8 As 59/2020 — Nejvyšší správní soud

57 A 39/2020- 109 - text  5 57 A 39/2020 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce (soudce zpravodaj), soudce Mgr. Alexandra Krysla a soudkyně JUDr. Veroniky Burianové ve věci žalobců: a) J. T. ml. bytem K. b) J. T. st. bytem K. c) S. V. bytem P. d) V. V. bytem P. všichni zastoupení advokátem JUDr. Radomírem Šimáčkem sídlem Vídeňská 9, 339 01 Klatovy proti žalovanému: Městský úřad Klatovy sídlem Balbínova 59, 339 01 Klatovy o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem a o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu takto: I. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem se odmítá. II. Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se zamítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Nezákonný zásah, resp. nečinnost žalovaného 1. V podané žalobě označené jako žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se žalobci domáhali, aby soud uložil žalovanému do tří dnů od právní moci rozsudku zahájit řízení o změně využití území na pozemcích parc. č. X, X, X, X a X v k. ú. X a po provedení řízení vydat rozhodnutí o změně využití území na těchto pozemcích II. Žaloba 2. Dle žaloby měli žalobci za to, že bylo povinností žalovaného zahájit řízení o změně využití území na základě podnětu žalobců jakožto potencionálních účastníků řízení o změně využití území ve smyslu § 34 zákona č. 50/1976 Sb., resp. § 85 zákona č. 183/2006 Sb. Rovněž Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor regionálního rozvoje pochybil, pokud k podnětu žalobců na ochranu proti nečinnosti správního orgánu reagoval sdělením, a nikoliv rozhodnutím, kterým by nařídil orgánu prvého stupně, tedy odboru výstavby Městského úřadu v Klatovech, řízení zahájit. Stavební zákon platný v době provedení výsadby na pozemcích i nyní platný stavební zákon a související předpisy jednoznačně stanoví povinnost řízení o změně využití území konat a nedává stavebnímu úřadu na výběr, zda řízení zahájí či nikoliv. Vzhledem k úpravě daného území územním plánem by rozhodující slovo měl mít stavební úřad jakožto orgán územního plánování v obci, přičemž by při posuzování měl věc řešit nejenom s ohledem na úzké zájmy vlastníků pozemků parc. č. X, X, X, X a X, ale i s ohledem na ochranu práv a zájmů vlastníků pozemků sousedních, které by mohly být změnou využití území dotčeny. Žalobci dále v žalobě podrobně rozvedli průběh řízení o pochybnostech vedeného dle § 3 odst. 3 lesního zákona Městským úřadem v Klatovech, odborem životního prostředí pod sp. zn. ZN/ŽP/470/15, v němž byla a je řešena otázka, zda jsou pozemky parc. č. X, X, X, X a X určené k plnění funkcí lesa. III. Vyjádření žalovaného k žalobě 3. Žalovaný uvedl, že neshledal v předmětné věci důvody pro zahájení řízení z moci úřední dle § 42 správního řádu. Dle § 80 stavebního zákona se rozhodnutím o [změně] využití území stanoví nový způsob užívání pozemku a podmínky jeho využití. V požadovaném případě se však jedná o dlouhodobě setrvalý stav, nikoliv o nový způsob využití pozemků. Stavební zákon se v žádném ustanovení nezabývá možností dodatečného povolení již zalesněných pozemků (způsobu ve využití pozemků). Dle názoru žalovaného se touto problematikou zabývá lesní zákon. Výše uvedené pozemky byly ke dni podání podnětu předmětem dosud neskončeného řízení o pochybnostech sp. zn. ZN/ŽP/470/15. Na zahájení řízení o změně využití území není právní nárok. Aby bylo založeno právo na vedení řízení a vydání rozhodnutí v požadovaném případu, jež se navíc závažným způsobem dotýká práv jiných osob, musí tak stanovit zákon. Takové ustanovení však stavební zákon neobsahuje. IV. První rozhodnutí krajského soudu 4. V usnesení ze dne 26. 5. 2020, č. j. 57 A 39/2020-60, soud žalobu posoudil dle obsahu a dospěl k závěru, že se jedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který měl spočívat v tom, že žalovaný nezahájil řízení, jehož zahájení žalobci iniciovali vlastním podnětem. Soud žalobu shledal opožděnou, a proto ji odmítl. Na základě podané kasační stížnosti Nejvyšší správní soud usnesení zdejšího soudu zrušil rozsudkem ze dne 23. 9. 2020, č. j. 8 As 59/2020-24 (ve smyslu opravného usnesení ze dne 13. 10. 2020, č. j. 8 As 59/2020-28, dále též jen „zrušující rozsudek“), a věc vrátil k dalšímu řízení. 5. Nejvyšší správní soud aproboval posouzení první části žalobního petitu – aby soud vyslovil příkaz k zahájení řízení o změně využití území na pozemcích – zdejším soudem jako žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, a ve shodě se zdejším soudem konstatoval opožděnost takové žaloby. Část druhou žalobního petitu – vyslovení příkazu k vydání rozhodnutí o změně využití území – nicméně vyhodnotil jako žalobu proti nečinnosti. Otázku posouzení povinnosti vydat rozhodnutí či osvědčení označil za věc meritorního přezkumu, k němuž není sám oprávněn, a proto usnesení zdejšího soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. V. Vyjádření účastníků po zrušení rozhodnutí 6. Žalobci i nadále setrvali na důvodnosti žaloby. Opětovně odkazovali na řízení o změně kultury předmětných pozemků, vedené pod sp. zn. ZN/ŽP/470/15 a dosud pravomocně neskončené. Dle žalobců došlo k zásahu do jejich vlastnických práv, když nebylo provedeno řízení o změně využití území, jehož by měli být žalobci účastníky a které by mělo posoudit mj. vliv změny využití území na pozemcích č. X, X, X, X a X v k. ú. X na sousední pozemky, a to jak vliv v otázce právního režimu jejich využívání a nakládání s nimi, tak i fyzický vliv vysázení lesních porostů na samé hranici pozemků na sousedící pozemky a stavby na nich zřízené. Žalobci měli dále za to, že nelze akceptovat závěry žalovaného o tom, že není zapotřebí vést řízení o změně využití území a vydat rozhodnutí v tomto řízení, jelikož jde o dlouhodobý stav a je možné ponechat rozhodnutí pouze na odboru životního prostředí žalovaného v režimu zákona o lesích. Žalovaný měl řízení o změně využití území zahájit, v rámci tohoto řízení zjistit rozsah zalesnění, jeho vlivy na právní a fyzický režim sousedních pozemků a staveb, a následně rozhodnout buď zamítavým rozhodnutím, nebo rozhodnutím, které by zásahy do vlastnických práv žalobců a vlastníků dalších dotčených pozemků znemožňovalo či podstatně eliminovalo (např. zúžení rozsahu lesa, stanovení koridorů bez výsadby). Stavební zákon a prováděcí vyhlášky jednoznačně ke zřízení lesa vyžadují rozhodnutí o změně využití území a toto nikdy nebylo vydáno. Stanovisko žalovaného by v podstatě vedlo k tomu, že je zde udržován stav vzniklý protiprávně na úkor žalobců bez možnosti domáhat se jakékoli nápravy. VI. Posouzení věci soudem 7. Soud byl vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Vycházel z následující právní úpravy: 8. Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. 9. Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, se může žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný (§ 82 s. ř. s.). 10. Soud se nejprve zabýval žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, který měl spočívat v tom, že žalovaný nezahájil řízení, jehož zahájení žalobci iniciovali vlastním podnětem. S ohledem na závěry zrušujícího rozsudku bylo namístě setrvat na dosavadní argumentaci (srov. body 4 a 5 výše). 11. Při zkoumání včasnosti podané žaloby na ochranu před nezákonným zásahem soud ze spisového materiálu zjistil, že vyjádření žalovaného ze dne 23. 10. 2019, č. j. OVÚP/7133/19/Bo, ve kterém žalovaný uvedl okolnosti, na základě kterých neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední dle § 42 správního řádu, bylo zástupci žalobců doručeno dne 23. 10. 2019. 12. Ustanovení § 84 odst. 1 s. ř. s. stanoví: „Žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“ Zákon rozlišuje objektivní a subjektivní lhůtu pro podání žaloby. K jejich běhu se vyjádřil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 13. 1. 2016, č. j. 1 As 232/2015-44, kde v bodech 34-35 uvedl: „Lze tedy uzavřít, že žalovaný zásah není trvající, ale jednorázový s trvajícími důsledky. Zásah spočíval v rozhodnutí (v širším slova smyslu) správního orgánu o tom, že správní řízení nebude zahajovat. Zásah namítaný žalobci již netrvá. Trvají pouze jeho důsledky. Žal