2 As 13/2009 — Nejvyšší správní soud

77 A 159/2020- 114 - text  20 77 A 159/2020 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jaroslava Škopka a soudců JUDr. Ondřeje Szalonnáse a Mgr. Jana Šmakala ve věci žalobkyně: L. K., X, zastoupené Mgr. Adélou Hořejší, advokátkou, Václavkova 343/20, 160 00 Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, IČ 00024341, Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 9. 2020, č.j. MZDR 11936/2020-2/PRO, takto: I. Rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 11. 9. 2020, č.j. MZDR 11936/2020-2/PRO, se zrušuje a věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému. II. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 15 342 Kč k rukám zástupkyně žalobkyně Mgr. Adély Hořejší, advokátky, do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: [I] Předmět řízení 1. Rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru zdravotnictví (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 6. 1. 2020, č.j. PK-ZDR/30/20 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), správní orgán I. stupně uznal žalobkyni jako poskytovatelku zdravotních služeb vinnou z porušení § 11 odst. 1 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zdravotních službách“ nebo „ZZS“) a z naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 117 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, neboť v pěti případech ve dnech 1. 2. 2019, 15. 4. 2019, 16. 4. 2019, 20. 5. 2019 a 24. 5. 2019 poskytovala v domácím prostředí zdravotní péči spočívající v péči o rodičku ve všech dobách porodních včetně vedení plánovaného fyziologického porodu, tudíž poskytovala v rámci porodu zdravotní služby neuvedené v oprávnění k poskytování zdravotních služeb, které jí bylo uděleno rozhodnutím ze dne 10. 12. 2014, č.j. ZDR/2845/14, pro obor a formu zdravotní péče: porodní asistentka – zdravotní péče poskytovaná ve vlastním sociálním prostředí pacienta – domácí péče – ošetřovatelská, čímž překročila rámec uděleného oprávnění. Shora uvedené jednání žalobkyně bylo posouzeno jako trvající přestupek. Žalobkyni byla za použití § 35 písm. b) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), podle § 117 odst. 4 písm. a) zákona o zdravotních službách uložena pokuta ve výši 100 000 Kč a dále povinnost nahradit náklady řízení v paušální výši 1 000 Kč. 2. Rozhodnutím ze dne 11. 9. 2020, č.j. MZDR 11936/2020-2/PRO (dále jen „napadené rozhodnutí“), žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. 3. Žalobkyně se žalobou ze dne 20. 11. 2020, Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“) doručenou téhož dne, domáhala zrušení napadeného rozhodnutí i rozhodnutí prvoinstančního. 4. Problematiku poskytování zdravotních služeb upravují zákon o zdravotních službách a na něj navazující právní předpisy. Přestupkové řízení upravuje zákon o odpovědnosti za přestupky. Vyhláška č. 92/2012 Sb., o požadavcích na minimální technické a věcné vybavení zdravotnických zařízení a kontaktních pracovišť domácí péče, ve znění pozdějších předpisů, stanovuje k provedení § 11 odst. 6 ZZS obecné požadavky na minimální technické a věcné vybavení zdravotnických zařízení a požadavky na technické a věcné vybavení kontaktních pracovišť domácí péče (dále jen „vyhláška č. 92/2012 Sb.“) [II] Žaloba 5. Žalobkyně byla přesvědčena, že správní rozhodnutí v obou stupních jsou nedůvodná, věcně nesprávná a nezákonná, a to z následujících důvodů: (i) posuzovaný skutek není přestupkem, neboť nenaplňuje formální znaky přestupku; (ii) posuzovaný skutek není přestupkem, neboť není naplněn materiální znak přestupku; (iii) i v případě, že by posuzovaný skutek naplňoval formální i materiální znaky přestupku, není jako přestupek trestný, neboť zde existují okolnosti vylučující jeho protiprávnost; (iv) posuzovaný skutek není přestupkem, neboť žalovaný nezohlednil nesrozumitelnost, nekoncepčnost příslušné právní úpravy a související roztříštěnost správní praxe na poli porodní asistence a neaplikoval zásadu in dubio mitia, resp. in dubio pro libertate; (v) v poslední řadě pak uložená pokuta je nepřiměřená a není založená na relevantním zkoumání majetkových poměrů žalobkyně. Vzhledem k absenci relevantního odůvodnění považovala žalobkyně rozhodnutí za nepřezkoumatelná. 6. Žalobkyně měla za to, že skutek, který je jí kladen za vinu a z jehož spáchání byla žalobkyně shledána vinnou, nenaplňuje formální znaky přestupku. Zejména absentovala protiprávnost takového jednání, kdy žalovaný i správní orgán I. stupně zcela rezignovali na zkoumání vlastní skutkové podstaty předmětného přestupku, tedy zkoumání, které konkrétní jednání žalobkyně nemělo být kryto jejím oprávněním. 7. Žalobkyně považovala za nesprávný názor žalovaného v napadeném rozhodnutí, podle kterého „ustanovení § 19 ZZS, který upravuje náležitosti rozhodnutí o udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb, nestanoví, že by toto rozhodnutí mělo obsahovat výčet úkonů, které poskytovatel je oprávněn (či není oprávněn) vykonávat, a tedy není rozhodující, zda tato skutečnost v oprávnění uvedena je či není. Rozhodující je, co stanoví platné právní předpisy.“. 8. Žalovaný přehlížel, že poskytování zdravotních služeb je postaveno na principu jejich poskytování výlučně na základě veřejnoprávního oprávnění (viz § 11 odst. 1 ZZS a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2019, č.j. 2 As 122/2017-75). To implikuje, že právě vymezení konkrétních zdravotních služeb v oprávnění dle § 19 ZZS je zcela esenciální náležitostí takového oprávnění (viz k tomu požadavky dle § 19 odst. 1 ZZS). Není rozhodné, jakým způsobem správní orgán rozsah těchto zdravotních služeb vymezí, zda specificky „výčtem úkonů“, obecným vymezením, odkazem na jiný právní předpis, dále zda s uvedením omezení, podmínek či bez nich. V každém případě není právně přípustné, aby oprávnění dle § 19 ZZS nespecifikovalo rozsah aprobovaných zdravotních služeb a aby příslušný správní orgán rezignoval na svou povinnost tyto aprobované zdravotní služby řádně v takovém oprávnění vymezit, jak dovozoval žalovaný. 9. Oprávnění žalobkyně je, navzdory komplexním požadavkům § 19 ZZS, poměrně úsporné, když kromě identifikace žalobkyně jako poskytovatele a) definuje obor, formu a druh povolené zdravotní péče [dle § 19 odst. 1 písm. b) ZZS] jako „porodní asistentka – zdravotní péče poskytovaná ve vlastním sociálním prostředí pacienta – domácí péče – ošetřovatelská“; b) definuje adresu místa kontaktního pracoviště jako „X“. Nad rámec výše uvedeného oprávnění neobsahuje žádné další specifikace, žádná upřesnění, ani žádné výjimky, žádná omezení ani žádné podmínky. 10. Co se týče oboru zdravotní péče specifikovaného oprávněním jako „porodní asistentka“, ZZS sám žádné věcné vymezení tohoto oboru neobsahuje, nicméně pro jeho vymezení odkazuje na zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o nelékařích“ nebo „zákon o nelékařských zdravotnických povoláních“) prostřednictvím § 4 odst. 4 písm. b). 11. Zákon o nelékařích v tomto ohledu obecně v § 4 odst. 1 stanoví, že obsah zdravotního oboru je specifikován pro každé nelékařské zdravotnické povolání přímo zákonem o nelékařích a prováděcími předpisy, zejména vyhláškou č. 55/2011 Sb., o činnostech zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Vyhláška ZoN“), aby následně v § 6 odst. 2 vymezil výkon povolání porodní asistentky (a tedy rozsah porodní asistence jako zdravotního oboru) jako „poskytování zdravotní péče v porodní asistenci, to je zajištění nezbytného dohledu, poskytování péče a rady ženám během těhotenství, při porodu a šestinedělí, pokud probíhají fyziologicky, vedení fyziologického porodu a poskytování péče o novorozence; součástí této zdravotní péče je také ošetřovatelská péče o ženu na úseku gynekologie. Dále se porodní asistentka ve spolupráci s lékařem podílí na preventivní, léčebné, diagnostické, rehabilitační, paliativní, neodkladné nebo dispenzární péči.“. 12. Tato zákonná definice porodní asistence je pak dále (a pouze příkladmo) rozvedena v § 5 Vyhlášky ZoN obsahující, mimo jiné, oprávnění porodní asistentky „připravovat rodičku k porodu, pečovat o ni ve všech dobách porodních a vést fyziologický porod, včetně případného nástřihu hráze; v neodkladných případech vést i porod v poloze koncem pánevním; neodkladným případem se rozumí vyšetřovací nebo léčebný výkon nezbytný k záchraně života nebo zdraví“ dle § 5 odst. 1 písm. f) Vyhlášky ZoN. 13. Toto vymezení zákonných kompetencí odborně způsobilé porodní asistentky (a tedy porodní asistence) dle zákona o nel