54 A 9/2022

Návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), dodaným do datové schránky soudu dne 4. 2. 2022, se navrhovatelé domáhají zrušení opatření obecné povahy č. 1/2021 – Územního opatření o stavební uzávěře, vydaného na základě § 97 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 403/2020 Sb. (dále jen „stavební zákon“) usnesením odpůrce ze dne 25. 1. 2021, č. 1/2021 (dále jen „napadená uzávěra“), jímž byla pro celé území obce Mezouň vyhlášena stavební uzávěra na plochy v zastavěném a zastavitelném území obce do doby ukončení procesu pořizování nového územního plánu obce Mezouň, o jehož pořízení rozhodl odpůrce usnesením ze dne 28. 5. 2020, č. 3/2020.

Navrhovatelé namítají, že napadenou uzávěrou jsou dotčeny pozemky navrhovatelů a) a b) p. č. Xa, Xb a Xc (dále jen „pozemky AB“) a pozemek navrhovatelky c) p. č. Xd (dále jen „pozemek C“), všechny v k. ú. a obci M. (i dále uváděné pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území). Tyto pozemky jsou totiž podle platného územního plánu obce určené k zastavění (byť dosud nezastavěné), tudíž napadená uzávěra vede k tomu, že pozemky nemohou v zásadě nijak využívat. Navrhovatelé se obávají, že toto omezení může trvat i vícero let, neboť ač již dne 29. 3. 2021 bylo zastupitelstvem obce schváleno zadání územního plánu, je od té doby nečinné.

Navrhovatelé shodně uvádějí, že odpůrce nezákonně a nedůvodně zasáhl do jejich vlastnického práva, poněvadž plánovali na dotčených pozemcích výstavbu rodinných domů, o čemž odpůrce před vydáním napadené uzávěry prokazatelně věděl (mj. ze svých zasedání konaných dne 28. 5. 2020 a dne 25. 1. 2021). Pro pozemky AB totiž byla zpracována projektová dokumentace, realizována přístupová komunikace a vybudován vodovodní řad (obec Mezouň přitom byla účastníkem řízení o umístění vodovodu a komunikace) a pro pozemek C byl zpracován geometrický plán pro dělení pozemku (parcelaci) a vypracován projekt nové obslužné komunikace a umístění inženýrských sítí (přičemž obec byla požádána o souhlas s tímto záměrem).

Navrhovatelé konstatují, že se nelze domnívat, že by odpůrce o dopadech napadené uzávěry na vlastníky dotčených pozemků nevěděl, přinejmenším mu byl znám konkrétní úmysl navrhovatelů. Proto namítají, že v odůvodnění napadené uzávěry odpůrce nezvážil veřejný zájem na straně jedné a ochranu vlastnictví navrhovatelů na straně druhé, jinými slovy, že se vůbec nezabýval úměrností zásahu do jejich práv vůči sledovanému cíli. Navrhovatelé jsou tak přesvědčeni, že absence zdůvodnění přiměřenosti zásahu do jejich práv představuje samostatný důvod, pro který je nezbytné napadenou uzávěru coby nepřezkoumatelnou zrušit. Na podporu tohoto právního názoru navrhovatelé citují z rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012-31.

V souvislosti s tím navrhovatelé odpůrci vyčítají, že nebyli obvyklým způsobem informováni o probíhajícím procesu přijímání napadené uzávěry a že právě z toho důvodu nemohli včas uplatnit své námitky. Zveřejnění oznámení na úřední desce odpůrce považují za nedostatečné, namítají proto, že se odpůrce dotčeným osobám nesnažil předat informaci o probíhajícím procesu přijímání napadené uzávěry nad rámec jeho obecné povinnosti – zejména že informaci neobsahoval newsletter (tj. elektronický zpravodaj) doručovaný jeho odběratelům do e-mailových schránek, což neodpovídá zaběhlé praxi ani místním zvyklostem. Navrhovatelé mají za to, že tak odpůrce učinil záměrně, aby dotčené osoby nepodaly námitky – o tom podle nich ostatně svědčí i záznam z jednání zastupitelstva obce ze dne 25. 1. 2021 a ten fakt, že námitky nepodal nikdo. Jelikož navrhovatelé jsou přihlášeni k odběru newsletteru, legitimně očekávali, že pokud by byla v obci projednávána jakákoliv změna územně plánovací dokumentace či územní opatření, dozví se o tom právě z newsletteru – nepokládali proto za nezbytné permanentně hlídat úřední desku. Navrhovatelé tak v postupu odpůrce shledávají vážné procesní pochybení, které mělo dopad na zákonnost napadené uzávěry – jsou tudíž toho názoru, že i na základě této skutečnosti by měla být napadená uzávěra zrušena.

Navrhovatelé dále namítají, že zákaz veškeré stavební činnosti na veškerých zastavěných a zastavitelných plochách obce Mezouň (včetně dotčených pozemků navrhovatelů) nelze považovat za zákaz v nezbytném rozsahu ve smyslu § 97 odst. 1 stavebního zákona. Napadená uzávěra přináší větší restrikce než připravovaný územní plán obce, je proto optikou navrhovatelů nezákonná (k tomu navrhovatelé odkázali na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 12. 2015, č. j. 40 A 5/2015-108).

Konkrétně stran pozemků AB navrhovatelé uvádí, že se nachází v ploše smíšené obytné, pro kterou ze stávající regulace obsažené v platném územním plánu vyplývá požadavek minimální výměry pozemků 1 700 m2 a požadavek podílu zpevněných ploch max. 45 %. Ostatně ani v odůvodnění napadené uzávěry není uveden žádný nedostatek této regulace, který by měl být novým územním plánem řešen. Obavy odpůrce z příliš benevolentní regulace a problematika „skrytých dvoj/trojdomků“ se na pozemky AB vztahovat nemohou – zřejmě tedy neexistují žádné důvody pro omezení výstavby na nich.

Ve vztahu k pozemku C navrhovatelé namítají, že jeví-li se odpůrci stávající regulace nedostatečná co do minimální výměry pozemků, zastavěnosti území či konkrétního typu staveb (případně dalších regulativů výstavby), měl nezbytná omezení v napadené uzávěře přímo vymezit a do přijetí nového územního plánu zakázat výstavbu, která by s nimi byla v rozporu. Pouze takový postup by byl v souladu s požadavkem na jen nezbytný rozsah zákazu stavební činnosti. Zákaz veškeré stavební činnosti je naopak zjevně excesivní a nedůvodný, a proto nezákonný. Dochází totiž k vyšší míře restrikce, než jakou reálně může přinést připravovaná územně plánovací dokumentace – obsahem nového územního plánu zajisté nebude zákaz veškeré stavební činnosti.

Navrhovatelé dále poukazují na to, že odpůrcem uváděné nedostatky stávajícího územního plánu obce jsou vymezeny toliko obecně a příkladmo, tudíž nedostatečně, čímž je odůvodnění napadené uzávěry nepřezkoumatelné a závěr odpůrce nepřijatelný. Odpůrce měl totiž přesně a úplně vymezit regulaci zástavby, kterou hodlá v rámci nového územního plánu regulovat, a pouze s ohledem na takto definovaný záměr pak vydat stavební uzávěru.

Nadto navrhovatelé postupu odpůrce vytýkají, že nevyzval k vyjádření se k návrhu napadené uzávěry příslušný stavební úřad jako dotčený orgán ve smyslu § 98 odst. 2 stavebního zákona. Ve spisovém materiálu přitom chybí i další stanoviska navrhovateli označených dotčených orgánů, ačkoliv jim byl návrh napadené uzávěry podle rozdělovníku zaslán. Jejich absencí je tak navrhovatelům upřena možnost rozporovat jejich případnou nezákonnost či nedostatečnost. Navrhovatelé se přitom domnívají, že minimálně stanovisko orgánu územního plánování (a stavebního úřadu) mělo být záporné.

V posledku navrhovatelé namítají, že by napadená uzávěra měla být zrušena i proto, že odpůrce institut stavební uzávěry zneužil. Zastupitelstvo obce je totiž velice aktivní při udělování výjimek ze stavební uzávěry, čímž na sebe po dobu několika let převzalo povolování veškeré stavební činnosti v obci. V rozporu se stavebním zákonem si tak usurpovalo moc rozhodnout o jakémkoliv jednotlivém stavebním záměru a povolit pouze ten, který odpovídá jeho představám.

Odpůrce úvodem namítá, že nedostatek pasivní legitimace navrhovateli označené odpůrkyně (obce Mezouň) je důvodem pro zamítnutí žaloby a že soud (natož prostřednictvím vyššího soudního úředníka) nebyl oprávněn tuto vadu návrhu sám zhojit záměnou označení na odpůrce (Zastupitelstvo obce Mezouň).

Odpůrce dále vyzdvihl, že navrhovatelé nerozporovali, že veřejná vyhláška, kterou byl doručen návrh napadené uzávěry, byla zveřejněna na úřední desce po dobu, která je pro proces pořízení opatření obecné povahy stanovena v § 25 odst. 2 ve spojení s § 172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Dodal, že je pouze na vedení obce, jaký obsah bude komunikovat pomocí svých dalších neformálních informačních kanálů. Odpůrce proto pokládá za spekulativní, že se snažil proces pořízení napadené uzávěry utajit, jak navrhovatelé tvrdí.

Skutečnost, že navrhovatelé nepodali námitky k návrhu napadené uzávěry, je tak podle odpůrce třeba vnímat jako fakt, který by měl mít i pro posouzení návrhu soudem zásadní důsledky. Odpůrce proto uvádí, že procesní pasivita navrhovatelů v průběhu pořízení napadené uzávěry znemožnila vážit jejich soukromé zájmy vůči zájmům veřejným – ve finální etapě pořízení napadené uzávěry (pokud navrhovatelé poukazují na průběh zasedání ze dne 25. 1. 2021, při němž bylo její vydání schváleno) již nebyl prostor k hodnocení práv jednotlivých vlastníků nemovitostí, jestliže byli pasivní v rámci projednávání návrhu napadené uzávěry po zveřejnění na úřední desce. Na tom podle názoru odpůrce nic nemění fakt, že o stavebních záměrech navrhovatelů před vydáním napadené uzávěry věděl. V obci existuje mnoho různých stavebních záměrů, z nichž některé jsou pozastavovány, přerušovány či ukončeny a jiné směřují k realizaci. V rámci zpracování a pořízení stavební uzávěry se přitom nepředpokládá, že obec bude stavebníky jednotlivě kontaktovat a zjišťovat u nich, v jaké fázi se ten který jejich stavební záměr aktuálně nachází a zda v něm hodlají pokračovat. Z pohledu odpůrce by proto soud nyní neměl přihlížet k těm námitkám navrhovatelů, které se týkají posouzení přiměřenosti zásahu opatření obecné povahy do jejich právní sféry.

K námitce, že napadená uzávěra není koncipována v nezbytném (zákonném) rozsahu, se odpůrce věnuje účelu napadené uzávěry. Vysvětluje, že v ní byly popsány jednotlivé regulativy platného územního plánu obce Mezouň, u kterých obec shledává rizikovou jejich aplikaci. Obec má zájem o venkovský charakter výstavby, stavebníci se však často snaží maximalizovat výnosnost svých pozemků bez ohledu na urbanistický charakter zástavby v obci a bez ohledu na kapacity systémů veřejné infrastruktury a za stávajících regulativů toho jsou schopni dosáhnout. Odpůrce se proto rozhodl pořídit nový územní plán a současně zvolil postup předvídaný v § 97 odst. 1 stavebního zákona. Odpůrce přitom odmítá, že by v procesu pořizování nového územního plánu obce byl nečinný, naopak stále činí kroky potřebné k jeho schválení. O tom svědčí právě ta skutečnost, že již dne 29. 3. 2021 schválil zadání územního plánu – jeho požadavky P13, P25, P28 až P30 přitom přesně odpovídají účelu napadené uzávěry. Odpůrce dodává, že v současnosti probíhá finalizace projektových prací na návrhu územního plánu obce pro společné jednání ve smyslu § 50 stavebního zákona, a má za to, že jeden rok je pro zpracování návrhu územního plánu běžným standardem.

Odpůrce je přesvědčen, že po něm (resp. obci Mezouň) nelze spravedlivě požadovat, aby měl již při vydání napadené uzávěry naprosto jasno v tom, kde konkrétně a jaký typ staveb již nechce připouštět. Takový požadavek by zcela zpochybňoval roli autorizované osoby projektanta v územně plánovacím procesu a zároveň by kladl na zastupitelstvo obce zcela nepřiměřené nároky. Přísné závěry Krajského soudu v Ústí nad Labem zaujaté v rozsudku ze dne 8. 12. 2015, č. j. 40 A 5/2015-108, by proto z pohledu odpůrce neměly být v projednávané věci aplikovatelné.

Podle názoru odpůrce navrhovatelé pomíjí, že i na pozemcích AB a C lze podle platného územního plánu skrytě umístit dvoj/trojdům. S použitím velmi extenzivního výkladu definice rodinného domu obsažené v § 2 písm. a) bodu 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění vyhlášky č. 431/2012 Sb. (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), která umožňuje, aby rodinný dům obsahoval až 3 samostatné byty, totiž dochází k maximalizaci výnosu z větších pozemků právě necitlivým umísťováním takových staveb – ostatně právě taková byla umístěna na sousedním pozemku p. č. 103/27. Je tak de facto obcházeno pravidlo minimální velikosti pozemku stanovené v územním plánu i pravidlo o jedné hlavní stavbě na pozemku podle § 21 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. A právě tomuto trendu se odpůrce snaží také čelit za situace, kdy samotné nastavení regulace a definice pojmů, které by těmto trendům účinně zamezily, ale je vysoce odbornou záležitostí. Požadovat po zastupitelstvu obce, aby toto řešení přesně a explicitně navrhlo již v rámci zpracování stavební uzávěry, hodnotí proto odpůrce jako zcela nepatřičné. Riziko umístění skrytých dvoj/trojdomů přitom není jediný důvod, který vedl odpůrce k vydání napadené uzávěry i na pozemcích AB a C – nedostatečnými shledává totiž i regulativy upravující charakter zástavby v obci. Ani zde odpůrci přitom nedává smysl, aby tyto (byť obecné) cíle musel podrobně specifikovat již při vydání napadené uzávěry.

Odpůrce, vědom si tvrdosti napadené uzávěry, je však po celou dobu platnosti napadené uzávěry připraven posuzovat případné žádosti o výjimku podle § 99 odst. 3 stavebního zákona a nepopírá, že v několika případech již byla výjimka udělena – nelze nicméně hovořit o zneužití institutu, neboť odpůrce nemůže postupovat svévolně nebo diskriminačně. Této možnosti ovšem navrhovatelé nevyužili.

Dále odpůrce uvádí, že návrh napadené uzávěry byl rozeslán všem dotčeným orgánům, které mohou na území obce sledovat rozvojové plány či záměry, o čemž svědčí rozdělovník u oznámení ze dne 29. 9. 2020. Odpůrce ale odmítá, že by měl ze zákona povinnost vypořádat se v odůvodnění napadené uzávěry s uplatněnými stanovisky. Mimoto v žádném ze stanovisek nebyl vznesen žádný požadavek na úpravu (návrhu) stavební uzávěry, a proto ani nebylo třeba návrh upravovat. Že v rozdělovníku mezi dotčenými orgány nebyl příslušný stavební úřad (jímž je Městský úřad Beroun), odpůrce nepopírá, neboť podle něho dotčeným orgánem být neměl. I tak byl ale Městský úřad Beroun obeslán, neboť byl dotčeným orgánem na úseku ochrany životního prostředí, pozemních komunikací a památkové péče. Přímo stavební úřad pak odpůrce informoval o vydání napadené uzávěry, a to oznámením ze dne 19. 2. 2021. Závěrem odpůrce dodává, že není zřejmé, jak absence některých stanovisek dotčených orgánů ve spisové dokumentaci zasahuje do právní sféry navrhovatelů, jestliže nemají postavení veřejného žalobce.

V replice navrhovatelé konstatují, že soud správně jednal jako s odpůrcem s tím, kdo jím má být podle § 101a odst. 3 s. ř. s., a to v souladu se závěry usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 6. 2019, č. j. 1 As 454/2017-94, publikovaného pod č. 3911/2019 Sb. NSS, na které odpůrce odkazoval. Navrhovatelé popírají, že by činili nesporným, že odpůrce návrh napadené uzávěry zveřejnil na pevné i elektronické úřední desce. V době, kdy měl být návrh zveřejněn, totiž navrhovatelé o projednávání stavební uzávěry nevěděli – není jim tak známo, zda tento úkon byl proveden ze strany odpůrce řádně, či nikoliv. Momentálně nemají jiné informace, než které zpětně dohledali na webových stránkách odpůrce. S odkazem na § 172 odst. 1 větu druhou správního řádu nicméně navrhovatelé trvají na tom, že odpůrce porušil místní zvyklosti, když návrh napadené uzávěry nebyl zveřejněn formou newsletteru. Tím odpůrce postupoval v hrubém rozporu se zásadami fungování veřejné správy a legitimním očekáváním dotčených vlastníků. Nadto v době nouzového stavu v České republice, kdy bylo krajně nežádoucí, aby se obyvatelé dostavovali osobně kontrolovat obsah úřední desky. Navrhovatelé odpůrci ostatně vyčítají, že porušil své povinnosti a princip dobré správy i tím, že se zřejmě vůbec nezabýval zásahem do jejich práv a ani nehledal cesty, jak zásah zmírnit. Navrhovatelé pokládají za nepřípustné, aby odpůrce zcela rezignoval na vymezení stavební činnosti, která je v obci do přijetí územního plánu vnímána jako nežádoucí. Z vyjádření se jeví, že jediným konkrétním cílem napadené uzávěry mělo být zamezení výstavby skrytých dvoj/trojdomů, ovšem pro jeho dosažení nebylo nezbytné (a tedy není možné) zakazovat veškerou výstavbu na dotčených pozemcích. Navrhovatelé opět poukazují i na to, že je odpůrce velice aktivní při udělování výjimek z napadené uzávěry, v čemž spatřují nahrazování regulativů platného územního plánu libovůlí obce. Ke zveřejnění návrhu nového územního plánu pro účely společného jednání přitom stále ještě nedošlo.

V duplice odpůrce odkazuje na webové stránky obce ve snaze doložit, že návrh napadené uzávěry byl řádně zveřejněn i na elektronické úřední desce. Odpůrce zdůraznil, že obsah newsletteru je dán redakční prací vedení obce a že skutečností, že návrh napadené uzávěry nebyl vložen do newsletteru, nelze zpochybnit zákonem předepsaný proces pořízení opatření obecné povahy. Je to odpůrce, který by naopak mohl vytýkat navrhovatelům, že dostatečně nesledovali úřední desku (ačkoliv existují na internetu volně dostupné nástroje, které její sledování umožňují i skrze e-mail). Odpůrce je přesvědčen, že v odůvodnění napadené uzávěry svoje pohnutky podrobně a souhrnně vysvětlil – nepřípadný je ale požadavek, aby bylo odůvodnění individualizované vůči jednotlivým pozemkům. Odpůrce uvádí na pravou míru, že jeho cílem bylo zabránit zejména takové zástavbě, která nesplňuje požadavky na venkovský charakter, je příliš intenzivní nebo má podobu tzv. falešných dvoj/trojdomů. Pro dosažení optimálního a funkčního stavu regulace výstavby v územním plánu je přitom zapotřebí komplexní soubor pravidel a regulativů (stanovení charakteru zástavby, typu zastřešení, podílu zastavěné plochy pozemku, velikosti pozemku apod.), k jejichž stanovení ale samotná obec nedisponuje kvalifikací ani podklady. Požadavek navrhovatelů, aby tak odpůrce přesto v napadené uzávěře učinil, je proto nepřiměřený. Konečně za nepřípadnou pokládá odpůrce i výtku údajné nečinnosti v procesu pořizování nového územního plánu, neboť společné projednání proběhne již v řádu měsíců.

Osoby zúčastněné na řízení se k návrhu vyjádřily pouze tak, že vlastní pozemky p. č. Xe, Xf, Xg, Xh, Xch, Xi a Xj, které chtěly zhodnotit výstavbou inženýrských sítí a technické infrastruktury za účelem jejich prodeje nebo pronájmu. Napadenou uzávěrou se proto také cítí být dotčeny na svých právech, jelikož mají za to, že i jejich záměry jsou na dlouhou dobu zmařeny.

Při jednání účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích a zčásti je zrekapitulovali. Navrhovatelé nad rámec dosavadních podání namítli též, že napadená uzávěra odporuje požadavkům vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 503/2006 Sb.“), jelikož v rozporu s požadavky vyhlášky nespecifikuje dotčené pozemky výčtem jejich parcelních čísel. Navrhovatelé též trvali na tom, že měli legitimní očekávání, že o návrhu napadené uzávěry budou vyrozuměni newsletterem obce, stejně jako o zasedáních odpůrce a jiných významných událostech v obci. Stavební záměry navrhovatelů se v čase můžou měnit, napadená uzávěra jim však brání realizovat jakoukoliv stavbu. Odpůrce zase poukázal na to, že minimálně o zasedání zastupitelstva, při němž byla napadená uzávěra schválena, museli navrhovatelé z newsletteru vědět. Dále s odkazem na projektovou dokumentaci předkládanou navrhovateli a) a b) odpůrce zdůraznil, že se jedná právě o onen problematický případ, kdy na jednom stavebním pozemku mají být umístěny tři samostatné jednotky, které jsou pak často prodány osobám, které spolu nemají nic společného. I když obec proti takovým záměrům uplatňuje námitky a odvolává se, krajský úřad odvolání obce zamítá a takové stavby akceptuje. Nicméně s tímto záměrem odpůrce vůbec nebyl v době přijímání napadené uzávěry seznámen, pouze se před lety v dané lokalitě řešila přístupová komunikace a sítě. Navrhovatelka c) pak podle odpůrce vůbec neprokázala své dotčení v souvislosti s dělením svého pozemku. Také připomenul, že návrh na zrušení opatření obecné povahy byl navrhovateli podán až dva týdny před uplynutím zákonné lhůty bez předchozího uplatnění námitek či pokusu o získání výjimky, a dovozoval, že pro případ jejich úspěchu by to měl být důvod pro nepřiznání náhrady nákladů řízení navrhovatelům.

Soud provedl důkaz záznamem webových stránek obce Mezouň ze dne 28. 11. 2020 (https://web.archive.org/web/20201128101757/https://www.mezoun.cz/uredni-deska-mezoun/) na internetovém archivu, který ukazuje, že v době uvedené na doložce o vyvěšení se skutečně na elektronické úřední desce nacházel odkaz na vyhlášku a návrh napadené uzávěry, a dále technickými zprávami z projektové dokumentace k zamýšleným stavbám na pozemcích AB, z nichž vyplývá, že na každém pozemku mají být vybudovány typově shodné stavby trojdomů.

Soud naopak neprovedl důkaz výběrem z newsletterů, audiovizuálním záznamem ze zasedání odpůrce ze dne 25. 1. 2021 a výslechem navrhovatele a) a svědků Ing. M. K. a Ing. J. K., jelikož z důvodů níže uvedených nepovažuje za podstatné, v jaké míře obec běžně zveřejňovala informace o dění v obci formou newsletteru, stejně jako to, zda navrhovatelé svou argumentaci uplatnili v průběhu zasedání odpůrce, na němž byla schválena napadená uzávěra. Za nadbytečné důkazy pak soud považoval stavební povolení na komunikaci a vodovod související s pozemky AB a geometrický plán, návrh nové obslužné komunikace a zasíťování a žádost směřovanou odpůrci týkající se pozemku C. Soud též neprováděl důkazy zápisy ze zasedání odpůrce, jež nebyly předloženy jako součást správního spisu, jelikož skutečnost, že odpůrce schvaloval výjimky ze stavební uzávěry, plyne již ze zápisů do správního spisu zahrnutých.

Na výzvu soudu k předložení úplné dokumentace zachycující celý proces pořizování, projednávání a vydání opatření obecné povahy (tj. správního spisu) odpůrce soudu zaslal množství listin v elektronické podobě. Nadto odpůrce konkrétními hypertextovými odkazy odkázal na webové stránky obce, kde mají být další materiály ke stažení. Soud tedy tyto listiny považoval jako celek za správní spis odpůrce a bez dalšího z nich vycházel, přičemž přitom zohlednil, že i sami navrhovatelé k návrhu přiložili napadenou uzávěru a usnesení odpůrce č. 3/2020 a č. 2/2021 a že i oni odkazovali na informace dostupné z webových stránek odpůrce. Nadto si soud ještě vyžádal doplnění těchto listin o další listiny, jež měly být součástí správního spisu a jež původně zaslány nebyly.

Soud proto musí odpůrci vytknout, že lze mít pochyby o tom, zda správní spis, který byl povinen v dané věci vést podle § 174 odst. 1 ve spojení s § 17 správního řádu, vůbec vedl, a pokud ano, zda byl úplný a je veden dostatečně přehledně a chronologicky. Elektronicky a jen po částech předkládané listiny v tomto směru u soudu budí jisté pochyby. Nicméně i přes tyto administrativní nedostatky z předloženého materiálu pro věc vyplynula klíčová zjištění potřebná pro posouzení důvodnosti návrhu.

Na základě obsahu takto předloženého spisu soud zjistil, že pod bodem 3) usnesení č. 3/2020 odpůrce dne 28. 5. 2020 rozhodl o pořízení územního plánu obce Mezouň (s prvky regulačního plánu) a následně pod bodem 1) usnesení č. 02/2021 odpůrce dne 29. 3. 2021 schválil jeho zadání. Ze zadání územního plánu mj. vyplývá, že mezi požadavky na urbanistickou koncepci (A.3) spadají body: „P28 Pro všechny vymezené plochy určené k zastavění stanovit podmínky prostorového uspořádání zástavby tak, aby prostřednictvím nich byla zajištěna ochrana venkovského charakteru zástavby a ochrana krajinného rázu obce. Bude přitom prověřeno stanovení zejména těchto prostorových charakteristik zástavby: - orientace zástavby k jednotné stavební čáře, aby byla zajištěna uspořádanost zástavby vůči přilehlým veřejným prostranstvím, při zohlednění principů pro žádoucí umístění staveb ve svažitém terénu; - tvary a sklony střech odpovídající tradiční venkovské zástavbě; - půdorysný tvar staveb odpovídající tradiční venkovské zástavbě; - v případě ploch změn pro bydlení a ploch smíšených obytných rovněž rozmezí velikostí pozemků pro výstavbu rodinných domů, přičemž velikost pozemků se bude referencovat k výměrám tradičních pozemků obytných staveb v Mezouni; stanovenou spodní hranicí velikostí pozemků zamezit vzniku nepřirozeně malých pozemků rodinných domů.

Oznámením ze dne 29. 9. 2020 byl oznámen návrh „Územního opatření o stavební uzávěře Mezouň“ (včetně grafické přílohy) dotčeným orgánům. K tomuto návrhu podaly svá stanoviska následující dotčené orgány: Krajský úřad Středočeského kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, odbor dopravy a odbor kultury a památkové péče; Městský úřad Beroun, odbor životního prostředí; Ministerstvo průmyslu a obchodu; Obvodní báňský úřad pro území Hlavního města Prahy a kraje Středočeského a Krajská hygienická stanice Středočeského kraje. Všechna podaná stanoviska byla souhlasná, resp. bez připomínek a nepožadovala jakékoliv úpravy návrhu či doplnění podmínek. Ostatní dotčené orgány uvedené v rozdělovníku k oznámení (tj. odbor dopravy a oddělení památkové péče Městského úřadu Beroun, Ministerstvo dopravy, odbor územní správy majetku Ministerstva obrany, odbor geologie Ministerstva životního prostředí, pobočka Beroun Krajského pozemkového úřadu pro Středočeský kraj a hl. m. Praha, Hasičský záchranný sbor Středočeského kraje a Krajská veterinární správa pro Středočeský kraj) se nevyjádřily.

Veřejnou vyhláškou ze dne 12. 11. 2020, která obsahovala poučení ve smyslu § 172 odst. 1, 4 a 5 správního řádu, byl podle připojené doložky potvrzené razítkem a podpisem za obecní úřad Mezouň na pevné i elektronické úřední desce obce oznámen návrh napadené uzávěry, a to tak, že dne 13. 11. 2020 byly dokumenty (vyhláška s přílohou v podobě návrhu napadené uzávěry včetně grafické přílohy) na obou verzích úřední desky vyvěšeny a dne 31. 12. 2020 byly z úřední desky sejmuty. Uvedené ve vztahu k elektronické úřední desce odpůrce doložil též náhledem do administračního rozhraní elektronické úřední desky, v němž je u PDF souborů s veřejnou vyhláškou a návrhem napadené uzávěry uvedeno jako čas změny (dle odpůrce jde o čas vložení souborů pomocí FTP klienta) právě datum 13. listopadu 2020.

Usnesením ze dne 25. 1. 2021, č. 1/2021, byla vydána napadená uzávěra dopadající na všechny pozemky v zastavěném a zastavitelném území obce Mezouň vymezené v platném územním plánu ve znění jeho změny č. 1 a 2 s tím, že v grafické příloze napadené uzávěry je zákres dotčeného území do katastrální mapy. Napadená uzávěra má trvat až do doby ukončení procesu pořizování nového územního plánu, o němž rozhodl odpůrce usnesením ze dne 28. 5. 2020, č. 3/2020. Současně však bylo deklarováno, že odpůrce může povolit výjimku z napadené uzávěry, pokud tím nebude ohrožen účel stavební uzávěry.

Napadená uzávěra spočívá v zákazu umísťování a povolování veškerých nových staveb, změn staveb před jejich dokončením a změn dokončených staveb vyžadujících správní rozhodnutí, popř. obdobný správní úkon jako je územní souhlas, veřejnoprávní smlouva, ohlášení stavby, popř. oznámení stavebního záměru s certifikátem autorizovaného inspektora vydávaný podle stavebního zákona. Nevztahuje se však na provádění udržovacích prací.

Účel napadené uzávěry odpůrce v obecnosti popsal tak, že jím je ochrana dotčeného území před zástavbou, jejíž urbanistické a architektonické řešení by mohlo být v rozporu s nastavením podmínek prostorového uspořádání, které bude detailně prověřeno v procesu pořízení nového územního plánu Mezouň. Jejím cílem je tak zabránit výstavbě, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území obce.

V odůvodnění napadené uzávěry odpůrce uvedl, že ke stavební uzávěře v popsaném rozsahu bylo přistoupeno vzhledem k systémovým a komplexním nedostatkům platného územního plánu obce Mezouň. Jeho podmínky prostorového uspořádání zástavby byly odpůrcem shledány jako nevhodné, neboť umožňují až příliš intenzivní zástavbu spíše městského či příměstského typu. Odpůrce nicméně aktuálně sleduje strategický cíl, kterým je komplexní přepracování této prostorové regulace v novém územním plánu s prvky regulačního plánu. Takto přepracovaná regulace by měla mnohem účinněji zajistit ochranu převažujícího venkovského charakteru zástavby v obci.

Odpůrce pokračoval, že velká část zastavitelných ploch je platným územním plánem zařazena do ploch čistě obytného území, kde je umožněno umístění i řadových domů s pozemky o minimální výměře 350 m2. Tento typ zástavby je přitom pro venkovský charakter obce shledáván jako příliš intenzivní a z pohledu urbanistické struktury nevhodný. Ještě větší podíl zastavitelných ploch je zařazen do ploch zahradního obytného území, kde jsou sice stanoveny požadavky na poměrně velké stavební pozemky, avšak prostorová regulace těchto ploch je náchylná pro různé dezinterpretace. „Příkladem může být stále častější jev v okolí Prahy, v rozvojově atraktivních obcích, a to stavby ‚skrytých dvoj- či trojdomů‘. Jde o rodinné domy s dvěma či třemi byty, které využívají definici rodinného domu stanovenou v § 2 písm. a) bod 2 vyhlášky č, 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Ta u rodinného domu připouští až tři byty. Nově realizované domy nicméně odpovídají spíše charakteru samostatných dvoj- či trojdomů, se samostatnými oddělenými vjezdy a vstupy, samostatnými částmi pozemku, s vnitřním uspořádáním sestávajícím ze zcela autonomních bytů bez jakýchkoliv společných prostor. Tento typ staveb je právě velmi často umísťován v plochách, které stanoví minimální velikost pozemků, čímž tuto regulaci obcházejí. Takové excesy obecně přispívají k neúměrnému zahuštění zástavby, které neodpovídá venkovskému charakteru zástavby.“

Za příliš rizikové řešení odpůrce shledal taktéž prostorovou regulaci v článku 11 platného územního plánu obce Mezouň, který pro zastavěné (stabilizované) území nastavuje regulaci velmi obecně až neurčitě. Podle odpůrce zkušenosti z reálné správní praxe ukazují, že takto obecné regulativy jsou v rámci správních řízeních prakticky neaplikovatelné. Natož v území suburbánního zázemí Prahy, které je investorsky velmi cenné, a tak se v něm v mnohem větší míře objevují snahy stavebníků maximalizovat výtěžnost pozemků novou výstavbou. Problém se přitom týká i zastavěného území, neboť i v něm může docházet ke změnám staveb či doplňování nových staveb v prolukách.

Odpůrce navázal, že má zájem upravit v novém územním plánu s prvky regulačního plánu prostorovou regulaci tak, aby obsahovala jednoznačná pravidla pro výstavbu a pro urbanistické uspořádání zástavby. V jeho očích tato nová regulace následně povede ke stavebnímu rozvoji obce v jednotnějších a urbanisticky a architektonicky vůči stávající zástavbě obce více odpovídajících formách. Zástavba v nových zastavitelných plochách by tak měla harmonicky navazovat na stávající zástavbu obce, ve které by mělo být zamezeno doplňování neúměrně intenzivní zástavby, popř. volbě nevhodných městských architektonických forem staveb. I přes polohu obce v metropolitním regionu Prahy je totiž zájmem odpůrce zachovat stávající, většinově venkovský charakter obce, poskytující svým obyvatelům klidné prostředí, bez intenzivní zátěže místní dopravou a s vysokým podílem nezastavěných zahrad. Odpůrce deklaroval, že všechny tyto požadavky budou detailně a odborně prověřeny v procesu pořízení nového územního plánu. Uzavřel, že do doby jeho vydání je nicméně nezbytné zabránit stavebnímu rozvoji, který by nově nastavenou urbanistickou koncepci narušil.

Odpůrce v rámci odůvodnění napadené uzávěry nerozhodoval o námitkách vlastníků dotčených pozemků, neboť žádné nebyly podány, přičemž se ani nevyjadřoval ke stanoviskům dotčených orgánů.

Napadená uzávěra byla podle připojené doložky opatřené razítkem a podpisem za Obecní úřad Mezouň vyvěšena na úřední desce dne 4. 2. 2021 a sejmuta dne 19. 2. 2021. V oznámení o vydání napadené uzávěry ze dne 19. 2. 2021 pak odpůrce konstatoval, že napadená uzávěra nabyla účinnosti právě dne 19. 2. 2021.

Z předložených listin v rámci správního spisu je dále patrno, že např. usnesením ze dne 29. 3. 2021, č. 02/2021, odpůrce schválil poskytnutí výjimky z napadené uzávěry pro pozemky p. č. Xk, Xm, Xn, Xn a st. p. Xo.

Soud v prvé řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a s. ř. s. [srov. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008-34]. Těmito podmínkami jsou zejména samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatelů a formulace jejich závěrečného návrhu.

Stavební uzávěra se v souladu s ustanovením § 97 odst. 1 větou první stavebního zákona vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Ze správního spisu plyne, že napadená uzávěra byla schválena odpůrcem dne 25. 1. 2021 [v souladu s § 6 odst. 6 písm. c) stavebního zákona a s přihlédnutím k tomu, že obec Mezouň nemá zřízenu radu obce]. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku obce Mezouň dne 4. 2. 2021 a sejmuta dne 19. 2. 2021. Veřejná vyhláška byla vyvěšena předepsanou patnáctidenní lhůtu, a napadená uzávěra tak nabyla účinnosti dne 19. 2. 2021. O existenci napadené uzávěry ostatně není sporu, jedná se o opatření obecné povahy, které bylo vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti napadené uzávěry v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s.

Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní procesní legitimaci navrhovatelé dovozují z vlastnictví nemovitých věcí nacházejících se v katastrálním území Mezouň, přičemž není sporné, že dotčené pozemky jsou regulovány napadenou uzávěrou (stavební uzávěra se totiž vztahuje na celé zastavitelné území obce Mezouň). Navrhovatelé přitom tvrdí, že jim napadená uzávěra (spočívající v zákazu stavební činnosti) brání v realizaci jejich stavebních záměrů spočívajících ve výstavbě rodinných domů. Dotčení na právech navrhovatelů (zejména vlastnickém právu) je tedy zřetelné, a jejich aktivní procesní legitimace k podání návrhu je proto dána.

Třetí podmínkou projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je pak formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z ustanovení § 101a s. ř. s. i obecnými zásadami procesního práva. I této podmínce navrhovatelé, dožadující se zrušení napadené uzávěry jako celku, dostáli. Jejich návrh obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s.

Pokud jde o označení odpůrce, podle § 101a odst. 3 s. ř. s. platí, že odpůrcem v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Odpůrce tedy v tomto typu řízení určuje přímo zákon a neponechává jeho určení na volbě navrhovatelů.

Proto navzdory tomu, že navrhovatelé označili za odpůrkyni obec Mezouň, soud v souladu se zákonem označil za odpůrce zastupitelstvo obce Mezouň, které napadenou uzávěru vydalo podle § 98 odst. 1 stavebního zákona v přenesené působnosti namísto rady obce, která v obci Mezouň není zřízena (k tomu srov. závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 6. 2019, č. j. 1 As 454/2017-94, č. 3911/2019 Sb. NSS). Byla-li tedy výzva k vyjádření adresována vyšším soudním úředníkem odpůrci, a nikoliv nesprávně obci jako takové, nejedná se v žádném případě o procesní vadu, jak tvrdí odpůrce, nýbrž o splnění procesní povinnosti soudu jednat s účastníky řízení určenými zákonem.

Soud proto přistoupil k věcnému posouzení návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 19. 2. 2021.

Po posouzení věci soud dospěl k závěru, že podaný návrh není důvodný.

Přezkum vad opatření obecné povahy lze obecně popsat pětibodovým algoritmem (testem), který byl pro tyto účely vymezen judikaturou (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/200598, č. 740/2006 Sb. NSS): 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, tedy konkrétně, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně; v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli.

Posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva soudem (pátý krok algoritmu) je přitom v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů podmíněno předchozím seznámením odpůrce s důvody, pro něž má být sporné řešení nepřiměřeným zásahem do práv navrhovatele, a to prostřednictvím námitek, v nichž je na potřebu takového individuálního poměřování upozorněn a v nichž jsou mu k posouzení předloženy konkrétní důvody zpochybňující navrhované řešení. Nebyly-li by odpovídající námitky podány, pak by soudu v zásadě nezbývalo, než námitku nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatele zamítnout bez věcného posouzení (v podrobnostech viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016-35, jenž též vysvětluje, proč závěry rozsudku NSS ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012-31, jsou vyhrazeny jen zcela specifickým a výjimečným případům týkajícím se trvalého omezení vlastnického práva prakticky srovnatelným s vyvlastněním).

Byť se v rozsudku citovaná judikatura vztahuje k přezkumu územních plánů, lze požadavek na uplatnění námitky nepřiměřenosti již v procesu pořizování opatření obecné povahy bezpochyby vztáhnout i na přezkum opatření o stavební uzávěře (srov. např. aplikaci tohoto pravidla v rozsudku NSS ze dne 11. 11. 2021, č. j. 1 As 226/2021-70, odst. 20).

Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územní opatření o stavební uzávěře lze vydat také v případech, jestliže je zrušeno nebo změněno rozhodnutí o námitkách nebo zrušeno opatření obecné povahy o vydání územně plánovací dokumentace, případně jeho část. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce.

Není sporu o tom, že odpůrce ještě před vydáním napadené uzávěry rozhodl o pořízení nového územního plánu obce Mezouň a že toto jeho rozhodnutí existovalo i v době vydání napadené uzávěry – tato zákonná podmínka pro vydání stavební uzávěry tedy byla splněna. Navrhovatelé nicméně zpochybňují naplnění dalších dvou podmínek pro přijetí stavební uzávěry plynoucích z ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona, a to že: 1) zakázaná stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jakož i že 2) zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu.

Podle § 99 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře stanoví omezení nebo zákaz stavební činnosti ve vymezeném dotčeném území a dobu trvání stavební uzávěry. Součástí územního opatření o stavební uzávěře je grafická příloha v měřítku katastrální mapy s vyznačením dotčeného území, popřípadě podmínky pro povolení výjimek.

Podle § 99 odst. 3 stavebního zákona může příslušná rada na žádost povolit výjimku z omezení nebo zákazu stavební činnosti podle územního opatření o stavební uzávěře, jestliže povolení výjimky neohrožuje sledovaný účel. Proti rozhodnutí o výjimce se nelze odvolat.

Navrhovatelé odpůrci předně vyčítají, že nebyli informováni o probíhajícím procesu přijímání napadené uzávěry, a to prostřednictvím elektronického newsletteru, jehož jsou odběrateli, což je v obci Mezouň obvyklý způsob informování osob o dění v obci. Zveřejnění oznámení a návrhu napadené uzávěry na obecní úřední desce považují za nedostatečné, s ohledem na nastavenou praxi zveřejňování podstatných informací o dění v obci totiž nepovažovali za nezbytné permanentně ji hlídat. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že odpůrce jednal v rozporu s místními zvyklostmi, čímž narušil jejich legitimní očekávání. V důsledku toho navrhovatelé nezaznamenali projednávání návrhu napadené uzávěry a nepodali proti němu ve stanovené lhůtě námitky. Z jejich pohledu tudíž šlo o vážné procesní pochybení odpůrce, které mělo dopad na zákonnost napadené uzávěry.

Podle § 172 odst. 1 věty první a třetí správního řádu správní orgán návrh opatření obecné povahy s odůvodněním po projednání s dotčenými orgány uvedenými v § 136 doručí veřejnou vyhláškou podle § 25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky nebo námitky. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů.

Podle § 172 odst. 1 věty druhé správního řádu se v případě potřeby návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým.

Naposledy citovanou právní úpravu navrhovatelé vykládají tak, že správní řád výslovně počítá s tím, že je-li v obci obvyklý i jiný způsob zveřejňování, je třeba návrh zveřejnit i tímto způsobem. Jsou toho názoru, že tento jejich výklad podporuje i komentářová literatura.

Zde soud uznává, že navrhovatelé skutečně přiléhavě citovali názory spoluautora komentáře k ustanovení § 172 odst. 1 správního řádu obsažené v díle autorů Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020 (viz strany 830 – 833, zdůraznění doplněno zdejším soudem), že: „zveřejnění návrhu opatření obecné povahy dalším způsobem sice není pravidelnou povinností správního orgánu, nicméně v některých případech opatření obecné povahy, zejména tehdy, pokud má mít mimořádný dopad do subjektivních práv dotčených osob, je takový postup namístě i s ohledem na zásadu veřejné správy jako služby a ochrany práv dotčených osob, resp. zásadu uvědomovací podle § 4 odst. 3, se kterou se pojí zásada obsažená v § 4 odst. 4, podle níž správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Včasná informace o tom, že je vedeno řízení o vydání opatření obecné povahy, je předpokladem uplatnění práv a oprávněných zájmů dotčených osob prostřednictvím připomínek nebo námitek proti návrhu opatření obecné povahy. Četnější, a tím i efektivnější zveřejnění návrhu opatření obecné povahy vede k vyšší informovanosti dotčených osob o takovém návrhu, přičemž jedině osoba, která se o existenci návrhu opatření obecné povahy dozví, může zvážit, zda jím není dotčena na své právní sféře, a zda se k němu bude chtít případně právní úpravou předpokládaným způsobem vyjádřit, resp. zapojit se jako dotčená osoba do jeho projednávání.“

I soud se přiklání ke shora vyjádřenému stanovisku a uvádí, že by zcela nepochybně prospělo zájmu na informovanosti potenciálně dotčených osob, pokud by byl návrh napadené uzávěry (opatření obecné povahy) zveřejněn jak veřejnou vyhláškou na úřední desce obce Mezouň, tak i dalším způsobem v místě obvyklým (newsletter). Takový postup by jistě nejlépe odpovídal ve správním řádu zakotveným obecným zásadám přístupu správního orgánu k dotčeným osobám a principu tzv. dobré správy a bylo by možno hodnotit jej jedině kladně. Potud lze s navrhovateli souhlasit.

Avšak vhodnost takového postupu z něj nečiní ještě nutnou podmínku, bez jejíhož naplnění by bylo namístě dovozovat, že proces přijetí napadené uzávěry byl snad stižen závažnou procesní vadou. Ačkoliv lze přitakat, že bylo žádoucí, aby odpůrce usiloval o co nejširší účast dotčených osob na procesu týkajícím se návrhu napadené uzávěry, ustanovení § 172 odst. 1 věty druhé správního řádu není donucující normou, ale jen vytvořením prostoru pro fakultativní zveřejnění návrhu též dalšími způsoby, uzná-li to odpůrce za potřebné, v podstatě tedy jen prostým pobídnutím k využívání dalších cest zveřejnění, jež však samy o sobě již nemají vliv na právní účinky vyhlášení (srov. též obdobný závěr judikatury k podobnému ustanovení § 12 odst. 1 in fine zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění účinném do 31. 12. 2021, řešícímu zveřejňování obecně závazných vyhlášek obcí, např. nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 18/21, bod 32). Tomuto závěru soudu koresponduje nejen shora citované, spíše opatrné vyjádření autora komentáře ke správnímu řádu (viz zdůrazněnou pasáž v citaci), na nějž navrhovatelé poukazují, ale v podstatě i názor NSS vyjádřený v rozsudku ze dne 13. 7. 2016, č. j. 1 As 201/2015-181, jenž odmítl, že by bylo nutné upozornit veřejnost na možnost vznést námitky proti návrhu opatření obecné povahy i jinou cestou než prostřednictvím úřední desky (v daném případě v obecním zpravodaji), a to dokonce ani na základě zvláštní právní úpravy v zákoně č. 100/2001 Sb.; ustanovení § 172 odst. 1 věty druhé správního řádu platilo již v té době, ale NSS jej neaplikoval. Jinými slovy, ve skutečnosti, že odpůrce v projednávané věci nepostupoval podle § 172 odst. 1 věty druhé správního řádu – tj. že v projednávané věci konkrétně nezařadil zprávu o vydání veřejné vyhlášky s návrhem napadené uzávěry do obecního newsletteru, jehož odběrateli byli údajně též navrhovatelé, nelze spatřovat procesní pochybení odpůrce, jež by mohlo vést k závěru o nezákonnosti napadené uzávěry. Takovou povinnost totiž odpůrci správní řád ani stavební zákon v rozhodném znění neukládal, a proto ani navrhovatelé nemohli mít legitimní očekávání, že veřejná vyhláška bude doručována též cestou newsletteru.

Ostatně navrhovatelé ani konkrétně netvrdili, že by snad v případě srovnatelných dokumentů (veřejných vyhlášek, které nejsou projednávány zastupitelstvem, typicky v případě zveřejňování návrhů různých opatření obecné povahy) platila dlouholetá praxe jejich zasílání cestou newsletteru. Navržené dokazování tak mohlo sloužit nanejvýše k prokázání obvyklosti tohoto komunikačního kanálu v obci, což ale ještě neznamená, že odpůrce byl povinen vyhodnotit za potřebné využití této komunikační cesty ani to, že by i v případě předchozích návrhů jiných opatření obecné povahy bylo opakovaně a dlouhodobě této cesty nad rámec požadavků zákona využíváno. Z tvrzení obou stran se sice jeví nesporným, že cestou newsletteru bylo informováno o programu zasedání odpůrce, popř. o tom, co na nich bylo odhlasováno. To jsou ovšem události odlišné povahy (odpůrce projednával návrh až po uplynutí lhůty pro uplatnění námitek) a není k nim třeba provádět dokazování, neboť obvyklost informování o nich není pro věc podstatná.

Navzdory odlišné interpretaci navrhovatelů podle § 172 odst. 1 věty první správního řádu platí (pouze), že jediným relevantním zveřejněním je (bylo) doručení veřejnou vyhláškou v souladu s § 25 správního řádu.

Podle § 25 odst. 2 správního řádu se doručení veřejnou vyhláškou provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé.

Rozhodující je tak toliko vyvěšení písemnosti na příslušné úřední desce, které jediné má účinky doručení (veřejnosti), nikoliv již další způsoby zveřejnění, které mají jen informativní význam a nejsou s nimi účinky doručení spojeny (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS, ve kterém bylo vymezeno, že nerozhodné je dokonce i to, kdy došlo k vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na úředních deskách v dalších jednotlivých obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy také týkat).

Ze spisového materiálu soud zjistil, že byl návrh napadené uzávěry spolu s veřejnou vyhláškou ze dne 12. 11. 2020, která obsahovala poučení ve smyslu § 172 odst. 1, 4 a 5 správního řádu, vyvěšen na pevné i elektronické úřední desce dne 13. 11. 2020. Fakt, že tyto písemnosti byly zveřejněny zákonem požadovaným způsobem, je doložen údaji o datech „Vyvěšeno dne“ a „Elektronicky vyvěšeno dne“, jakož i „Sejmuto dne“, které na písemnostech byly vyznačeny. Tato doložka přitom v sobě zahrnuje osvědčení o tom, že písemnost byla zveřejněna oběma způsoby – jak na fyzické úřední desce, tak způsobem umožňujícím dálkový přístup. Ostatně právě uvedené navrhovatelé explicitně nevylučují (nepopírají) – byť naznačují své pochybnosti, nepředložili žádný důkaz o tom, že návrh napadené uzávěry s poučením nebyl vyvěšen vůbec nebo v ten konktrétně uvedený den. Byli to přitom oni, kteří nesli důkazní břemeno, chtěli-li zpochybnit řádné doručení veřejnou vyhláškou (srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2007, č. j. 11 Ca 27/2007-75, č. 1519/2008 Sb. NSS). Patnáctý den po zjištěném dni vyvěšení pak připadl na den 28. 11. 2020 [neboť na běh lhůty se nevztahuje pravidlo pro počítání času upravené v § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu], čímž se písemnosti považovaly za doručené též navrhovatelům. A teprve poté jim počala běžet lhůta 30 dnů pro podání námitek proti návrhu napadené uzávěry (opatření obecné povahy) stanovená v § 172 odst. 5 větě první správního řádu (viz rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2016, č. j. 6 As 231/2015-44).

Ať už tedy navrhovatelé subjektivně pokládali za potřebné sledovat úřední desku, nebo nikoli, podstatné je toliko, že zákonodárce ve správním řádu (i stavebním zákoně) vychází z předpokladu, že při splnění stanovených podmínek pro vyvěšení na úřední desce je s vyvěšenou písemností seznámen každý, přičemž nepřipouští možnost vyvrácení takové domněnky (ne-li fikce). A jelikož výše soud naznal, že podmínky pro vyvěšení na úřední desce byly zachovány, navrhovatelé nyní nemohou s úspěchem argumentovat, že jim nebyl návrh napadené uzávěry a poučení s ním spojené vinou odpůrce znám, a že proto nepodali proti návrhu své námitky.

Na tom nic nemění ani protipandemická opatření platná v té době. V tomto směru se pouze více zvýraznil význam publikace veřejné vyhlášky též na elektronické úřední desce. Nicméně v tomto směru odpůrce nijak nepochybil. Vyhláška byla řádně vyvěšena i zde, což dokládá nejen příslušná doložka na tomto dokumentu, ale též zjištění soudu z důkazu informacemi z webového archivu, které dále potvrzuje navrhovateli důkazně nijak nezpochybněnou pravdivost doložky. Navrhovatelé tedy i přes tehdy platná omezení měli dostatečnou možnost se s obsahem vyhlášky seznámit i distančním způsobem předpokládaným zákonem.

Podle ustálené judikatury platí, že soud v režimu správního soudnictví nemůže být tím, kdo se bude jako první zabývat otázkou přiměřenosti zásahu do vlastnického práva způsobeného napadeným opatřením obecné povahy. „Nepodáním připomínek k otázce přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy (tedy k otázce proporcionality) bez objektivních důvodů se účastníci sami zbavili možnosti, aby jejich připomínky byly náležitě vypořádány správním orgánem a aby poté o zákonnosti takovéhoto vypořádání rozhodl soud“ [rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/201143, bod 33, shodně rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/201635, bod 12]. V případě, kdy by skutečným meritem soudního přezkumu měl být zejména přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Takovýto postup by byl rozporný s ústavní zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují (viz rozsudky NSS č. j. 6 Ao 5/2011-43, bod 32, nebo č. j. 10 As 183/201635, body 13 a 15). Dříve neuplatněnou námitkou nepřiměřenosti zásahu do práv vlastníka se soud zabývá „jen v případech, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí“ (viz rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Aos 6/201355, bod 36, viz též rozsudek č. j. 10 As 183/201635, body 17 a 18). O srovnatelnou situaci se v nyní posuzované věci nicméně nejedná. Klíčové je v tomto směru to, že omezení plynoucí z napadené uzávěry, jakkoliv relativně intenzivní, pokud jde o prezentované záměry navrhovatelů, je omezením jen dočasným, a nikoliv trvalým, a nadto zmírněným možností domoci se náhrady jím vyvolané újmy (§ 102 odst. 1 stavebního zákona). Dočasnost omezení vylučuje, že by je bylo možné stavět na roveň s vyvlastněním, nehledě na to, že zde zákon navíc počítá i s možností poskytnutí výjimek ze stavební uzávěry, nebude-li tím ohrožen její účel.

Konkrétní námitky, které by svědčily o nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů napadenou uzávěrou, ve fázi jejího přijímání uplatněny nebyly. Logicky proto nelze odpůrci vytýkat, že se k této otázce v rámci odůvodnění napadené uzávěry blíže nevyjádřil. Z téhož důvodu tak nemůže jako první učinit ani soud. Otázkou nezbytného rozsahu napadené uzávěry je tak možné se zabývat jen v obecné rovině. Skutečnost, že se navrhovatelé pokoušeli své námitky uplatnit v průběhu zasedání odpůrce, při němž byla napadená uzávěra schválena, přitom na tomto závěru nic nemění, neboť touto cestou by mohly být nanejvýše jen aktualizovány skutkové okolnosti v mezích již podaných včasných námitek, o jejichž vypořádání by při dané příležitosti odpůrce rozhodoval, nebylo by však možné uplatňovat či rozvíjet námitky dříve v zákonem předpokládané lhůtě neuplatněné. Nové námitky vznášené až při této příležitosti by zcela nepochybně musely být považovány za opožděné, a proto k nim odpůrce ani nemusel přihlížet (včetně toho, že na ně nebyl povinen v odůvodnění napadené uzávěry reagovat).

Těžiště argumentace navrhovatelů tkví v tom, že je napadená uzávěra nezákonná proto, že odpůrce nepřijatelně zakázal veškerou stavební činnost, ač nedostatky stávajícího územního plánu vymezil toliko příkladmo a obecně, a tím nedostatečně a nepřezkoumatelně. Podle názoru navrhovatelů je stávající regulace dostatečná, nevidí proto žádné důvody pro omezení výstavby. Napadená uzávěra tak podle navrhovatelů excesivně přináší větší restrikce než plánovaná územně plánovací dokumentace, čímž nesplňuje požadavek omezení stavební činnosti pouze v nezbytném rozsahu.

Pro zodpovězení otázky, zda při přípravě územního plánu je třeba (a i možno) vydat územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze, zda je takové opatření zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, NSS v rozsudku ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009-142, č. 1941/2009 Sb. NSS, konstatoval, že je nutno vycházet z aktuálního stavu přípravy územně plánovací dokumentace – tj. z fáze, v níž se připravovaná územně plánovací dokumentace nachází.

Proces vedoucí k vyhlášení stavební uzávěry totiž nelze chápat jako samostatný a izolovaný, ale je na něj nutné nahlížet v širších souvislostech, tedy zejména právě v návaznosti na vznikající územně plánovací dokumentaci. Nelze přitom přehlédnout, že § 97 odst. 1 stavebního zákona od 1. 1. 2013 již podmiňuje vyhlášení stavební uzávěry pouze nejranější fází přípravy nové územně plánovací dokumentace – vyžaduje se pouze, aby odpůrce rozhodl o pořízení nového územního plánu (jeho změny).

A to je právě případ i nyní projednávané věci, neboť teprve až po vydání napadené uzávěry dne 25. 1. 2021 odpůrce schválil zadání připravovaného územního plánu, a to konkrétně usnesením ze dne 29. 3. 2021, č. 02/2021.

Rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace je přitom první fází v rámci komplexního procesu jejího pořizování. Je proto běžné, že v tomto okamžiku nejsou zamýšlené změny oproti stávajícímu územnímu plánu ještě přesně identifikovány a vymezeny. Na odůvodnění stavební uzávěry tedy nelze klást takové požadavky, které by vyžadovaly, aby reflektovala připravovanou územně plánovací dokumentaci v takových konkrétnostech, které odpovídají již zadání územního plánu. Takovým požadavkem by byl popřen smysl účinné právní úpravy, která pro vydání stavební uzávěry územně plánovací dokumentaci v takto pokročilé fázi její přípravy nevyžaduje – srov. znění § 97 odst. 1 stavebního zákona do 31. 12. 2012, které vázalo možnost vydat územní opatření o stavební uzávěře až na schválení zadání připravované územně plánovací dokumentace. To samozřejmě neznamená, že by odůvodnění územního opatření o stavební uzávěře nemělo stran naplnění tohoto kritéria obsahovat žádné úvahy. Bude však postačovat, pokud tyto úvahy budou vysloveny v té míře obecnosti, která odpovídá obecnosti informací o připravované územně plánovací dokumentaci ve fázi rozhodnutí o jejím pořízení (viz např. rozsudek NSS č. j. 1 As 454/2017102, body 41 až 45).

Byť z usnesení odpůrce ze dne 28. 5. 2020, č. 3/2020, o pořízení nového úz