57 A 136/2015

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla a soudkyň Mgr. Miroslavy Kašpírkové a JUDr. Aleny Hocké v právní věci žalobců a) Z.B., bytem …, b) Ing. J.H., bytem …, zastoupených JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému Krajskému úřadu Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za účasti osob zúčastněných na řízení I) obce Jenišov, se sídlem Jenišov 88, II.) Ing. I.F., bytem …, III.) L.F., bytem …, IV.) Ing. V.Š., bytem …, V.) KREPOLO LTD, se sídlem Sotiras 2, Ist floor, Fiat/Office 16, Paralimni, Famagusta, Kypr, zastoupené Z.P., v řízení o žalobách proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21.9.2015, čj. 505/SÚ/15-11,

t a k t o :

a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í

Žalobce a) se žalobou vedenou pod sp.zn. 57A 136/2015 a žalobce b) žalobou vedenou pod sp.zn. 30 A 157/2015 domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 21.9.2015, čj. 505/SÚ/15-11 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobců a) a b) a v části změněno a v části potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary (dále jen „stavební úřad“) ze dne 30.3.2015, čj. 3933/SÚ/15 (dále jen „stavební povolení“) o povolení stavby „Bytové domy Jenišov“ na pozemku st.p. 348/143, parc.č. 348/2, 348/19, 348/39, 457/1, 843 v katastrálním území Jenišov (dále též jen „předmětná stavba“), Změna stavebního povolení spočívala ad I. v doplnění podmínky č. 1 stanovící, že bude stavba provedena podle projektové dokumentace, o identifikaci projektové dokumentace a ad II. v doplnění odůvodnění stavebního povolení v celém jeho rozsahu. Žalobci rovněž požadovali, aby jim bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení.

V dané právní věci jde o problematiku upravenou zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jen „stavební zákon“). Procesním předpisem je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Všechny rozsudky zdejšího krajského soudu a rozsudky Nejvyššího správního soudu zde citované jsou dostupné na www.nssoud.cz.

Usnesením ze dne 15.12.2015, čj. 57 A 136/2015-76, nebyl žalobě přiznán odkladný účinek.

Usnesením ze dne 8.8.2016, čj. 30 A 157/2015-113 byly žaloby vedené u Krajského soudu v Plzni pod sp.zn. 30 A 157/2015 a sp.zn. 57 A 136/2015 spojeny ke společnému projednání a nadále byly vedeny pod sp.zn. 57 A 136/2015. V obou žalobách žalobci uplatnili shodné námitky, shodné žalobní body.

Žádost o stavební povolení byla podána dne 13.8.2010 společností VAPROSTAV s.r.o., předchůdcem dnešního stavebníka, společnosti KREPOLO LTD.

O stavebním povolení předmětné stavby bylo zdejším krajským soudem rozhodováno pod sp.zn. 57 A 76/2011 v řízení vedeném na základě žaloby, jíž se žalobce a) domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 7. 2011, čj. 835/SÚ/11-4, kterým bylo zčásti změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 15.4.2011, čj. SÚ/12418/10/Ko-330, jímž bylo na základě žádosti společnosti Vaprostav s.r.o. rozhodnuto o povolení stavby „Bytové domy Jenišov“ na výše uvedených pozemcích. V daném řízení byl žalobce b) osobou zúčastněnou na řízení.

Rozsudkem zdejšího krajského soudu ze dne 29.11.2013, čj. 57A 76/2011-172, bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9.4.2014, čj. 1 As 12/2014 – 135, byla zamítnuta kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení, společnosti VAPROSTAV s.r.o..

Žalovaný [vázán podle § 78 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“) právním názorem krajského soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku] rozhodl v odvolacím řízení znovu, a to tak, že rozhodnutím ze dne 4.6.2014, čj. 835/SÚ/I1-8, které nabylo právní moci dne 19.6.2014, zrušil podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 15.4.2011, čj. SLJ/12418/10/Ko-330, a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání.

Ve stavebním řízení bylo vydáno znovu stavební povolení k předmětné stavbě (rozhodnutí dne 30.3.2015, čj. 3933/SÚ/15) a žalovaným bylo následně rozhodováno o odvolání proti tomuto stavebnímu povolení žalobou napadeným rozhodnutím (ze dne 21.9.2015, čj. 505/SÚ/15-11).

V územním řízení bylo o umístění předmětné stavby rozhodnuto rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 30.11.2009, čj. SÚ/9981/08/Lu-328.3. Odvolání proti rozhodnutí o umístění stavby bylo zamítnuto a rozhodnutí o umístění stavby potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 7.4.2010, čj. 825/SÚ/l 0-2. Uvedené rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno rozsudkem zdejšího krajského soudu ze dne 30.8.2012, čj. sp. zn. 57 A 39/2010-104. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6.3.2013. čj. 1 As 155/2012-141. Následně bylo rozhodnutí stavebního úřadu o umístění předmětné stavby ze dne 30.11.2009. čj. SÚ/9981/08/Lu-328.3, zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 20.5.2013, čj. 825/SÚ/l0-12. Důvodem zrušení územního rozhodnutí bylo, že: „umístění stavby není v souladu s územně plánovací dokumentací, konkrétně s čl. 23 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Jenišov č. 2/99“.

Žalobci s odkazem na § 76 odst. 1 stavebního zákona namítali, že předmětná stavba není umístěna, proto není možné ji povolit. Stavbu lze realizovat, i když bylo zrušeno územní rozhodnutí, byla-li povolena. Jestliže však bylo po zrušení územního rozhodnutí zrušeno i stavební povolení, nelze stavbu následně povolit a realizovat. Stavebníku je možno stavební povolení opět vydat jen, jsou-li splněny všechny podmínky pro její povolení, tj. existence pravomocného rozhodnutí o jejím umístění a soulad s územně plánovací dokumentací. Žalobci nesouhlasili s tím, že je možno i přes ustanovení § 94 odst. 5 stavebního zákona umístění stavby řešit ve stavebním řízení. Namítali, že se umístění stavby řeší v územním řízení, jak stanoví § 76 odst. 1 stavebního zákona. Ve stavebním řízení umístění stavby řešit nelze s výjimkou dodatečného povolení stavby, o které se zde nejedná. Předmět stavebního řízení je vymezen a nelze v něm rozhodnout o otázce, jejíž řešení je vyhrazeno zákonem pro jiné správní řízení. Ustanovení § 94 odst. 5 stavebního zákona není výjimkou, na kterou odkazuje § 76 odst. 1 stavebního zákona („nestanoví-li zákona jinak“). Výjimku stanoví § 79 odst. 2 stavebního zákona, kde je stanoveno, ve kterých případech se nevyžaduje rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas. Nelze vztah uvedených ustanovení vykládat tak, jak to činí žalovaný, že by zákonnou povinnost umisťovat stavbu jen na základě územního rozhodnutí bylo možno anulovat v případě, kdy rozhodnutí o umístění stavby bylo pro nezákonnost zrušeno. To by na stavbu, u níž bylo shledáno, že je umístěna v rozporu se zákonem, byly kladeny menší nároky, než na stavbu umístěnou dle zákona, což nelze připustit. Nezohlednění rozporu stavby s podmínkami pro její umístění by znamenalo, že nezákonnost umístění stavby (potvrzená Nejvyšším správním soudem) nemá žádný dopad do dané věci. Nezákonnost umístění předmětné stavby spočívala v nesplnění požadavků územního plánu, tj. jednalo se o nesplnění stěžejní podmínky pro umístění stavby [§ 43 odst. 5 a § 90 písm. a) a b) stavebního zákona]. Bez ohledu na případné splnění jiných podmínek pro povolení stavby (soulad s územně plánovací dokumentací, soulad s obecnými technickými požadavky na výstavbu atd.) nelze danou stavbu povolit, neboť není splněna podmínka stěžejní, předchozí umístění povolované stavby.

Žalovaný nemůže s odkazem na § 129 odst. 5 stavebního zákona vyvrátit rozpor záměru s § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, který je mezi § 109 až § 115, na které § 129 odst. 5 stavebního zákona výslovně odkazuje. V daném případě bylo vydáno územní rozhodnutí, ale bylo pro nezákonnost zrušeno. Z § 129 odst. 5 stavebního zákona nevyplývá, že by pro tento případ nebylo nutno dodržet ustanovení stavebního zákona týkající se toho, že novostavba musí být nejprve umístěna (a to zde není) a že tedy bez pravomocného rozhodnutí o umístění stavby nelze stavbu povolit. Rozhodnutí o umístění stavby se nevyžaduje pouze u stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, kdy při postupu dle § 129 odst. 3 stavebního zákona se stavba posuzuje z hledisek posuzovaných ve stavebním i územním řízení. Při postupu dle § 129 odst. 5 stavebního zákona se však nevede řízení o dodatečném povolení stavby, ale stavební řízení (opakované), tj. je nutno stavbu posuzovat jako při „standardním“ stavebním řízení. Tj. není-li stavba umístěna (jako je tomu zde), nelze ji povolit. Co se odkazu na § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona týká, potom nezbytnost posouzení souladu stavby ve stavebním řízení s územím plánem „nebylo-li vydáno územní rozhodnutí“, nelze vykládat tak, že snad umožňuje povolit stavbu, která dle stavebního zákona umístění územním rozhodnutím vyžaduje, bez tohoto rozhodnutí. Uvedené míří zejména na případy, kdy se územní rozhodnutí dle stavebního zákona vůbec nevydává (není pro danou stavbu vůbec třeba), např. v případě stavebních úprav stávajících staveb, tj. na případy, kdy soulad stavby s územním plánem nebyl dle zákonných výjimek posouzen v územním řízení. Zde se však jedná o novostavbu, pro kterou je vydání rozhodnutí o jejím umístění třeba (§ 76 odst. 1 stavebního zákona). Kromě toho v tomto případě nelze postupovat dle § 111 odst. 1 písm. a) a § 129 odst. 5 stavebního zákona, ve znění dle zákona č. 350/2012 Sb. (k tomuto ad. 3.). Nelze tvrdit, že nesoulad staveb s územním plánem byl odstraněn (k tomu ad 2.). Stavba není umístěna, neexistuje pravomocné rozhodnutí o jejím umístění, proto nelze dle § 76 odst. 1 a § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona stavbu povolit. Stavební povolení bylo vydáno v rozporu s těmito ustanoveními zákona a tím, že žalovaný tuto vadu neodstranil, zatížil jí i napadené rozhodnutí.

Bez ohledu na uvedené, je i ve stavebním řízení nutno přezkoumat, zda je záměr v souladu s územně plánovací dokumentací [§ 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona]. Předmětná stavba má být realizována v rozvojovém území dle územního plánu obce Jenišov. Dle čl. 23 odst. 2 vyhlášky obce Jenišov č. 2/99, o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Jenišov, je možno v rozvojovém území povolit novou výstavbu až na základě schválené podrobnější územně plánovací dokumentace. V daném případě se nejedná o jednu stavbu (kdy postačuje urbanistická studie), ale o zástavbu s rozsáhlými bytovými domy, je nezbytné vypracování regulačního plánu. Tato podmínka územního plánu není splněna, neboť v daném případě nebyl regulační plán schválen. Stavbu tedy nelze realizovat i z toho důvodu, že není splněna podmínka územně plánovací dokumentace. Není tedy pravdivé, že „stavba byla povolena v souladu s vydaným Územním plánem sídelního útvaru Jenišov“, jak tvrdí žalovaný. Výjimku z posouzení souladu stavby s územně plánovací dokumentací mají ve stavebním řízení jen stavby, u nichž byl soulad s územně plánovací dokumentací posouzen v územním řízení (zde pravomocné rozhodnutí o umístění stavby neexistuje). Bylo prokázáno a soudem potvrzeno, že v územním řízení byla tato otázka posouzena v rozporu se zákonem a že stavba není v souladu s územním plánem obce Jenišov, tedy ji nelze realizovat.

Žalovaný uvádí, že se v daném případě nejedná o „rozsáhlejší území” (tj. že pro dané území nebylo třeba pořizovat regulační plán) a odkazuje na „praxi v jiných případech povolování staveb v obci Jenišov”. Tato praxe, kdy regulativ vyplývající z čl. 23 byl v zásadě zcela opomíjen, však byla označena krajským soudem a Nejvyšším správním soudem za nezákonnou a nelze tak na ni jakkoli odkazovat. Uvedené nelze odůvodnit ani pouhým odkazem na výměru daného území, neboť toto je nutno poměřovat v kontextu měřítka jednotlivých funkčních ploch v obci. V kontextu stávající urbanistické struktury obce a její zástavby se jedná o území rozsáhlejší. Území obce je tvořeno (zejména v této části) individuální zástavbou rodinných domů nebo řadových rodinných domů, přičemž ve vztahu k měřítku a uspořádání těchto domů je nutno považovat pozemky, na nichž má dojít k vybudování 5 rozsáhlých bytových domů, za plochu (území) nepochybně rozsáhlejší. I z hlediska samotné rozlohy pozemků stavby je zřejmé, že se jedná o rozsáhlejší území, neboť tvoří více než jednu desetinu (!) zastavěného území dané obce, což je jistě nutno považovat za území rozsáhlé.

Uvedené je potvrzeno též znaleckým posudkem soudního znalce Ing. arch. M. H. ze dne 28.4.2015, č. 1/2015 (dále jen „znalecký posudek Ing. arch. H.“), ve věci výstavby bytových domů v Jenišově, kde je uvedeno: „Předmětná lokalita má celkovou výměru cca 1,5 ha. Při průměrné velikosti pozemku 900 m2 lze do lokality umístit cca 16 rodinných domů. V případě zamýšlené bytové výstavby by zde mělo být umístěno 124 bytů. Vzhledem k tomu, že výměra předmětné lokality činí více než 10% z celkové výměry zastavěného území obce, lze takovou lokalitu jednoznačně považovat za rozsáhlejší území.“ Žalovaný přitom neuvádí, na základě jakých relevantních kritérií stavební úřad i žalovaný došli k závěru, že se o rozsáhlejší území nejedná, když (jak je výše uvedeno) odkaz na stávající praxi zde nemůže obstát. Jakékoli vyhodnocení území z hledisek výše naznačených zcela chybí a závěr žalovaného, že se o rozsáhlejší území nejedná, je tedy nepřezkoumatelný.

Stejně tak se žalovaný nevypořádal s tím, co je uvedeno v citovaném znaleckém posudku, včetně závěrů, k nimž došel znalec. Uvedené žalovaný „odbyl“ pouze zcela obecnou a nepřezkoumatelnou větou, že se obsahem posudku pečlivě zabýval a zjistil, že jsou zde vyjádřeny subjektivní názory na možnost povolení stavby, následně je posoudil a dospěl k závěru, že se s nimi neztotožňuje“. Zjištění znalce, včetně odůvodnění, proč se s ohledem na velikost dané lokality (v poměru s celkovým zastavěným územím obce, což jsou zcela objektivní údaje a jen těžko toto může být označeno za „subjektivní názor“) nemůže jednat o nikoli rozsáhlejší území, žalovaný zcela pominul, resp. nijak neuvedl, jak se tímto „zabýval“ a jak toto „posoudil“. Uvedené má za následek porušení § 68 odst. 3 správního řádu, neboť v rozhodnutí absentuje řádné odůvodnění, rozpor s § 89 odst. 2 správního řádu, neboť žalovaný v rozporu se zásadou dvojinstančnosti správního řízení nepřezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu odvolacích námitek ani z úřední povinnosti z hlediska zákonnosti a veřejného zájmu, porušení § 50 odst. 3 a 4 správního řádu, neboť žalovaný pečlivě nepřihlédl ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci, ani nezjišťoval všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu.

Z územního plánu nepochybně vyplývá, že územní studie je přípustná jen v případě jedné stavby a v daném případě se jedná o komplex pěti objemných bytových domů, podstatně se vymykajících stávající urbanistické struktuře obce a měřítku její stávající zástavby. Na tom nic nemění, že se v případě všech domů jedná o stejného investora. Ačkoli se územní studie dotýká práv obce Jenišov a dotčených osob (vlastníků sousedních nemovitostí, včetně žalobců), nebyly tyto osoby o jejím pořizování informovány a neměly možnost se k ní jakkoli vyjádřit. Jedná se tedy o dokument pořízený v rozporu s § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, tedy o dokument, k němuž nelze přihlížet. Naplnit podmínky územního plánu může pouze „projednaná“ územní studie, tj. územní studie projednaná minimálně s obcí a dotčenými osobami, což zde splněno nebylo. I z tohoto důvodu nelze považovat podmínku územního plánu pro umístění předmětné stavby za splněnou.

Stanovení podmínky pořízení územně plánovacího dokumentu či podkladu a jeho projednání má za cíl, aby obec i občané měli možnost se k podkladu, jež bude určovat budoucí podmínky pro umístění staveb v tomto území, vyjádřit a jeho podobu (budoucího využití území) ovlivnit. Jestliže se dokumentace pořízená stavebníkem pouze formálně „překlopí” do územní studie, aniž by byla komukoli dána možnost se s tímto seznámit a vyjádřit se, potom je toto nepochybně v rozporu jak s uvedenými ustanoveními zákona, tak s požadavky územního plánu na realizaci staveb v daném území. Nejprve proto musí být projednána územní studie a v jejím rámci je stavebníkům či stavebníku umožněno stavět. Zde tomu bylo zcela naopak, kdy stavebník dokumentaci ke svojí již zahájené stavbě označil za územní studii, čímž zcela popřel smysl a účel jak územní studie, tak daného regulativu územního plánu (k tomuto viz rozsudek Nejvyššího správního soudu citovaný v napadeném rozhodnutí, jehož závěry se však žalovaný neřídil). Uvedené je potvrzeno též znaleckým posudkem soudního znalce Ing. arch. H., kde je uvedeno: „Územní studie nebyla projednána ani s obcí, ani s veřejností, takže ji nelze považovat za projednaný územně plánovací podklad v logice stavebního zákona platného v roce vydání platného územního plánu, tedy za podklad projednaný s veřejností, obcí i dotčenými orgány”. Žalovaný se nevypořádal s námitkou žalobců, že daná územní studie není použitelná ve smyslu naplnění daného regulativu územního plánu, se žalovaný řádně nezabýval, neboť na námitku, že nebyl splněn požadavek územního plánu, aby případně pořizovaná studie byla projednána s obcí a dotčenými osobami, v zásadě nereagoval. Nevypořádal se ani s obsahem a se závěry citovaného znaleckého posudku. Žalovaný sice podává obsáhlé obecné výklady týkající se územních studií a vyjadřuje se k tomu, jak byla daná územní studie pořízena, ale to, že pořizovatel zde postupoval dle stavebního zákona, nikterak nevyvrací námitku, že tato studie nebyla dle požadavku územního plánu a § 4 odst. 3 a 4 správního řádu projednána, proto nemůže sloužit jako doklad o splnění požadavku územního plánu na umístění předmětné stavby. Nemůže obstát ani tvrzení žalovaného, že studie byla „projednána” v opakovaném stavebním řízení, neboť v tomto řízení již byla zcela hotova a obec ani žalobci ani ostatní účastníci neměli jakoukoli možnost se k této studii vyjádřit a jakkoli ovlivnit její výslednou podobu. Závěr žalovaného, že stavba byla povolena v souladu s územním plánem obce, je tedy nesprávný.

Jelikož je stavba v rozporu s územním plánem obce, nelze ji ani povolit. Stavba byla povolena v rozporu s § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. Žalovaný tím, že tuto vadu neodstranil, zatížil jí i rozhodnutí své, přičemž jeho rozhodnutí je též nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a rozporné s § 2 odst. 4, § 50 odst. 3 a 4, § 68 odst. 3 a § 89 odst. 2 správního řádu.

Žalobci namítali, že je stavba již bez stavebního povolení realizována, proto nelze vést řízení o povolení stavby, ale řízení o nařízení odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona, ve znění před novelou učiněnou zákonem č. 350/2012 Sb., účinnou od 1.1.2013. Dle žalobců nelze aplikovat § 129 odst. 5 stavebního zákona, ve znění zákona č. 350/2012 Sb., neboť dle čl. II. bod 14 zákona č. 350/2012 Sb., správní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí dle dosavadních právních předpisů. V době vydávání druhého stavebního povolení nebylo toto správní řízení pravomocně skončeno. Řízení bylo zahájeno podle § 44 odst. 1 správního řádu podáním žádosti o povolení předmětné stavby, tj. dnem 13.8.2010. Po zrušení rozhodnutí správní orgán pokračuje v řízení zahájeném podáním žádosti. O litispendenci se zde nejedná proto, že se vede stále řízení o podané žádosti, které nemůže zůstat neukončené. O žádosti podané dne 13.8.2010 nebylo v době vydání stavebního povolení rozhodnuto, proto bylo nutno řízení dokončit podle dosavadních předpisů. Žalovaný nesprávně tvrdí, že je úprava v § 129 odst. 5 stavebního zákona „speciální právní úprava“, která „má přednost před obecnou právní úpravou uvedenou v přechodných ustanoveních“. Mezi § 129 odst. 5 stavebního zákona, ve znění po novele provedené zákonem č. 350/2012 Sb., a přechodnými ustanoveními zákona č. 350/2012 Sb. však žádný vztah speciality není. Přechodná ustanovení říkají, jaká ustanovení lze na dané řízení aplikovat, a vyplývá-li z nich, že na řízení zahájená před nabytím účinnosti zákona č. 350/2012 Sb. a pravomocně neskončená nelze uplatňovat ustanovení stavebního zákona ve znění novely provedené tímto zákonem, potom je aplikovat nelze. Dle žalobců proto nebylo možné, vzhledem k tomu, že je stavba již prováděna, vydat stavební povolení, ale bylo třeba vést řízení o odstranění stavby dle § 129 stavebního zákona, ve znění účinném do 31.12.2012. Stavební povolení je proto v rozporu s tímto ustanovením. Žalovaný tuto vadu neodstranil, proto jí zatížil i napadené rozhodnutí.

Žalobci namítali, že předmětná stavba není navržena v souladu s § 18 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby (dále jen „vyhláška č. 268/2009 Sb.“), neboť není zajištěno, že realizace stavby nezpůsobí ohrožení či narušení stability sousedních staveb a pozemků. Předmětná stavba (resp. minimálně její část na pozemku parc. č. 843) se nachází na poddolovaném území, které posudek předložený samotným stavebníkem označuje z hlediska vlivu poddolování za v této oblasti z nejnebezpečnějších. Žalobci zopakovali závěry z jimi předloženého znaleckého posudku Ing. B. Uvedli, že znalec Ing. J. B., CSc. v posudku uvádí pouze své předpoklady týkající se ustanutí poklesů povrchu, nikoli že by toto bylo spolehlivě zjištěno. Stejně tak sám potvrzuje, že může dojít k narušení „relativní“ rovnováhy přetížením terénu stavbami. Nikterak tedy nevyvrací citované závěry posudku Ing. B. Znalci není znám stav týkající se dobývání, jež není dokumentován v dostupných podkladech. K tvrzení znalce, že nejsou nezbytná žádná speciální opatření, žalobci uvedli, že to je v zásadě vyvráceno samotným průběhem výstavby, kdy došlo nikoli k jedné, ale k vícerým závadám v tomto ohledu. Jak vyplývá z vyjádření obce Jenišov (vyjádření obce ke kasační stížnosti proti rozsudku, jímž bylo zrušeno rozhodnutí ve věci povolení předmětné stavby), došlo při stavbě, a to zatím jen jednoho z původně povolených objektů, k několika sesuvům, jejichž datace a fotodokumentace je uvedena ve vyjádření obce, což si vynutilo dokonce evakuaci stavebních buněk i omezení dopravy na přilehlé komunikaci. Vzhledem k uvedenému nelze brát vyjádření znalce za věrohodné. Jestliže sám znalec potom uvádí, že „v případě vzniku problémů s poklesy nebo propady terénu vyžádat přítomnost báňského znalce“, potom je třeba uvést, že v tomto případě již bude pozdě. Stavbu nelze povolit do doby, než bude prokázáno, že „k problémům s poklesy nebo propady terénu“ nedojde, což (a to ani znaleckým posudkem Ing. B.) dosud prokázáno není. Rovněž žalovaný odkazuje na závěry posudku Ing. B., avšak vychází z toho, že stavba nebude představovat riziko pouze za předpokladu, že bude důsledně dodržována stavební kázeň, tj. budou dodrženy předepsané postupy a bezpečnost práce. Dosavadní průběh stavby však potvrzuje, že splnění tohoto není reálné, když, jak potvrzuje sám žalovaný, došlo opakovaně k „nedůslednosti“ stavebníka při provádění výkopových prací. V průběhu stavby již došlo nikoli k jedné, ale k vícerým závadám, které vyústily v jednom případě až k tomu, že stavebním úřadem bylo nařízeno zastavení stavby (rozhodnutí z 2.3.2012). Není tedy i nadále prokázáno a zajištěno, že stavbou nebude narušena stabilita staveb sousedních a s ohledem na § 18 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb. nebylo možné stavbu povolit. Tím, že tuto vadu žalovaný neodstranil, zatížil jí i rozhodnutí své.

Stavební úřad se nevyjádřil k namítané absenci technologických podmínek postupu prací, které by mohly ovlivnit stabilitu vlastní konstrukce, případně sousední stavby, jak je stanoveno v příloze 1 část F. bod 1. odst. 1.2.1. písm. e) vyhlášky č. 499/2006 Sb. Neuvedl, jaké podmínky jsou pro zajištění tohoto stanoveny, popř. kde se v projektové dokumentaci nachází. S uvedeným se řádně nevypořádal ani žalovaný, který zcela obecně uvedl, že v projektové dokumentaci „jsou obsaženy údaje, které v dostatečné míře naplňují požadavek stanovený v příloze 1 část F. bod 1 odst. 1.2.1 písm. e) vyhlášky č. 499/2006 Sb.“, aniž by uvedl, kde v dokumentaci je toto obsaženo a jaké technologické podmínky v tom smyslu dokumentace stanoví. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, jak žalovaný uvedenou námitky posoudil a z jakého důvodu ji shledal nedůvodnou. Uvedené má za následek porušení § 68 odst. 3 správního řádu, § 89 odst. 2 správního řádu a § 50 odst. 3 a 4 správního řádu žalovaným. Napadené rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31.8.2004, sp.zn. 6A 143/2001; ze dne 6.8.2009, sp.zn. 9As 88/2008).

Výrok A. bod II. napadeného žalovaného rozhodnutí („II. V části odůvodnění rozhodnutí se v jeho celém rozsahu doplňuje argumentace stavebního úřadu.“) je neurčitý, neboť není zřejmé a ve výroku není uvedeno, jak se argumentace stavebního úřadu uvedená v odůvodnění stavebního povolení doplňuje a o co se doplňuje. Výrok A. II. napadeného rozhodnutí je tedy nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.

ad 1. Předmětnou stavbu nelze povolit, neboť není umístěna.

V posuzovaném případě se za účelem umístění stavby již územní rozhodnutí nevydává. Umístění stavby se řeší ve stavebním řízení ve smyslu § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona ověřením souladu projektové dokumentace s územně plánovací dokumentací. Obdobnou odvolací námitkou se žalovaný zabýval na str. 10 a 11 napadeného rozhodnutí, na její vypořádání tam uvedené odkázal.

ad 2. Stavba je v rozporu s územním plánem obce Jenišov.

Dle žalovaného byla předmětná stavba povolena v souladu s územním plánem obce Jenišov. Žalovaný odkázal na svoji argumentaci na str. 12 – 14 napadeného rozhodnutí, kde se vyjádřil ke shodné odvolací námitce.

ad 3. Stavbu nelze povolit ve stavebním řízení, neboť je již zahájena.

Stavební povolení bylo pravomocně zrušeno rozhodnutím soudu v době účinnosti zákona č. 350/2012 Sb., proto musí správní orgán postupovat podle § 129 odst. 5 stavebního zákona, tzn. vést opakované stavební řízení, nikoliv řízení o odstranění stavby. Žalovaný odkázal na str. 16 – 17 napadeného rozhodnutí, kde se vypořádal s obdobnou odvolací námitkou.

ad 4. Stavba může významně ohrozit stabilitu sousedních pozemků a staveb; v řízení nebylo prokázáno, že stavba nemůže ohrozit sousední nemovitosti.

Stavební úřad postupoval v opakovaném stavebním řízení v souladu s právními předpisy, zejména tím, že si opatřil nové odpovídající podklady ohledně zakládání staveb a na jejich základě rozhodl. V řízení nezjistil důvody k zamítnutí žádosti žadatele z důvodu možného ohrožení stability sousedních nemovitostí. Žalovaný odkázal na str. 17 – 21 napadeného rozhodnutí, kde se zabýval obdobnou odvolací námitkou.

ad 5. Dokumentace nesplňuje požadavky vyhlášky č. 499/2006 Sb.

V projektové dokumentaci, resp. v technické zprávě doložené stavebnímu úřadu dne 19. 11. 2014, jsou obsaženy údaje, které v dostatečné míře naplňují požadavek stanovený v příloze 1 část F bod 1 odst. 1.2.1. písm. e) vyhlášky č. 499/2006 Sb. Žalovaný odkázal na str. 21 – 23 napadeného rozhodnutí, kde se vypořádal s obdobnou odvolací námitkou, a to v dostatečné míře, proto nelze napadené rozhodnutí považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

ad 6. Napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.

Žalovaný s odkazem na § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu uvedl, že správní řád připouští výslovně i změnu napadeného rozhodnutí pouze v jeho odůvodnění. Ve skutečnosti však nejde o to, že by se odůvodnění stavebního povolení měnilo prostřednictvím výroku rozhodnutí odvolacího orgánu. Ke změně odůvodnění stavebního povolení dojde prostřednictvím odůvodnění rozhodnutí o odvolání. V zásadě jde o to, že odvolací správní orgán může v rámci rozhodnutí o odvolání přidat na podporu prvostupňového rozhodnutí nějaké další argumenty nebo naopak některé může v rámci svého odůvodnění vypustit. Je nutné vycházet z obecné zásady, že ve smyslu správního řádu tvoří odvolací řízení s prvostupňovým řízením jeden celek, a proto je odvolací správní orgán v odvolacím řízení oprávněn upřesnit, lépe vysvětlit a doplnit závěry prvostupňového správního orgánu. Pokud tedy žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí doplnil argumentaci stavebního úřadu v celém rozsahu odůvodnění a ve výroku rozhodnutí pod bodem II. pouze uvedl, že v části odůvodnění rozhodnutí se v jeho celém rozsahu doplňuje argumentace stavebního úřadu, byl k takovému postupu na základě výše uvedeného oprávněn.

Z čeho soud vycházel

Při přezkoumání napadeného rozhodnutí soud vycházel podle § 75 odst. 1 s.ř.s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, podle § 75 odst. 2 s.ř.s. přezkoumal napadený výrok rozhodnutí v mezích žalobou včas uplatněných žalobních bodů. Posuzoval rovněž, zda správní orgány v opakovaném řízení o povolení stavby postupovaly ve smyslu § 78 odst. 5 s.ř.s. vázány právním názorem vysloveným krajským soudem a Nejvyšším správním soudem ve výše uvedených rozsudcích.

Soud dospěl k závěru, že je žaloba důvodná.

Právní hodnocení

ad 1. Předmětnou stavbu nelze povolit, neboť není umístěna.

Žalobci namítají, že po té, kdy bylo zrušeno rozhodnutí o umístění předmětné stavby, není předmětná stavba umístěna, proto není možné ji ve stavebním řízení povolit, když v pořadí první stavební povolení ze dne 15.4.2011, čj. SLJ/12418/10/Ko-330, i když bylo v době zrušení územního rozhodnutí pravomocné, bylo následně soudem zrušeno.

Tato námitka není důvodná.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6.3.2013, čj. 1As 155/2012 (vydaný v územním řízení) nabyl právní moci dne 14.3.2013. Po té bylo žalovaným zrušeno prvostupňové rozhodnutí o umístění předmětné stavby rozhodnutím ze dne 20.5.2013. Stavební povolení vydané v pořadí jako první dne 15.4.2011 pod čj. SLJ/12418/10/Ko-330, nabylo právní moci dne 27.7.2011. Z uvedeného je zřejmé, že v době, kdy bylo zrušeno územní rozhodnutí o umístění předmětné stavby, bylo stavební povolení ze dne 15.4.2011 v právní moci, tedy stavba byla povolena. Zrušeno bylo až rozhodnutím žalovaného ze dne 4.6.2014, čj. 835/SÚ/I1-8, které nabylo právní moci dne 19.6.2014.

Soud se při posouzení této žalobní námitky shoduje s žalovaným, že bylo nutno za této situace postupovat podle § 94 odst. 5 stavebního zákona, ve znění účinném v době zrušení prvostupňového územního rozhodnutí, tj. v květnu 2013, podle něhož: Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává. Uvedený postup je odůvodněn ustanovením § 76 odst. 1 stavebního zákona, podle něhož: Umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit vliv jejich užívání na území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak. Na základě citovaného ustanovení lze stavební záměry tam uvedené realizovat jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, jak namítají žalobci. Soud se však shoduje s žalovaným, že v tomto ustanovení je zároveň stanovena podmínka „nestanoví-li zákon jinak“. Stavební zákon stanoví jinak právě v § 94 odst. 5, kde upravuje situaci, kdy je zrušeno územní rozhodnutí po povolení stavby, a výslovně stanoví, že se v takovém případě nové územní rozhodnutí již nevydává. Obdobně je stanoveno jinak např. v ustanovení § 79 odst. 2 stavebního zákona, kde jsou vyjmenovány objekty, které rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas nevyžadují, jak správně uvádějí žalobci. Obě uvedená ustanovení upravují situaci, kdy v procesu realizace konkrétní stavby není vydáno rozhodnutí o umístění stavby, resp. není vyžadováno vydání rozhodnutí o umístění stavby ani územního souhlasu.

Skutečnost, že bylo stavební povolení ze dne 15.4.2011 následně rovněž zrušeno rozhodnutím, jehož právní moc nastala dne 19.6.2014, nemá vliv na skutkový stav, jaký byl v květnu 2013, tedy v době zrušení prvostupňového rozhodnutí o umístění předmětné stavby, neboť jen ten je rozhodný pro další postup v územním, resp. stavebním řízení. V daném případě došlo ve smyslu § 94 odst. 5 stavebního zákona ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, proto se územní rozhodnutí již nevydává.

Zdejší krajský soud již v rozsudku ze dne 30.12.2014, čj. 30 A 88/2013-65, (kde rozhodoval ve věci žádosti o obnovu řízení o povolení předmětné stavby, podané před tím, než bylo soudem zrušeno rozhodnutí žalovaného týkající se stavebního povolení ze dne 15.4.2011) konstatoval, že lze z ustanovení § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, ve znění účinném od 1.1.2013, dovodit, že jestliže ve věci bylo vydáno územní rozhodnutí, ověřuje stavební úřad soulad projektové dokumentace s vydaným územním rozhodnutím, jestliže však ve věci nebylo vydáno územní rozhodnutí, ověřuje stavební úřad soulad projektové dokumentace s územně plánovací dokumentací. Pod podmínku „nebylo-li ve věci vydáno územní rozhodnutí“ je nepochybně možno zařadit také skutečnost, že územní rozhodnutí bylo ve věci vydáno, následně bylo zrušeno a protože se jedná o situaci upravenou v § 94 odst. 5 stavebního zákona, nebude již znovu vydáno. Od této své argumentace nemá zdejší krajský soud při rozhodování v této právní věci důvod se odchýlit.

Neznamená to tedy, že by po té, kdy bylo následně zrušeno i stavební povolení ze dne 15.4.2011, na předmětnou stavbu, u níž bylo shledáno, že je umístěna v rozporu se zákonem, byly kladeny menší nároky, než na stavbu umístěnou dle zákona, jak namítají žalobci. Z § 94 odst. 5 stavebního zákona plyne, že ve vymezené situaci se územní rozhodnutí již nevydává, nevyplývá z něj však, že umístění stavby bylo už definitivně vyřešeno a nemůže se v další souvislosti znovu řešit. Naopak povinností stavebního úřadu v takovém případě bylo postupovat v řízení o povolení předmětné stavby v souladu s § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, jak bude dále uvedeno.

ad 2. Stavba je v rozporu s územním plánem obce Jenišov.

Rozhodnutí stavebního úřadu o umístění předmětné stavby ze dne 30.11.2009. čj. SÚ/9981/08/Lu-328.3, bylo zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 20.5.2013, čj. 825/SÚ/l0-12. Důvodem zrušení územního rozhodnutí bylo, že: „umístění stavby není v souladu s územně plánovací dokumentací, konkrétně s čl. 23 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Jenišov č. 2/99“. Uvedený závěr vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6.3.2013, čj. 1 As 155/2012-141, (viz řízení o umístění předmětné stavby), kde Nejvyšší správní soud konstatoval, že „regulativ obsažený v čl. 23 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Jenišov č. 2/99 byl v době rozhodování správních orgánů o umístění stavby závazný a správní orgány byly povinny jej při rozhodování v území aplikovat, což neučinily“.

Žalobci v žalobě namítají, že má být předmětná stavba dle územního plánu realizována v rozvojovém území. Podle čl. 23 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Jenišov č. 2/99 je možno v rozvojovém území povolit novou výstavbu až na základě schválené podrobnější územně plánovací dokumentace. Takovou je za podmínek stanovených v čl. 23 odst. 3 této vyhlášky regulační plán nebo urbanistická studie. Dle žalobců se v daném případě nejedná o jednu stavbu (kdy postačuje urbanistická studie), ale o zástavbu s rozsáhlými bytovými domy (kdy je nezbytné vypracování regulačního plánu). Regulační plán však nebyl schválen. Stavbu proto nelze dle žalobců realizovat, když není splněna tato podmínka územně plánovací dokumentace. Ohledně územní studie, která byla v opakovaném stavebním řízení předložena stavebníkem, žalobci namítají nepřezkoumatelnost závěru stavebního úřadu a žalovaného, že se v případě umístění předmětné stavby o rozsáhlejší území nejedná, proto postačuje územní studie.

Tato námitka je důvodná.

Územní plán sídelního útvaru Jenišov byl schválen Zastupitelstvem obce Jenišov dne 13.7.1999 (dále jen „územní plán obce Jenišov“). Jeho závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou obce Jenišov č. 2/99, o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Jenišov, která byla vyhlášena dne 14.7.1999 a nabyla účinnosti dne 1.9.1999 (dál jen „OZV“ nebo „obecně závazná vyhláška“).

Územní plán obce Jenišov vymezuje v části druhé závazné regulativy. Je zde vymezeno funkční uspořádání území a jsou uvedeny konkrétní druhy polyfunkčních území [čl. 5 odst. 2 písm. a) až g)]. Pro každé polyfunkční území jsou stanoveny základní funkce a druhy staveb a zařízení, které je v něm možné umisťovat [čl. 5 odst. 3]. Území bydlení městského typu (Bm) je určeno převážně pro bydlení [čl. 6 odst. 1]. V tomto území je přípustné umisťovat a) obytné domy, b) kulturní, církevní, sportovní, sociální a zdravotnická zařízení a zařízení školství, c) zařízení maloobchodu a veřejného stravování – sloužící pro obsluhu tohoto území, d) zařízení drobné údržby a služeb – sloužící pro obsluhu tohoto území [čl. 6 odst. 2]. Výjimečně je přípustné umisťovat zde a) rodinné domy, b) zařízení správy, administrativy, vědy a výzkumu, c) zařízení veřejného ubytování, d) ostatní zařízení maloobchodu a veřejného stravování, e) ostatní zařízení drobné výroby a služeb, f) zahradnictví [čl. 6 odst. 3]. Pozemky, na nichž je předmětná stavba umístěna, se podle územního plánu nacházejí v rozvojovém území [čl. 22 odst. 1 písm. b)], (viz grafická část – plán využití území, výkres č. 2). Rozvojové území je územním plánem vymezené polyfunkční území nebo monofunkční plocha, ve kterém má dojít k podstatné změně ve funkčním využití pozemků [čl. 23 odst. 1]. V rozvojovém území je možno povolit novou výstavbu nebo přestavbu až na základě schválené podrobnější územně plánovací dokumentace, případně projednaného územně plánovacího podkladu [čl. 23 odst. 2]. Pro rozsáhlejší území nebo pro území zastavované stavbami více investorů je vyžadován regulační plán, pro území zastavované jednou stavbou postačuje vydání urbanistické studie [čl. 23 odst. 3]. Regulační podmínky pro stavby v rozvojovém území stanoví stavební úřad podle schválené podrobnější územně plánovací dokumentace, popřípadě územně plánovacího podkladu [čl. 23 odst. 5]. K prostorovému uspořádání území je uvedeno, že se bude sídelní útvar Jenišov dále vyvíjet jako celek sestávající ze dvou částí – severní a jižní – vzájemně oddělených přeložkou komunikace I/6 [čl. 25 odst. 1]. Severní část – dnešní Jenišov – si ponechá v obytné části svůj současný venkovský charakter nepravidelně uspořádaného zastavění. Tento způsob zastavění bude respektován i v rozvojových plochách bydlení venkovského typu [čl. 25 odst. 2]. V plochách bydlení čistého (Bč) a bydlení městského typu (Bm) ve východní části obce bude použit příměstský charakter zastavění [čl. 25 odst. 3].

Předmětná stavba je umístěna v severní části obce v její východní části [čl. 25 odst. 3], v území bydlení městského typu (Bm) [čl. 5 odst. 2 písm. a)].

Obec Jenišov v čl. 23 OZV vyjádřila svůj záměr využít plochy rozvojového území pro budoucí výstavbu s tím, že konkrétní způsob, jakým tak učiní, si vyhradila v souladu s tehdy účinným stavebním zákonem z roku 1976 do regulačního plánu či urbanistické studie. V čl. 23 odst. 3 OZV je stanoveno: „Pro rozsáhlejší území nebo pro území zastavované stavbami více investorů je vyžadován regulační plán, pro území zastavované jednou stavbou postačuje vydání urbanistické studie.“ S účinností od 1.1.2007 je nutno tento požadavek vykládat podle stavebního zákona z roku 2006 tak, že pro rozsáhlejší území nebo pro území zastavované stavbami více investorů je vyžadován regulační plán, pro území zastavované jednou stavbou postačuje vydání územní studie. Uvedený závěr činí soud na základě přechodných ustanovení v § 185 stavebního zákona z roku 2006: Urbanistické studie, územní generely a územní prognózy, zpracované přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, které nepřesahují hranice působnosti jednoho úřadu územního plánování, prověří tento úřad ve spolupráci s dotčenými obcemi z hlediska jejich aktuálnosti; v ostatních případech prověří jejich aktuálnost krajský úřad ve spolupráci s dotčenými úřady územního plánování. Úřad, který potvrdil aktuálnost urbanistické studie, územního generelu a územní prognózy, podá návrh na vložení dat, popřípadě vloží data o nich do evidence územně plánovací činnosti (odst. 4). Zadání urbanistické studie, územního generelu nebo územní prognózy, rozpracovaných ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, se považuje za zadání územní studie (odst. 5).

Rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6.3.2013, čj. 1 As 155/2012-141, (viz řízení o umístění předmětné stavby) konstatoval, že lze v územním plánu funkční vymezení ploch podmínit vydáním regulačního plánu nebo územní studie buďto z podnětu obce nebo na základě požadavku uplatněného ve stanovisku dotčeného orgánu státní správy (odkázal např. na rozsudek NSS ze dne 20.1.2010, čj. 1 Ao 2/2009 - 86). Smyslem takového požadavku v posuzovaném případě bylo předběžně stanovit způsob či charakter využití ploch v rozvojovém území s tím, že podrobnější vymezení ploch si obec vyhradila do regulačního plánu, případně územní studie. Popsaným způsobem obec Jenišov zřetelně vyjádřila svůj záměr využít plochy rozvojového území pro budoucí výstavbu s tím, že konkrétní způsob, jakým tak učiní, si vyhradila do regulačního plánu či územní studie. Stavební zákon z roku 1976 takový postup (včleněný do čl. 23 odst. 2 OZV) umožňoval a nestanovil mechanismus (na rozdíl od současného znění stavebního zákona), jakým způsobem by se stavebník mohl proti nečinnosti obce při přijímání podrobnější územně plánovací dokumentace bránit. Případní investoři mající zájem na budoucí výstavbě v rozvojovém území mohli nepochybně vstoupit v jednání s obcí, informovat se o časovém horizontu pro vydání podrobnější územně plánovací dokumentace, požádat o vydání územní (urbanistické) studie či o vydání regulačního plánu a pokusit se ve spolupráci s obcí naplnit podmínku stanovenou v čl. 23 odst. 2 OZV postupem podle odst. 3 tohoto ustanovení.

V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že regulační plán ani jiná forma podrobnější územně plánovací dokumentace pro rozvojové území obce Jenišov vydána nebyla. Dne 19.4.2005 sice zastupitelstvo obce schválilo územní studii – návrh zastavění pozemku p.č. 348/2 – nazvanou Centrum obce Jenišov, podle níž byla na předmětném pozemku naplánována výstavba do výše 2 nadzemních podlaží, přičemž v přízemí byly plánovány úřady, obchody a drobné služby (viz výpis z usnesení zastupitelstva č. 4/2005). Aby bylo možné na územní studii z roku 2005 nahlížet jako na územní studii podle stavebního zákona po 1.1.2007, bylo nezbytné, aby byla prověřena její aktuálnost a aby byla vložena do evidence územně plánovací činnosti, což se nestalo.

K tomu zdejší soud dodává, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí nebyl vydán a do evidence územně plánovací činnosti vložen regulační plán pro území, na kterém je umístěna předmětná stavba (pozemky p.č. 348/143, 348/2, 348/19, 348/39, 457/1, 843), jak je zřejmé z odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde je citována odvolací námitak obce Jenišov, že na svém zasedání dne 24.7.2014 rozhodla o pořízení regulačního plánu na pozemcích p.č. 348/2, 348/139, 348/143, 843 a částech pozemků p.č. 348/19 a 348/39 v k.ú. Jenišov. Z důvodu nemožnosti určení vlastníka však na tomto plánu dosud nebyly započaty práce (viz str. 10-11 napadeného rozhodnutí). Tato skutečnost není mezi účastníky sporná.

V opakovaném řízení o povolení předmětné stavby bylo povinností stavebního úřadu postupovat v souladu s § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, ve znění účinném od 1.1.2013, podle něhož: Stavební úřad přezkoumá podanou žádost a připojené podklady z toho hlediska, zda stavbu lze podle nich provést, a ověří zejména, zda projektová dokumentace je zpracována v souladu s územně plánovací dokumentací, nebylo-li ve věci vydáno územní rozhodnutí nebo územní opatření, popřípadě nebyl-li vydán územní souhlas, územním rozhodnutím nebo veřejnoprávní smlouvou územní rozhodnutí nahrazující anebo územním souhlasem, popřípadě s regulačním plánem v rozsahu, ve kterém nahrazuje územní rozhodnutí, a v případě stavebních úprav podmiňujících změnu v užívání stavby její soulad s územně plánovací dokumentací. V souladu s tímto ustanovením a vázán právním názorem vysloveným krajským soudem a Nejvyšším správním soudem v rozhodnutích v rámci územního řízení byl stavební úřad povinen posoudit, zda je projektová dokumentace zpracována v souladu s územně plánovací dokumentací, zda je vydání územní studie v souladu s čl. 23 odst. 2 a 3 OZV.

Žalovaný, stejně jako stavební úřad, vycházel z toho, že je posuzovaný záměr dle obecně závazné vyhlášky umístěn do území bydlení městského typu, které je, jak uvedl, vymezeno na plochách určených k výstavbě bytových domů, samostatných nebo v poloblocích, a na plochách určených pro výstavbu nájemních domů vilového charakteru. Uvedl, že se toto území nachází ve východní části Jenišova a východní části Westendu. Svůj závěr, že je projektová dokumentace v souladu s územně plánovací dokumentací a v souladu s čl. 23 odst. 3 OZV odůvodnil: „Ohledně obsahu odst. 3 je odvolací správní orgán toho názoru, že první část věty stanovuje taxativně případy, kdy je nutné pořídit regulační plán, a druhá část věty stanovuje případ, kdy je nutné pořídit alespoň urbanistickou studii (nikoli, že urbanistická studie je přípustná jen v tomto případě, jak uvádí odvolatel). Gramatickým výkladem celé věty lze dospět k závěru, že v případech povolení staveb, které nejsou taxativně vymezeny v první části věty, např. území zastavované více stavbami jednoho investora, je možné pořídit jak regulační plán, tak urbanistickou studii. Kdyby tomu chtěl pořizovatel jinak, musel by text tohoto odstavce gramaticky formulovat jiným způsobem. V posuzovaném případě se jedná o povolení stavby pěti bytových domů (včetně doplňkových staveb) jednoho investora, z čehož vyplývá, že ve smyslu čl. 23 odst. 3 není nutné pořízení regulačního plánu.“

Uvedená argumentace žalovaného není správná, a to v tom, že obsah první věty odstavce 3 v článku 23 nelze vykládat jako taxativní výčet konkrétních případů, kdy je nutno vydat regulační plán, neboť ten je dle tohoto ustanovení nutno vydat buď pro rozsáhlejší území, což je neurčitý pojem, který je nutno naplnit konkrétním obsahem, nebo pro území zastavované stavbami více investorů, přičemž i v tomto druhém případě lze důvodně předpokládat, že území zastavované stavbami více investorů bude obdobou rozsáhlejšího území. Dle výkladu žalovaného je z posouzení rozsahu území, na kterém má být stavba umístěna, vyloučen případ, kdy jde o „území zastavované více stavbami jednoho investora“. Takové území však teoreticky může být stejného rozsahu jako „území zastavované stavbami více investorů“. Uvedená argumentace tak není dostatečná pro závěr učiněný žalovaným: „V posuzovaném případě se jedná o povolení stavby pěti bytových domů (včetně doplňkových staveb) jednoho investora, z čehož vyplývá, že ve smyslu čl. 23 odst. 3 není nutné pořízení regulačního plánu“.

Při přezkoumání, zda je předmětná stavba umístěna v souladu s článkem 23 odst. 2 a 3 OZV (tedy zda je dostačující, je-li v opakovaném stavebním řízení schválenou podrobnější územně plánovací dokumentací předložená územní studie) bylo třeba dále odůvodnit, proč žalovaný, resp. stavební úřad, nevyhodnotili území, na kterém je předmětná stavba umístěna, jako „rozsáhlejší území“.

Za situace, že v obecně závazné vyhlášce není definován pojem „rozsáhlejší území“, je nutno tento pojem vnímat jako neurčitý pojem. Nejvyšší správní soud se k institutu neurčitých pojmů vyjádřil např. v rozsudku ze dne 26.9.2007, čj. 5 As 78/2006-95, v němž uvedl, že „jejich definování v právních předpisech pro jejich povahu samu není vhodné, dokonce ani možné. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli“ (shodně také např. rozsudek NSS ze dne 28.7.2005, čj. 5 Afs 151/2004-73, č. 701/2005 Sb. NSS).

Žalovaný k tomu v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl: „Ohledně otázky, zda dané území je rozsáhlejší, je odvolací správní orgán toho názoru, že vzhledem k tomu, že OZV pojem „rozsáhlejší území“ nedefinuje, nijak nepopisuje ani neuvádí žádná kritéria, která jsou pro posouzení rozsáhlosti území určující, je na pořizovateli a následně na stavebním úřadu, jak dotčené území vyhodnotí. V posuzovaném případě pořizovatel, stavební úřad i odvolací orgán dospěli k závěru, že se o rozsáhlejší území nejedná. K tomuto závěru dospěli zejména na základě poznatků ze své praxe v jiných případech povolování staveb v obci Jenišov posouzením plošného rozsahu jiných jednotlivých území, pro která byly na území obce Jenišov v minulosti pořízeny urbanistické či územní studie. Ve srovnání s nimi předmětné území o rozloze 1, 48 ha rozsáhlejší není.“

Rozsahem soudního přezkumu aplikace neurčitých pojmů správními orgány se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 22.3.2007, čj. 7 As 78/2005-62, v němž uvedl, že „soud musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Úkolem soudu je tedy kontrola zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem stanovených pravidel v řízení, jež vydání správního rozhodnutí předcházelo. Soudu nepřísluší, aby správní orgán nahradil, provedl sám vlastní hodnocení a učinil závěr, zda předmětné jednání naplnilo či nenaplnilo neurčitý právní pojem, neboť by tak nepřípustným způsobem zasáhl do činnosti správního orgánu.“ (obdobně též např. rozsudek NSS ze dne 30.4.2008, čj. 1 As 16/2008 – 48).

Uvedeným požadavkům na odůvodnění aplikace neurčitého pojmu „rozsáhlejší území“ žalovaný nedostál. Takovým odůvodněním není obecný poukaz na dosavadní praxi v jiných případech, na obecně konstatované porovnání s plošným rozsahem jiných území, na kterých byly v minulosti umisťovány stavby, pro která byly pořízeny urbanistické či územní studie. Vzhledem k obecnosti této argumentace nelze posoudit, zda je správný závěr žalovaného: „Ve srovnání s nimi předmětné území o rozloze 1, 48 ha rozsáhlejší není.“ Na základě takto koncipovaného odůvodnění neurčitého pojmu „rozsáhlejší území“ nelze seznat, jaká kritéria zvolil žalovaný k naplnění tohoto neurčitého pojmu a nelze tak posodit, zda v porovnání s nimi je či není území, na němž je umisťována předmětná stavba územím rozsáhlejším. Nelze posoudit, zda je argumentace žalobců (podporovaná žalobci předloženým znaleckým posudkem), že se v daném případě jedná o území v rozsahu 1/10 území obce, tedy o území dle žalobců rozsáhlejší, správná či nikoliv. Důvody, proč není dle žalovaného tato argumentace žalobců správná, nelze seznat ani ze způsobu, jakým se žalovaný vypořádal s obsahem znaleckého posudku předloženého žalobci. Žalovaný uvedl: „Obsahem tohoto posouzení se v odvolacím řízení pečlivě zabýval, zjistil, že jsou zde vyjádřeny subjektivní názory na možnost povolení stavby v návaznosti na jednotlivé články OZV, zejména na čl. 23 odst. 2 a 3, následně je posoudil a dospěl k závěru, že se s nimi neztotožňuje. Důvody tohoto závěru, resp. názor na řešení věci v souvislosti s čl. 23 OZV podrobně vysvětlil ve svém vyjádření k bodu č. 3 odvolání.“ Bod č. 3 odvolání obsahuje argumentaci žalovaného, jak je uvedena výše.

K předloženému znaleckému posudku žalovaný uvedl, že „znaleckým posudkem je pouze takový úkon soudního znalce, kdy soudní znalec byl pro konkrétní řízení správním orgánem jako znalec ustanoven. Tento pohled byl aprobován i NSS a vyplývá z něj jediné - jestliže účastník řízení požádá soudního znalce nebo i jinou osobu, aby se vyjádřil k odborným otázkám, nemá takové vyjádření hodnotu znaleckého posudku, tak jak je předpokládán předpisy upravujícími řízení soudní, nebo např. § 56 správního řádu. Vzhledem k tomu, že pan Ing. arch. M. H. nebyl v řízení ustanoven správním orgánem jako znalec, považuje odvolací správní orgán jeho „posouzení“ jako důkaz soukromou listinou ve smyslu § 53 správního řádu.“ Uvedený právní názor žalovaného není zcela správný. Je pravdou, že správní řád upravuje v § 56 pouze důkaz znaleckým posudkem, který vypracuje znalec ustanovený správním orgánem. To však nebrání tomu, aby si posudek (na své náklady) nechal vypracovat účastník řízení a na základě § 52 ho správnímu orgánu předložil jako důkaz. Správní orgán bude s takovým znaleckým posudkem nakládat jako s jakýmkoliv jiným podkladem rozhodnutí, který účastník řízení navrhne nebo předloží (§ 50 odst. 4 a § 52 věta druhá), a pokud podle názoru správního orgánu nebudou závěry znaleckého posudku pro výsledek řízení relevantní, bude se s tím muset v souladu s § 68 odst. 3 vypořádat v odůvodnění rozhodnutí (viz Vedral, J., Správní řád, komentář, II. vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 547 -548). Způsob, jakým se žalovaný vypořádal se závěry předloženého znaleckého posudku, jak je výše uveden, není v souladu s § 68 odst. 3 správního řádu. Z odůvodnění nejsou zřejmé úvahy, kterými se žalovaný řídil při jeho hodnocení.

Argumentací žalobců vůči obsahu samotné územní studie, procesu jejího pořízení a možnosti účastníků opakovaného stavebního řízení vyjádřit se k ní, se soud nezabýval, neboť to považuje při zjištění uvedených pochybení žalovaného za nadbytečné. Dodává pouze, že i s touto odvolací námitkou byl žalovaný povinen se v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu vypořádat způsobem odpovídajícím ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu. Za takové vypořádání nelze považovat odůvodnění: „V posuzovaném případě odvolací správní orgán prostřednictvím Úřadu územního plánování Magistrátu města Karlovy Vary (dále jen „úřad územního plánování KV“) zjistil, že společnost VAPROSTAV s.r.o., tzn. původní stavebník, podala dne 21.5.2014 tomuto úřadu podnět k pořízení územní studie na území, na kterém chtěl od stavebního úřadu povolit předmětnou stavbu bytových domů. Tento podnět nemohl podat obci Jenišov, jelikož ta nesplňuje kvalifikační požadavky pro výkon územně plánovací činnosti dle § 24 stavebního zákona. Úřad územního plánování KV jako příslušný pořizovatel pořídil územní studii „Územní studie Bytové domy AI - C3 obec Jenišov, okres Karlovy Vary, k.ú. Jenišov“, jejíž možnost využití byla schválena dne 16.10.2014 a dne 23.10.2014 byla registrována pod č. 19884891 u Ústavu územního rozvoje v Brně. Odvolacímu správnímu orgánu nepřísluší posuzovat postup úřadu územního plánování KV ve věci procesu pořízení předmětné územní studie, nicméně je toho názoru, že pořizovatel postupoval v souladu s § 30 stavebního zákona. Tuto studii, resp. řešení v ní obsažené, stavební úřad projednal s obcí Jenišov, s ostatními účastníky řízení a s dotčenými orgány v opakovaném stavebním řízení, posoudil ji jako dostatečný územně plánovací podklad ve smyslu § 23 odst. 2 a 3 OZV a rozhodl o povolení stavby v souladu s ní.“ Odvolací orgán je povinen vypořádat se se všemi odvolacími námitkami, tedy i s námitkou týkající se procesu pořizování zaregistrované územní studie, a to v tom rozsahu, že zrekapituluje proces jejího přijímání, a dospěje-li k závěru, že byla přijata v souladu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona, vyvrátí svojí zcela konkrétní argumentací odvolací námitku, že „nebyly dotčené osoby o pořizování územní studie informovány a neměly možnost se k ní vyjádřit. Jedná se o dokument pořízený v rozporu se zákonem. Naplnit podmínku územního plánu muže pouze územní studie projednaná minimálně s obcí a dotčenými osobami, což splněno nebylo.“ Nemůže, jak to činí žalovaný, na jedné straně argumentovat tím, že mu „nepřísluší posuzovat postup úřadu územního plánování KV ve věci procesu pořízení předmětné územní studie“ a na druhé straně konstatovat, že je „nicméně toho názoru, že pořizovatel postupoval v souladu s § 30 stavebního zákona.“ Pokud by se totiž taková odvolací námitka na základě zjištění učiněného v tom směru žalovaným stala důvodnou, byl by to důvod, proč by nemohla být daná územní studie v opakovaném stavebním řízení použita. To neznamená, že by mohl žalovaný, resp. stavební úřad, jakkoli zpětně zasahovat do procesu pořízení této územní studie. Obdobně je tomu v případě odvolacích námitek směřujících do obsahu územní studie.

Na základě uvedeného činí soud závěr, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, zda bylo v opakovaném stavebním řízení v souladu s § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona řádně ověřeno, zda je projektová dokumentace zpracována v souladu s územně plánovací dokumentací, zejména nebylo řádně odůvodněno, že je vydání územní studie v daném případě v souladu s čl. 23 odst. 2 a 3 OZV. To neznamená, že by měl být pro umístění předmětné stavby zpracován regulační plán. Znamená to, že nebyl v souladu s § 68 odst. 3 správního řádu odůvodněn závěr žalovaného, že v případě umístění předmětné stavby postačí vypracování územní studie. Uvedené pochybení žalovaného je ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. podstatným porušením ustanoverní o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

ad 3. Stavbu nelze povolit ve stavebním řízení, neboť je již zahájena.

Dle žalobců je stavba již bez stavebního povolení realizována, proto nelze vést řízení o povolení stavby, ale řízení o nařízení odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona, ve znění před novelou učiněnou zákonem č. 350/2012 Sb., účinnou od 1.1.2013. Nelze aplikovat § 129 odst. 5 stavebního zákona, ve znění zákona č. 350/2012 Sb., neboť dle čl. II. bod 14 zákona č. 350/2012 Sb., správní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí dle dosavadních právních předpisů. V době vydávání druhého stavebního povolení nebylo toto správní řízení pravomocně skončeno. Řízení bylo zahájeno podle § 44 odst. 1 správního řádu podáním žádosti o povolení předmětné stavby, tj. dnem 13.8.2010. Po zrušení rozhodnutí správní orgán pokračuje v řízení zahájeném podáním žádosti.

Tato námitka není důvodná.

Podle právní úpravy účinné do 31.12.2012 stavební úřad nařídil vlastníku stavby, popřípadě s jeho souhlasem jiné osobě, odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním [§ 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. V takovém případě stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby. Jednalo-li se o stavbu uvedenou v zákoně [§ 129 odst. 2 stavebního zákona] a stavebník nebo vlastník požádal o její dodatečné povolení a předložil podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přerušil řízení o odstranění stavby a vedl řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupoval podle