokud došlo k drobným pochybením v průběhu přípravy napadeného OOP, nedošlo ke zkrácení navrhovatelů na jejich procesních právech a taková pochybení nemohou být důvodem ke zrušení napadeného OOP. Soudu zároveň předložila kopii originálu napadeného OOP s doložkou o jeho vyvěšení na úřední desce. Napadené OOP není dle odpůrkyně účelové a nebrání realizaci již pravomocně umístěných a povolených staveb. Cílem napadeného OOP je zabránění následným změnám těchto staveb. V této souvislosti zdůraznila, že v roce 2018 došlo ke změně politického vedení obce a rovněž bylo uskutečněno referendum týkající se budoucí výstavby průmyslových areálů na území obce. Došlo tak ke změně náhledu obce na její budoucí územní uspořádání, což vedlo k následným krokům směřujícím k vydání nového územního plánu. Pokud jde o vyvěšování písemností na úřední desce, odpůrkyně zdůraznila, že se prezentuje jako otevřený úřad, a veškeré své kroky transparentně sděluje občanům i prostřednictvím elektronických prostředků.

Soud se nejprve zabýval procesními předpoklady projednání obou návrhů. Podle § 101 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. V dané věci je zjevné, že územní opatření o stavební uzávěře bylo vydáno formou opatření obecné povahy, a to za použití odpovídajících ustanovení stavebního zákona i správního řádu.

Navrhovatelé a) a b) svou legitimaci k podání návrhu dovozují z vlastnictví dvaceti dvou pozemků uvedených na listu vlastnictví č. X pro katastrální území Z., jímž soud při jednání provedl důkaz. Navrhovatelé a) a b) tvrdí, že napadené OOP omezuje výstavbu na všech těchto pozemcích. Soud ovšem porovnáním listu vlastnictví č. X s čl. 1 napadeného OOP obsahujícím výčet pozemků, na něž stavební uzávěra dopadá, zjistil, že pozemky p. č. st. X, X, X, X a X ve výčtu uvedeny nejsou. Podle čl. 1 napadeného OOP platí, že v případě pochybností o tom, zda je určitý pozemek do stavební uzávěry zahrnut či nikoli, je rozhodující, zda je takto vyznačen ve výkresu na kopii katastrální mapy, jenž je přílohou napadeného OOP. Z tohoto výkresu je zjevné, že na pozemky p. č. X a p. č. st. X stavební uzávěra nedopadá; ostatně podle hlavního výkresu stávajícího platného územního plánu Zdib ve znění změny č. 1, jímž provedl soud důkaz, ani nejde o pozemky s funkčním využitím OK, TI1 či DS, pro něž se stavební uzávěra vymezuje. Pozemky p. č. X, X a X, jež nejsou uvedeny ve výčtu obsaženém v čl. 1 napadeného OOP (resp. je v něm patrně chybně uveden pozemek p. č. st. X), se sice nachází v těsné blízkosti území dotčeného stavební uzávěrou, nebo jsou tímto územím dokonce obklopeny, jsou však tak malé, že z výkresu, jenž je přílohou napadeného OOP, nelze (ani po maximálním možném přiblížení při jeho zkoumání na internetových stránkách obce Zdiby) zjistit, zda jsou vybarveny žlutou barvou či nikoli, a tedy zda na ně stavební uzávěra dopadá či nedopadá. Tyto dílčí rozpory ovšem nic nemění na tom, že ostatní pozemky ve vlastnictví navrhovatelů a) a b) uvedené na listu vlastnictví č. X (konkrétně pozemky p. č. st. X, st. X, st. X, st. X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X a X) jsou napadeným OOP dotčeny, což není mezi účastníky sporné. Navrhovatelé a) a b) tedy jsou aktivně procesně legitimováni k podání návrhu.

Navrhovatelka c) svou legitimaci k podání návrhu dovozuje z vlastnictví pozemků p. č. X, X, X, X, X a X. Její vlastnické právo soud ověřil z listu vlastnictví č. X pro katastrální území Z., jímž při jednání provedl důkaz, a porovnal čísla pozemků s čl. 1 napadeného OOP, jenž obsahuje výčet pozemků dotčených stavební uzávěrou, přičemž shledal, že všechny navrhovatelčiny pozemky jsou napadeným OOP dotčeny.

Pro podání návrhu stanoví § 101b odst. 1 s. ř. s. jednoroční lhůtu od účinnosti napadeného OOP. Napadené OOP nabylo účinnosti dne 1. 10. 2019 (otázkou vyvěšení napadeného OOP na úřední desce odpůrkyně se soud bude zabývat dále), návrh podaný navrhovateli a) a b) dne 24. 8. 2020 je tudíž včasný. Včasný je i návrh navrhovatelky c) podaný dne 1. 10. 2020. Oba návrhy mají zákonem požadované náležitosti. Podle § 101b odst. 2 s. ř. s. musí kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Navrhovatelé a) a b) namítají, že v průběhu přijímání došlo k procesnímu pochybení, že regulace neplní zákonný účel a neomezuje vlastníky jen v nezbytné míře a že je vůči nim diskriminační. Navrhovatelka c) namítá, že je napadené OOP v důsledku chybného označení matoucí, že v průběhu přijímání došlo k několika procesním pochybením, že regulace neplní zákonný účel a neomezuje vlastníky jen v nezbytné míře a že je vůči ní diskriminační.

Při věcném posouzení návrhu vycházel soud ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 16. 9. 2019.

Při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Přitom vychází z algoritmu (testu) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS). Jednotlivými kroky algoritmu jsou: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem a 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů) a v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). S ohledem na vázanost soudu důvody se soud může zabývat jen těmi kroky algoritmu (testu) přezkumu, které navrhovatel zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.).

V právě posuzované věci navrhovatelé a) a b) vznesli v návrzích tři okruhy námitek. První okruh se týká procesního pochybení při přijímání napadeného OOP (3. krok algoritmu), druhý okruh nezákonnosti spočívající v nezákonném důvodu a rozsahu napadeného OOP (4. krok algoritmu), třetí okruh jeho diskriminační povahy (5. krok algoritmu). Navrhovatelka c) vznesla tři okruhy námitek. První okruh se týká procesních pochybení při přijímání napadeného OOP (3. krok algoritmu), druhý okruh nezákonnosti spočívající v nezákonném důvodu a rozsahu napadeného OOP (4. krok algoritmu), třetí okruh jeho diskriminační povahy (5. krok algoritmu). Pouze těmito námitkami se tedy soud zabýval.

Soud se nejprve zabýval námitkou, že je napadené OOP označeno matoucím způsobem. Nejprve soud zdůrazňuje, že navrhovatelka c) nezpochybňuje samotnou pravomoc odpůrkyně vydat napadené OOP – územní opatření o stavební uzávěře [nejde tedy o námitku spadající pod 1. krok algoritmu přezkumu]. Tvrdí jen, že je chybně označeno. Současně však vyslovuje podezření, že toto chybné označení může vyvolat „pochybnosti o jeho existenci“, přičemž se odvolává na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 9 As 6/2017-113.

Soud k argumentaci navrhovatelky c) nejprve uvádí, že rozsudek, na nějž se odvolává, se netýkal situace, v níž by bylo napadené OOP chybně či nesrozumitelně označeno orgánem, jenž je vydal. Nejvyšší správní soud se v něm vyjadřoval k pochybení krajského soudu, který v řízení o zrušení opatření obecné povahy o vymezení zastavěného území chybně určil odpůrce. Namísto Zastupitelstva obce Všesulov, jež předmětné opatření obecné povahy vydalo, tak v průběhu řízení jako s odpůrcem jednal s obcí Všesulov a výrok rozsudku formuloval tak, že se ruší opatření obecné povahy obce Všesulov specifikované dnem vydání a číslem. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že krajský soud svým rozsudkem zrušil neexistující opatření obecné povahy – obec Všesulov totiž uvedeného dne a pod uvedeným číslem žádné opatření obecné povahy nevydala (vydalo je Zastupitelstvo obce Všesulov). Jinými slovy z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu plyne závěr, že je třeba v soudním řízení úzkostlivě dbát o správné určení toho, kdo napadené opatření obecné povahy vydal, a jeho správné označení ve výroku rozsudku. Pochybení v tomto směru mohou mít za následek, že rozsudek neobstojí v kasačním přezkumu. Podle přesvědčení krajského soudu však nelzeuvedené požadavky Nejvyššího správního soudu volně přenést na hodnocení způsobu, jak opatření obecné povahy pojmenoval ten, kdo je vydal. Jestliže měl tento správní orgán pravomoc opatření obecné povahy vydat a nevykročil při tom z mezí této pravomoci, nemůže způsobit nezákonnost (či dokonce nicotnost) opatření obecné povahy jeho formální pojmenování.

Soud z napadeného OOP zjistil, že je na titulní straně nadepsáno Opatření obecné povahy obce Zdiby č. 1/2019/OOP o stavební uzávěře, mimo to je v horní části titulní strany uvedeno Obec Zdiby a je tam vyobrazen znak obce Zdiby. V záhlaví titulní strany jsou uvedena slova Schváleno usnesením Rady obce Zdiby č. 79/15/2019 ze dne 16. 9. 2019. Na druhé straně je napadené OOP uvozeno slovy „Rada obce Zdiby vydává podle ustanovení § 6 odst. 6 písm. c) a § 98 odst. 1 [stavebního zákona] a podle ustanovení § 171 a násl. [správního řádu] následující ÚZEMNÍ OPATŘENÍ O STAVEBNÍ UZÁVĚŘE“, po nichž následuje vlastní text napadeného OOP.

Z napadeného OOP je podle soudu zcela nepochybné, že je vydala odpůrkyně (Rada obce Zdiby). To plyne jednak z titulní strany, jednak z uvozovacích slov, kde je to výslovně uvedeno včetně odkazu na příslušné zmocňovací ustanovení stavebního zákona. Skutečnost, že je napadené OOP označeno jako opatření obecné povahy obce Zdiby (a nikoli Rady obce Zdiby), podle soudu žádnou nejasnost nezpůsobuje, ani to nemůže být pro adresáty matoucí. Rada obce Zdiby je ostatně jen jedním z orgánů obce Zdiby a jakkoli nelze pro účely správních řízení směšovat pravomoci jednotlivých orgánů, případně pravomoci orgánů s pravomocemi obce jako celku (k čemuž ostatně v dané věci nedošlo), nelze po ní rozumně požadovat, aby od této skutečnosti při prezentaci svých usnesení či vydaných opatření obecné povahy zcela abstrahovala. Pro úplnost soud dodává, že uvedené pojmenování rozhodně nezpůsobilo nicotnost napadeného OOP pro absolutní nedostatek formy, jak to navrhovatelka c) naznačila. Námitka je nedůvodná.

Dále se soud zabýval námitkou, že odpůrkyně společně se zveřejněním návrhu nevyzvala veřejnost k podání námitek či připomínek. Odpůrkyně k tomuto tvrzení ve svých vyjádřeních učiněných v průběhu řízení žádný postoj nezaujala. Soud ze správního spisu zjistil, že obsahuje usnesení odpůrkyně ze dne 11. 2. 2019, č. 23/5/2019, jímž vyslovila souhlas s návrhem napadeného OOP a uložila obecnímu úřadu předložit jej dotčeným orgánům k vyjádření a následně jej podle § 98 odst. 2 a 3 stavebního zákona zveřejnit. Návrh napadeného OOP ve svých článcích 4 a 5 jakož i v odůvodnění obsahuje barevně zvýrazněné sdělení, že tyto části budou doplněny v případě doručení námitek či připomínek dotčených osob. Dále správní spis obsahuje doručenky svědčící o tom, že byl návrh napadeného OOP doručen dotčeným orgánům, neobsahuje však nic, co by svědčilo o tom, že byl návrh vyvěšen na fyzické úřední desce obce (a tedy doručen veřejnou vyhláškou). Předložena byla pouze sjetina z elektronické úřední desky (detail vyvěšení), podle níž byl návrh zveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup od 4. 7. 2019 do 5. 8. 2019. Soud si je vědom toho, že dokumentace řádného vyvěšení písemnosti na úřední desce je úkolem odpůrkyně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 47/2016-44), za daných okolností nicméně nepochybuje, že k tomu došlo, neboť je jednak z důvodové zprávy ke zmíněnému usnesení odpůrkyně ze dne 11. 2. 2019 zřejmé, že to měla v úmyslu a uložila to obecnímu úřadu, jednak to sama navrhovatelka c) výslovně potvrzuje v textu uplatněných námitek (podle jejího tvrzení měl být návrh napadeného OOP vyvěšen dne 28. 6. 2019) a konečně o tom svědčí i fotografie fyzické úřední desky s vyvěšeným návrhem napadeného OOP, jimiž soud provedl důkaz.

Navrhovatelce c) je třeba dát za pravdu v tom, že společně s návrhem napadeného OOP nebyla vyvěšena výzva obsahující procesní poučení pro vlastníky a jiné dotčené osoby o tom, že mají právo podat námitky k návrhu napadeného OOP a v jaké lhůtě tak mohou učinit. Vyvěšení takové výzvy není doloženo ve správním spise a odpůrkyně je neprokázala ani jiným způsobem. Informaci o tomto právu tak mohla veřejnost získat jen nepřímo z textu návrhu napadeného OOP, z nějž vyplývá, že se předpokládá doplnění textu návrhu a odůvodnění v návaznosti na doručené námitky a připomínky. Ovšem odpůrkyně dotčené osoby k jejich podání nejenže nevyzvala, ale ani jim neposkytla žádné procesní poučení o tom, kdo je oprávněn tyto námitky a připomínky podat, do kdy a jak to má učinit, a to ani třeba jen ve formě odkazů na relevantní ustanovení stavebního zákona a správního řádu. Soud musí konstatovat, že odpůrkyně tím, že dotčené osoby nevyzvala k podání připomínek či námitek k návrhu napadeného OOP, porušila svou povinnost vyplývající z § 172 odst. 1 věty první správního řádu.

Odpůrkyně se tedy dopustila procesního pochybení, neboť vlastníci ani jiné dotčené osoby nebyli poučeni o právu vznášet k návrhu napadeného OOP námitky či připomínky, a proto nelze vyloučit, že v důsledku postupu odpůrkyně toto právo nemohli využít. Soud ovšem nemá za to, že by tato skutečnost jakkoli zasáhla do práv navrhovatelky c). Ta si totiž svých procesních práv zjevně vědoma byla (ač pohříchu nikoli zásluhou odpůrkyně) a k návrhu napadeného OOP podala dne 29. 7. 2019 včasné námitky. To samé ostatně učinili i navrhovatelé a) a b) dne 2. 8. 2019. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani to, že je navrhovatelka c) – jak tvrdí – podala jen „z opatrnosti“. Námitky navrhovatelky c) [i námitky navrhovatelů a) a b)] odpůrkyně v čl. 4 napadeného OOP vypořádala tak, že jim nevyhověla. Ačkoli tedy v důsledku uvedeného pochybení odpůrkyně mohlo být zasaženo do práv ostatních vlastníků pozemků dotčených napadeným OOP nebo jiných dotčených osob, musí soud konstatovat, že jejich hájení navrhovatelce c) nepřísluší. Soud proto neshledal, že by s ohledem na uvedené procesní pochybení bylo třeba přistoupit ke zrušení byť jen části napadeného OOP. S ohledem na to soud neprovedl důkaz tabulkou obsahující výčet všech pozemků dotčených stavební uzávěrou a jejich vlastníků, a to jednak proto, že se nejedná o důkaz, ale o navrhovatelčino tvrzení, jednak proto, že skutečnost, že v důsledku uvedeného procesního pochybení mohlo být zasaženo do práv většího počtu vlastníků pozemků dotčených napadeným OOP, nic nemění na tom, že navrhovatelka c) ve vztahu dotčení práv těchto jiných osob postrádá aktivní procesní legitimaci.

Dále navrhovatelka c) namítla, že odpůrkyně nedostála povinnosti dohodnout návrh napadeného OOP s Krajským úřadem Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) v návaznosti na uplatněné stanovisko ze dne 29. 3. 2019. Touto písemností (označenou krajským úřadem jako „informace“) krajský úřad, odbor územního plánování a stavebního řádu, k návrhu napadeného OOP sdělil, že jakožto nadřízený správní orgán územního plánování dosud neobdržel informaci o tom, že by obec Zdiby pořizovala nový územní plán či jeho změnu. Pokládal proto za potřebné odpůrkyni upozornit na to, že rozhodnutí o pořízení nové územně plánovací dokumentace či její změny je jednou ze zákonných podmínek pro vydání stavební uzávěry, a pokud by nebyla před vydáním územního opatření o stavební uzávěře naplněna, způsobilo by to jeho rozpor se zákonem. Ze správního spisu dále vyplývá, že se odpůrkyně na obdrženou informaci reagovala žádostí o posouzení zákonnosti zvoleného postupu (ač její dotaz součástí správního spisu není), protože dne 30. 5. 2019 obdržela sdělení krajského úřadu o tom, že byť jí zvolený postup spočívající v tom, že nejprve schválila návrh napadeného OOP a rozeslala jej dotčeným orgánům a teprve poté rozhodla o pořízení nové územně plánovací dokumentace, není zcela korektní, nezpůsobuje však rozpor se zákonem. Pro dodržení zákonného postupu je totiž podstatné jen to, aby bylo napadené OOP vydáno až po rozhodnutí o pořízení nové územně plánovací dokumentace. Soud tedy uzavírá, že není pravda, že by odpůrkyně s krajským úřadem po jeho prvním sdělení ze dne 29. 3. 2019 věc dále neřešila. Naopak s ním další postup ve věci návrhu napadeného OOP dohodla a následně postupovala zcela v intencích doporučení, jehož se jí dostalo ve sdělení ze dne 30. 5. 2019 – o pořízení nového územního plánu rozhodlo Zastupitelstvo obce Zdiby dne 27. 6. 2019 a napadené OOP vydala odpůrkyně dne 16. 9. 2019. Podmínky pro vydání územního opatření o stavební uzávěře vyplývající z § 98 odst. 2 věty třetí stavebního zákona odpůrkyně neporušila. Námitka je nedůvodná.

Soud se dále zabýval námitkou, podle níž se odpůrkyně měla dopustit procesního pochybení rovněž při zveřejnění napadeného OOP. Všichni navrhovatelé namítají, že napadené OOP nebylo řádně zveřejněno. Podle navrhovatelů a) a b) bylo na úřední desce zveřejněno pouze jako příloha usnesení č. 79/15/2019 ze dne 16. 9. 2019, jímž odpůrkyně napadené OOP vydala. Navrhovatelka c) oproti tomu tvrdí, že napadené OOP nebylo nikdy zveřejněno na elektronické úřední desce, a proto se zároveň domnívá, že nebylo vyvěšeno ani na fyzické úřední desce.

Z obsahu správního spisu plyne, že napadené OOP bylo vyvěšeno na fyzické úřední desce od 16. 9. 2019 do 2. 10. 2019. O tom svědčí doložka o vyvěšení vyznačená na straně 14 napadeného OOP založeného ve správním spise a to samé dokládá i rukou psaná doložka o vyvěšení vyznačená na originále napadeného OOP, jímž provedl soud důkaz během jednání. Vyvěšení napadeného OOP způsobem umožňujícím dálkový přístup naopak vyplývá ze sjetiny označené detail vyvěšení. O tom, že OOP bylo na úřední desce vyvěšeno, svědčí dále i sdělení Obecního úřadu Zdiby ze dne 25. 2. 2020, jímž soud při jednání provedl důkaz a v němž navrhovateli a) k jeho žádosti o informace sdělil, že OOP bylo oznámeno veřejnou vyhláškou vyvěšením na úřední desce obce Zdiby s vyvěšením od 16. 9. 2019 a svěšením 2. 10. 2019 a že doposud je také vyvěšeno v elektronické podobě na webových stránkách obce v sekci Rozvoj obce, podsekci Stavební uzávěra. Z komentářové literatury vyplývá, že vyznačená doložka o vyvěšení a sejmutí písemnosti má povahu veřejné listiny nadané presumpcí správnosti a v případě jejího zpochybnění leží důkazní břemeno na tom, kdo tvrdí, že písemnost v uvedeném časovém rozmezí na úřední desce vyvěšena nebyla (viz též D. Marek k § 25 správního řádu in Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, 916 s.). Navrhovatelé a) a b) ke svému tvrzení o tom, že napadené OOP na úřední desce vyvěšeno nebylo, žádný důkaz nenavrhli. Navrhovatelka c) navrhla důkaz čestným prohlášením svého zaměstnance pana M. K., podle něhož v rozhodném období pravidelně sledoval elektronickou úřední desku a napadené OOP na ní nezaregistroval. Soud touto listinou při jednání provedl důkaz, nemá však za to, že by byla způsobilá zpochybnit údaje o zveřejnění napadeného OOP obsažené ve správním spisu. Tvrzení pana K. se totiž vztahuje výhradně k obsahu elektronické úřední desky, přičemž z hlediska účinnosti napadeného OOP je rozhodný obsah fyzické úřední desky. Skutečnost, že napadené OOP bylo na fyzické úřední desce vyvěšeno po zákonem požadovanou dobu, vyplývající z doložky o vyvěšení a snětí, nebyla žádným z navrhovatelů relevantně zpochybněna a důkazně vyvrácena.

Konečně na účinnost a zákonnost napadeného OOP nemá žádný vliv, zda při zveřejnění napadeného OOP po jeho vydání byla (či nikoliv) společně s napadeným OOP na úřední desce vyvěšena listina formálně označená jako „Veřejná vyhláška“, anebo došlo pouze k vyvěšení usnesení odpůrkyně ze dne 16. 9. 2019, jímž bylo napadené OOP vydáno, a textu samotného napadeného OOP. V této souvislosti je třeba v prvé řadě uvést, že tvrzení navrhovatelů a) a c) o tom, že došlo k vyvěšení napadeného OOP pouze formou přílohy usnesení odpůrkyně o jeho vydání, nebylo vůbec prokázáno. I kdyby tomu tak ale bylo, je třeba uvést, že navrhovatelé a) a b) zaměňují mezi dvěma různými významy pojmu vyhláška. Prvním je vyhláška ve smyslu podzákonného právního předpisu vydávaného orgány veřejné moci v rámci jejich zákonného zmocnění, jež nese toto formální označení (např. obecně závazné vyhlášky obcí), a druhým (obecnějším) významem tohoto pojmu je postup orgánů veřejné moci při zveřejňování (vyhlašování) jakéhokoliv sdělení tak, aby veřejnosti mohla být seznámena s jeho obsahem. Právě v tomto druhém obecnějším smyslu je používán pojem veřejná vyhláška v § 173 odst. 1 správního řádu, přičemž správní řád nestanoví žádné formální či obsahové požadavky na způsob jejího provedení. Pokud tedy, jak tvrdí navrhovatelé a) a b) odpůrkyně po stanovenou dobu zveřejnila na fyzické úřední desce úplný text napadeného OOP, byť jenom jako přílohu usnesení o jeho vydání, dostála tím plně požadavku na jeho oznámení veřejnou vyhláškou, neboť tím seznámila veřejnost s jeho obsahem, a to ve finální podobě (po zapracování stanovisek dotčených orgánů a uplatněných námitek či připomínek) a účel veřejné vyhlášky byl naplněn. Zákon nepožaduje, aby v takovém případě byla na úřední desce spolu se zveřejňovanou písemností vyvěšena i další písemnost formálně označená jako veřejná vyhláška, byť tak je u mnoha správních orgánů běžnou praxí.

Pokud jde o zveřejnění napadeného OOP způsobem umožňujícím dálkový přístup, tzv. na elektronické úřední desce, pak lze uvést, že provedené důkazy (čestné prohlášení pana M. K. oproti sdělení Obecního úřadu Zdiby ze dne 25. 2. 2020 a detailu vyvěšení k napadenému OOP) prokazují dvě protichůdné verze skutečnosti, neboť pan K. uvádí, že napadené OOP zveřejněno nebylo, zatímco detail vyvěšení potvrzuje opak. Soud však musí konstatovat, že z hlediska účinnosti napadeného OOP není podstatné, jakým způsobem a zda došlo ke zveřejnění napadeného OOP na elektronické úřední desce (nebo jiným způsobem umožňujícím dálkový přístup např. v jiné sekci internetových stránek obce). Soud v této souvislosti odkazuje na rozsudek ze dne 20. 12. 2012, č. j. 3 Aos 1/2012–33, v němž Nejvyšší správní soud uvedl: „Stejně tak je bez vlivu na účinnost opatření skutečnost, že nebylo řádně ve stejném termínu zveřejněno též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Hovoří-li ustanovení § 25 odst. 2 věta třetí o tom, že patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé, neplatí toto ustanovení pro oznamování opatření obecné povahy, které má pro nabývání účinnosti svá pravidla upravená autonomně v citovaném ustanovení § 173 odst. 1 správního řádu. Pokud by uvedené nemělo platit, ztrácelo by ustanovení § 173 odst. 1, věty třetí správního řádu jakýkoliv smysl.“ Na citovaný rozsudek pak Nejvyšší správní soud navázal a jeho závěry potvrdil i v rozsudku ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 257/2014–51. I kdyby tedy skutečně došlo k pochybení odpůrkyně při zveřejnění napadeného OOP způsobem umožňujícím dálkový přístup, nemohlo by takové pochybení mít vliv na účinnost, a tím i zákonnost napadeného OOP. Lze jen poznamenat, že z hlediska požadavků § 25 odst. 2 správního řádu je zcela lhostejné, jakým způsobem byla splněna povinnost zveřejnit vyvěšovanou písemnost způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zákon nevyžaduje, aby byla písemnost zveřejněna v sekci internetových stránek označované zpravidla jako „Úřední deska“, byť je to obecně zvykem. Plně postačuje, pokud je písemnost zveřejněna i v jiných sekcích podle jejich věcného zaměření např. v sekci věnované aktualitám, územnímu plánování, rozvoji obce apod., a to samozřejmě s tou výhradou, že by zveřejňovaná písemnost neměla být před očima veřejnosti účelově ukrývána v těžko předvídatelných sekcích internetových stránek, ve změti odkazů a či jinými těžko předvídatelnými způsoby.

Soud proto uzavírá, že napadené OOP bylo řádně zveřejněno a účinnosti nabylo dne 1. 10. 2019. Námitka je nedůvodná.

Navrhovatelé a) a b) tvrdí, že napadené OOP bylo vydáno v rozporu se zákonným účelem stavební uzávěry. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona lze stavební uzávěru vydat jen tehdy, pokud by případná výstavba mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Z odůvodnění však podle navrhovatelů a) a b) vyplývá, že cílem napadeného OOP je ochrana životního prostředí.

Odpůrkyně v odůvodnění napadeného OOP (čl. 9) uvádí, že stávající územní plán není schopen zajistit udržitelný rozvoj obce, a proto Zastupitelstvo obce Zdiby dne 27. 6. 2019 rozhodlo o pořízení nového územního plánu (usnesením č. 15/2/2019 provedl soud při jednání důkaz). Stávající územní plán umožňuje v průmyslových plochách, tj. v plochách s funkčním využitím OK, TI1 a DS další výstavbu (skladovacích či logistických areálů, výrobních areálů, parkovacích ploch, dopravních staveb a areálů umožňujících nakládání s odpady). Ta by však přinesla zvýšení už v současnosti neúměrného zatížení životního prostředí, dopravní zátěže a překročení hlukových a imisních limitů. Odpůrkyně ji proto pokládá za neúnosnou, ostatně se proti ní vymezují i občané obce mj. prostřednictvím petic a referenda. Nový územní plán výstavbu v této oblasti nově zhodnotí, přičemž zohlední kvalitu života v obci a její zdravý, udržitelný a k životnímu prostředí příznivý rozvoj (toto posouzení při přijímání stávajícího územního plánu neproběhlo). Pro toto posouzení je klíčové i to, že se uvedené plochy nachází v těsné blízkosti obytné zástavby a nemovitých kulturních památek. V obci také nedostačuje stávající kapacita veřejné a technické infrastruktury, občanská vybavenost včetně vzdělávacích zařízení pro děti, kulturního a sportovního zázemí a veřejných prostranství pro sport a odpočinek. Dále nový územní plán zohlední plánovanou stavbu tramvajové trati, která je pro dopravní obslužnost obce klíčová a má procházet právě územím dotčeným stavební uzávěrou; je zásadní, aby další výstavba v uvedených plochách neztížila či neznemožnila stavbu tramvajové trati.

Usnesením ze dne 27. 6. 2019, č. 15/2/2019, rovněž vzalo zastupitelstvo na vědomí návrh zprávy o uplatňování územního plánu Zdib, jenž je jeho přílohou; i tou soud při jednání provedl důkaz. Z něj mimo jiné vyplývá (str. 5), že ve stávajícím územním plánu se pro plochy s funkčním využitím OK – komerční zařízení plošně rozsáhlá stanoví podíl zeleně pouhých 20 %, což je v rozporu se Zásadami územního rozvoje Středočeského kraje. Dále se uvádí (str. 18 a 19), že v některých funkčních plochách jsou regulativy pro zastavění stanoveny nejednoznačně, zejména v plochách s funkčním využitím OK je stanoven koeficient zastavění a výšková hladina, ale vznik plošně rozsáhlých staveb neodpovídajících charakteru obce není nijak omezen. Rovněž se (str. 13) zmiňuje potřeba řešit dlouhodobé překračování mezních hodnot imisních limitů, a to