7 Ca 292/2009

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců JUDr. Ing. Viery Horčicové a Mgr. Jana Kašpara v právní věci žalobce: DPÚK a.s. se sídlem Lumiérů 181/41, Praha 5, IČ:25497961, zastoupeného JUDr. Ilonou Vaněčkovou, advokátkou, se sídlem advokátní kanceláře Na Pankráci 404/30a, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3,Praha 7, adresa pro doručování : pošt. schr. 155/P, Praha 4, nám. Hrdinů 3, za účasti: Ústecký kraj, IČ: 708 921 56, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupený JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem, adresa pro doručování: Weil,Gotshal&Manges s.r.o., advokátní kancelář, Křížovnické nám. 193/2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10.8.2009, č.j. MV-69481-76/ODK-2008, v rozsahu výroku I. a výroku II. zahrnujícím výroky II/1 a II/2.

t a k t o :

O d ů v o d n ě n í

Žalobou podanou Městskému soudu v Praze se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 10.8. 2009 3 č.j. MV-69481-76/ODK-2008, kterým Ministerstvo vnitra rozhodlo o návrhu DPÚK a.s. (do 31. prosince 2008 pod obchodní firmou Dopravní podnik Ústeckého kraje a.s.) na „zahájení sporného řízení dle ust. § 141 správního řádu ve věci výpovědi Smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě ze dne 31. ledna 2006“, podaném proti Ústeckému kraji takto:

se podle § 141 odst. 7 správního řádu zamítají.

Dle poučení uvedeného v tomto rozhodnutí proti výrokům III. a IV. je přípustný rozklad(ten také žalobce podal a bylo o něm samostatně rozhodnuto, dle podkladů ve spise).

( I.)

Rozsah, v jakém je rozhodnutí žalobou napadeno

Žalobce v žalobě (bod I.) výslovně uvedl, že žaloba směřuje proti výroku I. a výroku II/1 a II/2 napadeného rozhodnutí, tomu odpovídá i obsah žaloby. Oproti tomu v žalobním petitu navrhl zrušení celého napadeného rozhodnutí. Proto žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl, aby soud odmítl žalobu proti výrokům III.a IV. a ve zbytku zamítl. Žalobce podáním ze dne 5.12.2012 upravil navrhovaný žalobní petit tak, aby byl v souladu s obsahem podané žaloby, rozhodnutí tak napadá v rozsahu výroku I. a výroku II., zahrnujícím výroky II/1 a II/2.

( II.)

Používané právní předpisy, soudní judikatura a jejich označení v textu účastníky sporu:

- zákon č. 111/1994Sb. , o silniční dopravě (dále jen „Silniční zákon“, nebo též „zákon o silniční dopravě“)

- zákon č. 500/2004Sb., správní řád (dále jen“správní řád“).

-Nařízení Rady EHS č. 1191/69 ze dne 16.6.1969, ve znění Nařízení Rady č. 1893/91 z 20.6.1991 (dále jen „Nařízení“, nebo též v napadeném rozhodnutí „nařízení ES“),

-Nařízení vlády č. 493/2004Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti( dále jen „Nařízení vlády“).

-usnesení Zvláštního senátu,zřízeného při Nejvyšším správním soudu České republiky podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zvláštní senát“; žalobce pod pojem „Rozhodnutí Zvláštního senátu“ řadí usnesení sp.zn. Konf 31/2007, usnesení sp.zn. Konf 6/2008 a usnesení sp.zn. Konf 33/2007),

(III)

Žaloba

Žalobce v žalobě (bod III) tvrdí

(i) že žalovaný věc nesprávně posoudil

(ii)že v řízení žalovaný neprovedl některé z žalobcem navrhovaných důkazů v důsledku čehož nesprávně zjistil skutkový stav věci

ad (i) důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí shrnuje a nesouhlasí se závěrem žalovaného, že

- Smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě uzavřená mezi žalobcem a odpůrcem (Ústeckým krajem) dle ust. § 19 zákona o silniční dopravě (dále jen „Smlouva“ je smlouvou na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení (body 182 až 188 rozhodnutí);

- prokazatelná ztráta (a její výpočet) dle Nařízení vlády je identická jako pojem cena služeb užitá v čl. 14 Nařízení (body 177 až 188 rozhodnutí) a smluvní strany se na této ceně služeb „dohodnou“;

- § 19 Silničního zákona neupravuje žádným způsobem tzv. závazky veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 Nařízení a tyto v ČR neexistují a naopak upravuje toliko poskytování veřejných služeb dle čl. 1 odst. 4 a čl. 14 Nařízení;

- smlouva na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení je tak účastníkem smlouvy bez dalšího vypověditelná;

- výpověď smlouvy o závazku veřejné služby dle § 19 odst. 3 Silničního zákona neznamená zrušení závazku veřejné služby ve smyslu Nařízení, neboť smlouva na veřejnou službu dle čl. 14 (kterou je Smlouva o závazku veřejné služby dle § 19 Silničního zákona) nezakládá plnění jakéhokoliv závazku veřejné služby dopravcem;

- licence vydané dopravci pro provozování dopravy ve smyslu ust. § 10 Silničního zákona a dopravci schválené jízdní řády nemají s plněním povinností dle smlouvy na veřejné služby de iure jakoukoliv souvislost a existují zcela nezávisle na existenci (nebo neexistenci) smlouvy na veřejné služby (body 189 až 205 rozhodnutí);

- smlouva na veřejné služby dle čl. 14 nařízení může být veřejnoprávní smlouvou subordinačního charakteru dle ust. § 159 a následujících správního řádu;

- termín „závazky veřejné služby“ a jeho obsah užitý v ust. § 19 Silniční zákona je odlišný od pojmu „závazky veřejné služby“ užívané v Nařízení a má zcela jiné právní důsledky.

Všechny uvedené právní závěry žalobce považuje za vadné a v jejich důsledku je napadené rozhodnutí nezákonné.

ad (ii) neprovedení některých žalobcem navrhovaných důkazů má za následek nesprávně zjištěný skutkový stav věci

Žalobce poukazuje, že ve sporném řízení tvrdil, že okolnosti předcházející výpovědi Smlouvy ze strany Ústeckého kraje a jednání představitelů kraje bylo takové intenzity a takového stupně vynucování si porušování právních předpisů žalobcem, že tyto okolnosti mají podstatný vliv na posouzení zákonnosti postupu Ústeckého kraje při podání výpovědi. Žádný z žalobcem (níže uvedených) navrhovaných důkazů však žalovaný v řízení neprovedl a tato skutečnost ve svých důsledcích znamená vydání nezákonného rozhodnutí.

Žalobce v bodě V. popisuje historický vývoj při zajišťování veřejné linkové dopravy a vývoj vztahů s Ústeckým krajem; soud vzhledem k rozsahu žaloby na tento odkazuje s tím, že ke sporným bodům mezi žalobcem a Ústeckým krajem (odpůrcem) a jejich vyhodnocení žalovaným se vyjádří v příslušné části tohoto rozsudku (zjištění a hodnocení skutkového stavu věci žalovaným ve vztahu k zákonnosti výpovědi Smlouvy).

Žalobce (v bodě označeném rovněž V.) uvádí základní svůj právní názor, za klíčové pro posouzení sporu mezi ním a Ústeckým krajem považuje vyřešení otázky vztahu mezi Nařízením a českou právní úpravou.

Komunitární úprava - Nařízení upravuje dva samostatné způsoby zajištění přiměřených dopravních služeb. Původně jediným způsobem byly závazky veřejné služby, Nařízení Rady č. 1893/91 doplnilo způsob druhý a to: smlouvy na veřejné služby. Oba způsoby mají shodný cíl, a to zajištění přiměřených dopravních služeb pro obyvatelstvo, prostředkem k dosažení cíle je ekonomický zásah příslušných orgánů členských států do odvětví ztrátové veřejné dopravy. Oba způsoby se liší obsahem i a mohou se lišit formou vzniku.

Obsahově se odlišují ve způsobu ekonomického zásahu členského státu:

Systém závazku veřejné služby stanovuje povinnost členského státu vyrovnat dopravci ekonomické dopady, které vzniknou plněním závazku veřejné služby (viz čl. 5 ve spojení s čl. 6 a 10 Nařízení).

V systému smluv na veřejné služby je dopravci hrazena smluvní cena poskytovaných služeb (jde o standardní obchodní vztah mezi orgánem členského státu a dopravcem).

Formou vzniku závazku veřejné služby je akt členského státu, spočívající v jejich uložení, či zachování (čl.1 odst. 5 Nařízení), formou vzniku smlouvy na veřejné služby je akt jejího uzavření ( čl. 1 odst. 4 Nařízení); oba způsoby se liší také v ohledu stupně rigidity odvětví dopravy, systém závazků veřejné služby představuje rigidní prostředí veřejné dopravy, kde podstatné povinnosti adresátům příslušných právních norem jsou vymezovány zákonem a vrchnostenskými akty orgánů veřejné moci; systém smluv na veřejné služby představuje tržní prostředí, ve kterém je dán dopravcům prostor pro uplatnění obchodní nezávislosti, současně je zde nezbytné i uplatnění principu hospodářské soutěže (cena služeb je tak dána jako výsledek střetnutí poptávky a nabídky).

Národní úprava: klíčovou otázkou je, který z taxativně upravených způsobů upravují národní právní předpisy. Žalobce zastává názor, že národní právní předpisy upravují systém závazku veřejné služby. Silniční zákon již od svého vzniku výslovně upravuje závazky veřejné služby, systémově a obsahově odpovídající systému závazku veřejné služby, jak jsou upraveny Nařízením; systém byl doslovně převzat a současně podle žalobce dosud nedošlo k legislativnímu přechodu ze systému závazku veřejné služby na systém smluv na veřejné služby.

Pokud jde o povinnosti dopravce závazky veřejné služby jsou definovány v Nařízení tak, že se

První definiční znak je splněn u povinnosti provozovat takovou dopravu (jako celek, či její část nebo za stejných podmínek), jejíž plnění by dopravce s ohledem na obchodní zájmy nepřevzal za podmínky, že mu nebude vyrovnáváno finanční břemeno plněním této povinnosti vznikající (viz čl. 5 Nařízení).

Dalším definičním znakům odpovídají povinnosti dopravce upravené v ust. § 18 Silničního zákona; povinnost provozovat veřejnou linkovou dopravu tj.závazek provozu je výslovně spojen s držením licence, jak to upravuje ustanovení čl. 2 odst. 3 Nařízení.

Lze tedy shrnout, že závazky veřejné služby dopravci ukládá obecné ust. § 18 Silničního zákona jehož působení je individualizováno udělením licencí konkrétnímu dopravci.

Posouzení předmětné otázky v rovině formální vede k závěru, že rozhodnutím členského státu, které vede k uložení závazků veřejné služby je správní rozhodnutí o udělení licence dopravci, na jehož základě vznikají dopravci závazky veřejné služby, a to individuálním působením povinností plynoucích z ust. § 18 Silničního zákona.

Pokud jde o otázku jakou roli má smlouva dle § 19 Silniční zákona, žalobce poukazuje na znění tohoto ustanovení s tím, že toto vzniklo na základě aplikace nesprávného překladu originální verze Nařízení do německého jazyka. K tomu poukazuje na existenci překladové chyby, k níž dospěl Evropský soudní dvůr ve věci sporu mezi EK a společností Danske Busvognmaend (dále jen věc „Case T-157/01“) v odst. 77. Základním poznávacím znakem nasvědčujícím aplikaci nesprávného překladu je podle žalobce použití pojmu „smlouva o závazku veřejné služby“( § 19 odst. 4 a § 19 odst. 3 Silničního zákona) a text ustanovení, které výslovně považuje za základ vzniku závazku veřejné služby uzavření smlouvy na veřejné služby (§ 19 odst. 3 silničního zákona ve spojení s poznámkou pod čarou č. 13), pokud by byla uvedená ustanovení interpretována pouze na základě jejich výslovného znění, pak by takový výklad byl v rozporu s Nařízením, které taxativně vymezuje způsoby zajištění přiměřené dopravy (viz čl. 1 odst. 4 a 5 Nařízení), neboť by vedl k nepřípustnému směšování obou způsobů a vzniku způsobu třetího.

Žalobce považuje za eurokonformní výklad Silničního zákona jen takový, který při posuzování účelu smlouvy dle § 19 silničního zákona odhlédne od její nesprávné formální role právního základu pro vznik závazku veřejné služby. Pro eurokonformní výklad je také důležitý soulad všech ostatních ustanovení souvisejících silničního zákona s Nařízením, tedy soulad hmotně-právní role smlouvy dle § 19 Silničního zákona s Nařízením a v tomto ohledu podle žalobce smlouva v § 19 Silničního zákona představuje, vzhledem k její obligatorní součásti ve formě předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty (§ 19b odst. 3 silničního zákona) součást rozhodnutí o uložení závazků, jehož obsahem je předchozí stanovení částky vyrovnání nejméně na období jednoho roku /čl. 13 odst. 1 Nařízení/. Skutečnost, že namísto příslušného výroku rozhodnutí o uložení závazku veřejné služby je uzavřena veřejnoprávní subordinační smlouva tak nepředstavuje právně významnou skutečnost z hlediska účelu a cílů předmětných právních úprav. Výklad tento současně odstraňuje zásadní a významný nesoulad, který právě z výslovného znění § 19 Silniční zákona vyplývá. Lze tedy dospět k závěru, že uvedený zákon upravuje závazky veřejné služby i po stránce formy jejich vzniku, když formálním základem pro její vznik je rozhodnutí o udělení licencí a nikoliv smlouva dle § 19. Závazky veřejné služby dopravcům tak ukládá § 18 Silničního zákona, jehož působení je individualizováno a konkretizováno rozhodnutími od udělení licencí a schválení jízdních řádů, přičemž součástí tohoto veřejnoprávního vztahu je i veřejnoprávní subordinační smlouva dle § 19 zákona, ve které je vždy předem stanovována částka vyrovnání.

Pokud jde o povinnosti kraje vyrovnávat dopravci prokazatelnou ztrátu, vzniklou plněním závazku veřejné služby, odpovídá svou podstatou principu vyrovnání finančních břemen, jak ho upravuje Nařízení. Postup pro stanovení prokazatelné ztráty, jak je upravuje Silniční zákon představuje konkretizaci vymezení vyrovnání finančních břemen, přičemž obsah obou pojmů je shodný. Odlišnost spočívá jen v tom, že Silniční zákon používá účetně ekonomickou terminologii obvyklou v České republice.

Povinnost hradit dopravci prokazatelnou ztrátu ukládá kraji Silniční zákon § 19b odst. 2 stejně jako ukládá dopravci jeho povinnost § 18 silničního zákona. Vznik a trvání této povinnosti kraje upravuje ust. § 19b odst. 2, odst. 3 pak upravuje předmětnou povinnost kraje v ohledu výše jeho povinnosti, když kraji ukládá plnit jeho povinnost nejvýše ve výši předběžného odborného odhadu zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné náklady. Pro vznik povinnosti kraje hradit prokazatelnou ztrátu jsou stanoveny podmínky: 1.- vznik prokazatelné ztráty plněním závazku veřejné služby; 2. -jedná-li se o zajišťování základní dopravní obslužnosti formou veřejné vnitrostátní linkové dopravy.

Podmínka plnění závazku veřejné služby je splněna okamžikem vydání licencí dopravci a povinnost kraje hradit prokazatelnou ztrátu vzniká v témže okamžiku a na základě téhož aktu úřadu(původní smluvní stranou Smlouvy byl Krajský úřad ústeckého kraje).

Podmínka, že prokazatelná ztráta musí dopravci vzniknout v souvislosti se zajišťováním dopravní obslužnosti, tedy zajišťování dopravy ve veřejném zájmu, je složitější. Kraj má povinnost zajišťovat v rámci své pečovatelské správy přiměřenou dopravu ve veřejném zájmu tedy základní dopravní obslužnost území. Otázku přiměřenosti veřejné dopravy upravuje čl. 3 odst. 2 Nařízení. Dopravu ve veřejném zájmu pak upravuje § 2 odst. 19 a 20 ve spojení s § 19a odst. 1 a § 19c odst. 1 Silničního zákona. Ust. § 35 odst. 2 písm. g) zákona č. 129/2000 Sb.,o krajích vyhrazuje zastupitelstvu kraje stanovení rozsahu základní dopravní obslužnosti pro území. Ve spojení s ust. § 19b odst. 2 Silničního zákona toto žalobce vede k závěru, že povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu se vztahuje pouze na dopravu, která odpovídá vymezení základní dopravní obslužnosti, za tu je třeba považovat dopravu, která je vymezena rozhodnutím zastupitelstva kraje.

Ustanovení čl. 13 odst. 1 Nařízení pak ve spojení s § 19b odst. 3 Silničního zákona ukládá kraji uzavřít s dopravcem, kterému jsou na základě § 18 silničního zákona ve spojení s udělenými licencemi uloženy závazky veřejné služby, smlouvu dle § 19 zákona.

Žalobce proto tvrdí, že silniční zákon upravuje systém „závazků veřejné služby“ ve smyslu Nařízení a neupravuje „smlouvy na veřejné služby“, nesouhlasí proto s opačným závěrem žalovaného (a názorem Ústeckého kraje).

Žalobce (bod VI. žaloby) napadá (A) důvody, z nichž žalovaný dovozuje, proč silniční zákon neupravuje „závazky veřejné služby“ ale „smlouvy na veřejné služby“ve smyslu Nařízení, a to následně:

Žalovaný vychází při výkladu ze vztahu ekvivalence mezi hodnocením souladu s obchodními zájmy dopravce a hodnocením „dobrovolnosti“ převzetí závazků, ekvivalence je však založena na předpokladu, že dopravce dobrovolně nepřevezme závazky, které by byly v rozporu s jeho obchodními zájmy. Tento logický předpoklad pak žalovaný nerespektuje, tvrdí, že znak „nedobrovolnosti“ nebyl splněn a současně předpokládá, že dopravce může dobrovolně provozovat dopravu bez ohledu na její ziskovost či ztrátovost /tedy na obchodní zájmy/. Hodnocení je tedy zavádějící, trpí vnitřním rozporem. Tvrdí-li žalovaný, že dopravce může dobrovolně převzít závazky v rozporu s jeho obchodními zájmy, pak nemůže současně tvrdit, že tato dobrovolnost dokládá jeho jednání v souladu s jeho obchodními zájmy. Podle žalobce je tento definiční znak splněn tehdy, pakliže se dopravcem přebírané povinnosti týkají ztrátové dopravy, tedy povinností, které by na základě obchodních zájmů nepřevzal.

Žalobce nesouhlasí s tím, že „dobrovolnost“ plyne i z procesu udělování licencí a provozu předmětných linek. Z hlediska naplnění definičního znaku dle čl. 2 odst. 1 Nařízení je podle žalobce irelevantní případná formální i zdánlivě skutečná dobrovolnost žádosti o licenci, či požádání o odnětí licence.

Žalobce má za to, že posuzování „dobrovolnosti“ převzetí povinností dopravcem je v tomto nesmyslné; jde o regulovanou správní oblast, a kdyby neexistoval veřejný zájem na zajištění dopravy, licence by úřad nevydal. Nelze brát za směrodatné projevy vůle dopravce za skutečných podmínek – to by prakticky nikdy nesměl přijmout závazek veřejné služby- tedy by byla absolutně vyloučena možnost splnění definičního požadavku 1.

Závěry žalovaného nijak nezohledňují okolnost, že sám Krajský úřad Ústeckého kraje v roli dopravního úřadu byl povinen (když existovala smlouva dle § 19odst. 3 zákona o Silniční dopravě v předmětném období) žalobci na základě § 19 odst. 2 téhož zákona udělit předmětné licence v listopadu 2004 (po rozdělení spol. ČSAD BUS Ústí nad Labem) bez návrhu žalobce z moci úřední, protože tak nepostupoval, porušil povinnost dle Silničního zákona, žalobce proto 12.11.2004 z opatrnosti formálně o udělení licence požádal. Bylo–li by relevantní hodnocení „dobrovolnosti“(což žalobce vylučuje), pak byla tato dovozena pouze formálně, neboť vydané licence mají v podstatě charakter licencí vydaných z moci úřední.

Žalobce nesouhlasí, ve vztahu k možnosti dopravce zbavit se povinností, se závěrem, že zatímco správní rozhodnutí o uložení závazků veřejné služby dle čl. 1 odst. 5 Nařízení neumožňuje dopravci se zbavit závazku, naopak podle dle Silničního zákona se lze zbavit závazku požádáním o odnětí licence. Podle žalobce posuzování možnosti zbavit se závazku nemá oporu v Nařízení a je irelevantní, i tak je závěr žalovaného nesprávný, protože žalovaný srovnává nesrovnatelné; podle žalobce by měl srovnávat uložení závazků rozhodnutím dle Nařízení čl. 1 odst. 5 a uložení závazků veřejné služby dle § 18 Silničního zákona, a je zřejmé, že „zbavit“ se závazků lze snadněji opravnými prostředky proti rozhodnutí než domoci se zrušení § 18 Silničního zákona.

Podle žalobce nelze nalézt ani rozdíl v možnosti zbavit se předmětných povinností zprostředkovaně, tím, že se dopravce vzdá svého oprávnění, tyto možnosti držitele licence jsou dle Nařízení i Silničního zákona shodné, jediný rozdíl v případě zvolených variant žalovaným vidí žalobce v tom, že v případě povinností plynoucích dopravci ze správního rozhodnutí - za předpokladu, že se dopravce vzdá svého oprávnění- stanou se tyto nevymahatelnými, v případě Silničního zákona tyto povinnosti zaniknou. Tento rozdíl však spočívá podle žalobce v konstrukci uložení závazků veřejné služby (správní rozhodnutí vedle licence a zákonná povinnost individualizovaná udělením licence) a vznikl srovnáním nesrovnatelného. Žalobce proto nesouhlasí se závěrem žalovaného, že Silniční zákon neupravuje závazky veřejné služby.

Za nesprávnou považuje argumentaci, že prokazatelnou ztrátu nelze ztotožnit s vyrovnáním finančních břemen proto, že prokazatelná ztráta obsahuje přiměřený zisk. Žalobce míní, že vyrovnání finančních břemen zahrnuje rovněž přiměřený zisk, byť tento není výslovně v postupu pro vyrovnání břemen uveden; tento musí být zahrnut i ve vyrovnání finančních břemen již kvůli nutnosti investic do obnovy dopravních prostředků a požadavků na kvalitu dopravy (str. 17 žaloby). Toto lze dovodit z čl. 12 Nařízení, které stanoví, že náklady plynoucí na zachování závazků se vypočítají na základě účinného řízení podniku a poskytování dopravních služeb v přiměřené kvalitě (bez této kompenzace by nešlo o účinně řízený podnik).

K tomu žalobce odkazuje na rozhodnutí Evropského soudního dvora stran kompenzace za plnění závazků veřejné služby ve smyslu čl. 10 až 13 Nařízení (ESD věc C-280/00, dále též „ Altmark“), s tím, že soud interpretoval uvedená ustanovení s ohledem na zakázanou podporu, přitom dospěl k závěru, že je nutno zohlednit přiměřený zisk.

Přiměřený zisk v tuzemské právní úpravě podle žalobce upravuje Nařízení vlády(č. 493/2004 Sb.), žalovaný tomuto pojmu však přiřazuje nesprávný obsah (podrobně str. 18-21 žaloby). Žalobce tvrdí, že ani Nařízení vlády ani Silniční zákon otázku přiměřeného zisku ve formě úrokového výnosu z vlastního kapitálu neupravuje výslovně, vyloučení úrokových výnosů z vlastního kapitálu z úrokových výnosů vstupujících do stanovení výše prokazatelné ztráty podle žalobce nic nebrání. Součástí prokazatelné ztráty je tak i přiměřený zisk, který je tak v souladu s Nařízením. Silniční zákon pak přiměřený zisk označuje jako část prokazatelné ztráty, která ve skutečnosti představuje účelově vázaný příspěvek na obnovu prostředků a zařízení pro provoz veřejné linkové dopravy, a tedy jej lze ve smyslu čl. 12 nařízení považovat za součást vyrovnání finančních břemen stanoveného na základě poskytování dopravních služeb v přiměřené kvalitě (nepředstavuje tak disponibilní výnos či zisk dopravce. Že jde o příspěvek (jeden z dvou, jak je dělí žalobce) na obnovu vozového parku v tomto smyslu plyne i z toho, že z konečné částky přiměřeného zisku se odečítají prostředky, které dopravce obdržel v rámci paralelního programu na obnovu vozového parku od ministerstva dopravy. Není proto pravdivé tvrzení , že prokazatelná ztráta nepředstavuje finanční břemena. Žalobce proto dovozuje, že došlo k nesprávnému právnímu posouzení s následkem nezákonnosti rozhodnutí.

Pod nadpisem: „Příspěvky na obnovu prostředků, jako nástroj konkurence mezi dopravci“, žalobce dále vytýká žalovanému (str. 20 žaloby) nesprávný závěr, že příspěvek na obnovu vozového parku představuje část prokazatelné ztráty, na jejíž výši se mohou kraj a dopravce smluvně dohodnout. Žalobce oponuje názoru, že dopravce tento příspěvek nemusí uplatnit vůbec nebo může uplatnit v nižší než potřebné míře, ač výše je upravena Nařízením vlády kogentně. Tento postup by podle žalobce naopak vedl ke snížení konkurenceschopnosti dopravce, rozsah, čeho by se mohl vzdát by byl stále menší, byl by tím popřen účel poskytování takového příspěvku, protože by tak došlo ke snížení kvality dopravy. Žalobce byl Ústeckým krajem diskriminován, protože v poptávkových řízeních (nazývaných sběry informací) od r. 2003 pořádaných krajem musel vycházet ze skutečné hodnoty investic, což mu bylo vyčítáno, ač úřad všechny investice schvaloval a vliv na objektivní výši požadované úhrady mu musel být znám.

Za neudržitelný názor považuje žalobce, že dopravce si nejprve požádá (§ 3 Nařízení vlády) o udělení souhlasu s investicemi a následně pak v rámci předběžného odborného odhadu se „vzdá“ svého nároku zahrnout tyto investice do výpočtu odhadu prokazatelné ztráty. Výklad žalovaného postavený na předpokladu, že výše příspěvků na obnovu prostředků je nástrojem, který zajišťuje variabilitu obchodních nabídek dopravců, tak není správný. Podle žalobce předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty vypočte dopravce a předloží ho kraji jako přílohu Smlouvy. Zákonodárce další schvalování krajem nestanovil.

Předmětný názor žalovaného je podle žalobce v rozporu s výslovným závěrem Zvláštního senátu, že smluvní dohoda stran smlouvy dle § 19 zákona na výši prokazatelné ztráty, či její složky je zcela vyloučena. Pakliže žalovaný dovozuje, že dobrovolně se může jedna ze stran od výpočtu přiměřeného zisku odchýlit a „dobrovolně“ kraji nabídnout dohodu stanovenou odlišně od kogentně upraveného postupu, pak uvedené závěry nerespektuje.

Dále žalobce napadá za B) důvody, z nichž žalovaný dovozuje, že silniční zákon upravuje „smlouvy na veřejné služby“

Žalovaný tím přehlíží podstatný obsah rozhodnutí Zvláštního senátu a jeho právní závěry. Podle žalobce Zvláštní senát dovodil, že Smlouva o závazku veřejné služby představuje veřejnoprávní smlouvu, protože na základě této smlouvy vzniká mezi Ústeckým krajem a žalobcem veřejnoprávní vztah ve formě závazků veřejné služby, jenž se vyznačuje velmi malou smluvní volností ohledně úpravy podstatného obsahu smlouvy. Následně pak zkoumal, zda jde o smlouvu subordinační tzn. zda existuje možnost, aby tytéž závazky veřejné služby vznikly na základě správního rozhodnutí. Oba případy, tj. rozhodnutí dle čl. 1 odst. 5 a uzavření předmětné subordinační smlouvy upravují veřejnoprávní vztah ve formě závazku veřejné služby. Na základě Smlouvy tedy podle žalobce nemohl vzniknout vztah ve formě smlouvy na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení. Vztah na základě smlouvy na veřejné služby dle čl. 1 odst. 4 a čl. 14 Nařízení představuje v hmotně-právní rovině zcela odlišný vztah od vztahu ve formě závazků veřejné služby. Nelze proto tvrdit s ohledem na definici subordinačních smluv dle § 161 správního řádu, že smlouva na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení je uzavírána na místo rozhodnutí dle čl. 1 odst. 5 Nařízení, protože na základě obou postupů vznikají v hmotně-právní rovině významně odlišné právní vztahy. Žalovaný spatřuje odlišnosti v mezi nimi toliko ve formě jejich vzniku aniž by se však zabýval obsahem obou právních vztahů, který se významně liší způsobem finanční účasti orgánu členského státu při zajišťování přiměřené veřejné dopravy(úhrada ceny- vyrovnání břemen).

Podle žalobce Zvláštní senát při zkoumání charakteru předmětné veřejnoprávní smlouvy dovodil, že Smlouva představuje dvoustranný správní akt, který může být nahrazen ve smyslu § 161 správního řádu jednostranným právním aktem, a to rozhodnutím dle čl. 1 odst. 5 Nařízení, přičemž však v obou případech se jedná o veřejnoprávní vztah ve formě závazků veřejné služby.

Z toho plyne, že Silniční zákon upravuje systém závazku veřejné služby, přičemž subordinační smlouva dle § 19 tohoto zákona je také součástí závazku veřejné služby. Jedinou odlišností je, že součástí systému závazku veřejné služby je namísto vrchnostenského správního aktu uzavírána subordinační smlouva. Jedná se tedy o odlišnost toliko v rovině formální, nikoliv obsahové. Pokud by předmětná smlouva o závazku veřejné služby měla představovat smlouvu na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení, pak by byl zcela popřen základní závěr Zvláštního senátu a to, že smluvní strany mají velmi omezenou smluvní volnost při sjednávání podstatných náležitostí smlouvy. Podle žalobce je zřejmé, že čl. 14 Nařízení ES je obchodně-právní smlouvou, která poskytuje smluvním stranám zcela evidentně širší autonomii, než jakou shledal Zvláštní senát v případě Smlouvy uzavřené dle Silničního zákona.

Žalobce tvrdí, že na výše uvedeném nemůže nic změnit poznámka pod čarou č. 13 k ust. § 19 Silničního zákona, dokládá jen nesprávnou aplikaci Nařízení v důsledku nesprávného překladu, jako výkladové vodítko je irelevantní s ohledem na nejen § 19, ale i všechna další ustanovení Silničního zákona, která používají výslovně pojem závazky veřejné služby. Samotné ust. § 19 odst. 3 tohoto zákona vede při posouzení z hlediska obsahu k závěru, že Silniční zákon upravuje závazky veřejné služby, neboť výslovně upravuje vznik závazku veřejné služby, nikoliv vznik právního vztahu ve formě smlouvy na veřejné služby. Sám žalovaný souhlasí s názorem Ministerstva dopravy, které je toho názoru, že ustanovení trpí určitou terminologickou neobratností a v rozporu s obecně platnou judikaturou ji neváhá vykládat k tíži žalobce. Výklad by měl tedy podle žalobce probíhat v rovině obsahové nikoliv pouze v rovině zkoumání formy vzniku předmětného právního vztahu. Názor žalovaného, který ztotožňuje Smlouvu se smlouvou na veřejné služby dle čl. 14 Nařízení je tak nesprávný a způsobem odůvodnění zavádějící.

Žalobce (bod VII. žaloby, str. 23-121) uvádí dále důvody nezákonnosti ve vztahu ke konkrétním bodům z celkem 293 bodů napadeného rozhodnutí, a to počínaje bodem 58. Soud vzhledem k uvedenému rozsahu se k těmto žalobním bodům vyjádří následně v návaznosti na konkrétní části napadeného rozhodnutí.

(IV)

Vyjádření žalovaného k žalobě

Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 6. 1. 2010 zrekapituloval své právní závěry. Podstatou sporu mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení byl postup osoby zúčastněné na řízení v roce 2005 a 2006, který vyústil v podání výpovědi Smlouvy o závazku veřejné služby v dopravě ve veřejné linkové dopravě uzavřené v roce 2003 na základě § 19 silničního zákona v rozhodném znění platném do 31.12. 2006. Žalobce se domáhal určení neplatnosti výpovědi Smlouvy návrhem na zahájení sporného řízení, současně požadoval, aby osobě na řízení zúčastněné byla uložena povinnost nadále hradit prokazatelnou ztrátu a žalobci povinnost plnit závazek veřejné služby, jinak řečeno, aby správní orgán potvrdil další trvání povinností plynoucích ze Smlouvy. Předmět řízení se v průběhu neměnil, avšak argumentace žalobce, o níž opírá důvodnost svých nároků ano, neboť původně je spojil jen s neplatností výpovědi, ale následně alternativně i s tvrzenou existencí trvání závazků veřejné služby nezávisle na existenci a trvání Smlouvy, a to s odkazem na Nařízení. Žalovaný tyto otázky řešil v napadeném rozhodnutí.

K námitkám žalobce proti závěrům žalovaného stran určení vztahu zákona o silniční dopravě a Nařízení žalovaný poukazuje na to, že žalobce, pokud jde o povinnosti dopravního podniku spojené se závazkem veřejné služby tvrdí, že k povinnostem závazku veřejné služby ve smyslu Nařízení, tj. závazku provozu, přepravy a tarifu, odpovídají obecné povinnosti každého dopravce dané § 18 silničního zákona spolu s cenovou regulací. Podobně dovozuje, že povinnost kraje hradit prokazatelnou ztrátu má odpovídat povinnosti orgánů vyrovnávat finanční břemena ve smyslu Nařízení. Definiční znak závazku veřejné služby spočívající v nedobrovolném jeho převzetí je podle žalobce dán samotným faktem ekonomické nevýhodnosti plnění příslušných povinností pro dopravce, z toho pak dovozuje, že české právo upravuje závazky veřejné služby ve smyslu Nařízení, kdy smlouvu dle § 19 silničního zákona považuje za doplněk. Dovozuje pak,že po celou dobu platnosti licence je dopravce zavázán provozovat dopravu, přepravovat cestující a podrobit se regulaci, kraj je povinen hradit prokazatelnou ztrátu, a to ve smyslu závazku dle Nařízení. Žalovaný k tomu poukazuje na své závěry s tím, že jako referenční hledisko pro určení, kterému institutu Nařízení odpovídají právní instituty založené zákonem o silniční dopravě zvolil srovnání rozsahu právní úpravy dle Nařízení a uvedeného zákona, jak dovodil v bodech 162 a násl. napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí o uložení závazku ve smyslu Nařízení musí být rozhodnutím z moci úřední, nikoliv na žádost, neboť jeho vydání - uložení závazku dopravci musí být ve smyslu Nařízení výsledkem úvahy orgánu členského státu, mimo dispozici dopravce, protože znakem závazku je nedobrovolnost jeho převzetí (191 a následující).

Rovněž v dalších bodech tohoto vyjádření žalovaný poukazuje na své závěry uvedené v napadeném rozhodnutí, poukazuje rovněž na to, že, přestože z důvodu nesplnění základního znaku závazku již nebylo nutné zvažovat, do jaké míry odpovídá prokazatelná ztráta podle zákona o silniční dopravě vyrovnání finančního břemene nebo ceně služby podle Nařízení, dospěl k závěru, podle něhož legálně nastavený systém úhrady prokazatelné ztráty lze považovat ve smyslu Nařízení za úhradu ceny služby, když Nařízení cenu služby nevymezuje a nevylučuje, aby orgán členského státu tuto sjednal s dopravcem konkrétním způsobem tak, aby odpovídala stanovenému výpočtu a byla určována podle předem striktně daných pravidel. Jde o řešení neobvyklé, ale neodporující Nařízení.

Pokud jde o určení neplatnosti výpovědi Smlouvy žalovaný odkazuje na body 208 resp. 210 a následující napadeného rozhodnutí. Neztotožnil se tak s názorem žalobce (viz bod 218 a násl., dle něhož možnost ukončit smlouvu výpovědí, jde-li o veřejnoprávní smlouvu, je vyloučena, a to s odkazem na ust. § 166 odst. 2 správního řádu. Neztotožnil se ani s tím, že v případě smluv tohoto typu to správnímu orgánu umožňuje zneužít vrchnostenského postavení a že si strany nejsou rovné. Navíc uvedené ustanovení nevylučuje podání výpovědi i bez udání důvodu.

Protože žalobce za klíčovou pro posouzení zákonnosti postupu kraje považoval, zda kraj může podle zákona o silniční dopravě požadovat na žalobci určitou výši předběžného odborného odhadu, který dopravce předkládá při uzavření smluv respektive dodatku, žalovaný považoval v tomto směru za směrodatný smluvní princip. Žalovaný (224) nepopírá, že je právem a povinností dopravce předložit výši předběžného odborného odhadu v souladu s příslušnými předpisy, ani to, že kraj nemůže požadovat po dopravci, aby výši odhadu stanovil v rozporu s nimi, nicméně podstata smluvního vztahu umožňuje neakceptovat odborný odhad prokazatelné ztráty zcela a smlouvu neuzavřít, a to z důvodu ekonomických požadavků kraje, který nemůže s dopravcem dohadovat konkrétní výši předběžného odborného odhadu s výjimkou položky přiměřeného zisku, může však odmítnout uzavření smlouvy s dopravcem, jehož odhad jeho požadavkům neodpovídá a může hledat jiného dopravce. Identické linky a spoje mohou být obsluhovány různými dopravci, kteří mohou dosahovat různých nákladů. Kraj je tedy i oprávněn mezi dopravci volit ( body 249 a 252).

Protože právní úprava připouští, že kraj nebude akceptovat určitý předběžný odborný odhad, je přípustné rovněž, aby sdělil jaký maximální objem prostředků může na úhradu prokazatelné ztráty vynaložit například stanovením maximální ceny dopravního výkonu na kilometr. Žalovaný se v tomto směru zabýval argumentací žalobce poukazující na to, že tyto závěry jsou v rozporu s rozhodnutím Zvláštního senátu (viz bod 253) a neshledal rozpor s veřejným zájmem a cíli veřejné správy ze strany kraje a tvrzeným porušením § 159 odst. 2 a 3 správního řádu, neboť z provedeného dokazování zjistil nesporný fakt, že osoba zúčastněná na řízení jednala v hospodářském zájmu na účelném a efektivnímu využívání veřejných prostředků. To, že takové jednání mohl žalobce vnímat jako pro něj ekonomicky nevýhodné, je možné, nicméně toto nemohlo založit rozpor jednání kraje se zákonem, protože realizoval zákonným nástrojem výpovědí zákonem aprobovaný cíl, zajistit základní dopravní obslužnost kraje za co nejvýhodnějších podmínek.

Smlouva uzavřená mezi právním předchůdcem žalobce a krajem pak byla uzavřena rovněž tak, že obsahovala oprávnění každé smluvní strany jednostranně ukončit platnost smlouvy výpovědí bez udání důvodu. Z hlediska dopravce je totiž provozování dopravy na základě této Smlouvy ekonomickou podnikatelskou aktivitou, při níž je sice dopravci zaručen zisk malý, ale jistý, nikoli však absolutní imunita či ochrana, která by vylučovala předčasné ukončení smlouvy v souladu se zákonem. Riziko ukončení smlouvy na základě smluvně dohodnutého postupu je součástí rizika dopravce a využití této možnosti nemůže být vnímáno jako s porušení veřejného zájmu. S odkazem na body 225 a 263 žalovaný poukazuje na to, že vůbec nemohlo dojít ze strany osoby zúčastněné na řízení ke zneužití vrchnostenského postavení, zneužití institutu subordinační smlouvy či dobré víry nebo legitimního očekávání, že platnost smlouvy bude prodloužena, nebo, že bude platit po celou dobu trvání licencí.

Žalovaný se rovněž zabýval tím, do jaké míry je třeba zjišťovat pohnutky či motivy kraje, neshledal však porušení pravidel ve smyslu § 159 odst. 2 a 3 správního řádu, jak uvedeno shora.

Pokud jde o uložení povinnosti hradit prokazatelnou ztrátu a povinnosti provozovat linky podle Smlouvy vycházel žalovaný ze svého závěru o platnosti výpovědi. Žalovaný dovodil i stran těchto návrhů projednatelnost takového návrhu (viz bod 70 až 73), existencí povinností uvedených se však mohl zabývat jen potud, pokud měly dle argumentace žalobce vyplývat ze Smlouvy o závazku veřejné služby přímo nebo ve spojení s vydanými licencemi, nemohl však již posuzovat v nesporném řízení, zda tyto povinnosti vyplývají výlučně z rozhodnutí o licencích, bez jakékoliv vazby na Smlouvu o závazku veřejné služby, neboť by se nejednalo již o spor z veřejnoprávní smlouvy a teoreticky by pak k rozhodnutí mohl být příslušný krajský úřad v přenesené působnosti, jakožto dopravní úřad, a to v rámci řízení podle § 142 správního řádu ( bod 282 a obecně též 67 napadeného rozhodnutí). Při věcném posuzování návrhu pak dospěl k závěru, že mu není možno vyhovět, protože existence smlouvy platně skončila podanou výpovědí, platnost samotné smlouvy byla omezena pouze do 31. 12. 2006, takže by návrhu nebylo možné vyhovět ani v případě, že by výpověď smlouvy neplatná skutečně byla ( bod 278). V podáních učiněných v roce 2009 žalobce svou původní argumentaci změnil, neboť uvedené povinnosti vyplývají podle něho nejen z neplatnosti výpovědi Smlouvy, ale též ze skutečnosti, že nezávisle na existenci a trvání Smlouvy vznikl závazek veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 Nařízení vydáním licencí k provozování osobní linkové dopravy dle § 10 zákona o silniční dopravě s tím, že tento závazek trvá po celou dobu jejich platnosti tedy do konce roku 2010 respektive 2011. S tímto názorem se žalovaný neztotožnil, nebylo možno tento názor přijmout (bod 279). I kdyby však závazek veřejné služby v podmínkách českého práva skutečně vznikal rozhodnutím o licenci, nebyl by žalovaný ve sporném řízení oprávněn požadavku žalobce vyhovět, neboť v tomto řízení lze rozhodovat pouze spory z veřejnoprávních smluv, nikoliv spory vznikající z vydaných správních rozhodnutí; neměl tedy žalovaný pravomoc zvažovat, zda žalobcem požadované povinnosti nevyplývají z jiných zákonných ustanovení či správních aktů. Žalovaný tak rozhodl o návrhu na uložení uvedených povinností meritorně, neboť žalobce tyto povinnosti argumentačně spojoval též s existencí Smlouvy. Pokud by tyto povinnosti výlučně dovozoval z rozhodnutí o licencích bez vazby na Smlouvu, pak by takový návrh žalovaný odmítl nebo postoupil Krajskému úřadu Ústeckého kraje, proto byl nárok výrokem č. II (bod 281 napadeného rozhodnutí) zamítnut.

Žalovaný nepovažuje za správné shrnutí právní argumentace, kterou uvedl v rozhodnutí, tak jak ji vymezil žalobce v žalobě na straně 3. Žalovaný předně netvrdí, že prokazatelná ztráta je identickou kategorií jako cena služeb, stejně tak netvrdí, že v České republice závazky veřejné služby ve smyslu Nařízení neexistují, ale pouze dovodil, že tyto závazky v podmínkách českého práva nemohou vznikat žádným úkonem podle zákona o silniční dopravě, ale vznikají pouze přímou aplikací Nařízení, tedy vydáním rozhodnutí o jejich uložení dle čl. 1 odst. 5 Nařízení. Stejně v bodě (iv) strana 3, protože smlouva na veřejné služby podle čl. 14 Nařízení stejně jako smlouva dle § 19 silničního zákona je vypověditelná jako i jiná veřejnoprávní smlouva za podmínek stanovených právním řádem. Ani jednou z těchto typů smluv dle Nařízení či dle zákona se o silniční dopravě nevzniká závazek veřejné služby ve smyslu Nařízení, vzniká jimi, však závazek - povinnost dopravce provozovat dopravu ve veřejném zájmu. Licence pak jsou podmínkou pro jakýkoliv provoz veřejné linkové dopravy, tedy i pro zajišťování závazku veřejné služby.

K popisovanému vývoji vztahů mezi žalobcem a krajem žalovaný podotýká, že v některých částech nejde o objektivní konstatování faktu. Tvrdí-li žalobce, že mu byly licence vydány ve veřejném zájmu k provozování linkové veřejné dopravy, žalovaný tento fakt nezpochybňuje, nicméně žalobce zaměňuje příčinu a následek. Licence by bylo možné považovat za udělené ve veřejném zájmu, protože se vztahovaly na linky a spoje k nimž byla uzavřena smlouva podle § 19. Tento vztah ale nebyl opačný, tedy nedošlo k vydání licence ve veřejném zájmu a v důsledku toho by vznikl závazek veřejné služby ve smyslu Nařízení respektive povinnost kraje uzavřít smlouvu dle § 19. Pokud se žalobce dovolává kontinuity vydaných licencí svému právnímu předchůdci a žalobci, odkazuje i žalovaný na právní závěr uvedený v rozsudku Nejvyššího správního soudu 8As 17/2007-135,v němž správní soudy odmítly přechod licencí z jednoho subjektu na druhého. Žalobce je nástupcem původního dopravce, bylo tedy nutno vydat licence nové a to za posuzování všech podmínek, které zákon pro jejich vydání stanoví.

Vývoj právních vztahů mezi žalobcem a krajem po podání výpovědi a po uplynutí výpovědní doby nebyl z hlediska posuzování věci relevantní.

K tvrzení žalobce na straně 10, stran základu právního stanoviska výkladu vztahu Nařízení a zákona, odkazuje žalovaný na předně uvedené s tím, že je nutné zdůraznit, že na rozdíl od názoru žalobce je hlavním rozlišovacím hlediskem smlouvy na veřejné služby podle čl. 1 odst. 4 Nařízení a závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 Nařízení způsob jejich vzniku (viz bod 164). Nesprávný je i argument žalobce, dle kterého zákon o silniční dopravě od svého vzniku výslovně upravuje závazky veřejné služby. V tomto žalovaný poukazuje na vývoj právní úpravy. Žalovaný nemohl pominout fakt, že zákon v minulosti skutečně upravoval možnost zajistit základní dopravní obslužnost kromě smlouvy i rozhodnutím; tato možnost byla však později zrušena a zákon ponechal z obou systémů pouze systému smluvní (viz bod 171, 172 a 190). Právě skutečnost, že zákon v minulosti vedle licence upravoval i rozhodnutí o závazku, jasně svědčí o tom, že zrušením institutu rozhodnutí o závazku došlo v národním právu ke zrušení této možnosti bez náhrady a nikoliv k jeho splynutí s institutem licence.

Žalobce shrnuje znaky závazku veřejné služby dle Nařízení na straně 11 žaloby, opomíjí však podstatný nejdůležitější znak, totiž uložení závazku jednostranným vrchnostenským rozhodnutím. Nemůže proto ani obstát argument, že smlouva o závazku veřejné služby je jakoby součástí rozhodnutí o uložení závazku dle žalobce, neboť upravuje finanční vypořádání, neboť vyrovnání finančního břemene dle Nařízení je koncipováno jako součást vrchnostenského jednostranného rozhodnutí, nikoli možnost úhradu stanovit smluvně. Neexistuje zde žádné rozhodnutí o uložení závazků, které by dohodě takovéto předcházelo, neboť takovým rozhodnutím není udělená licence, obdobně povinnost kraje hradit prokazatelnou ztrátu nevyplývá přímo ze zákona o silniční dopravě na základě vydané licence (viz body 196 a 260).

Žalovaný odmítá konstatování žalobce, podle něhož žalovaný považuje za základní definiční znak závazku veřejné služby dle Nařízení nedobrovolnost jeho převzetí dopravcem. Žalobce totiž nedobrovolnost v dalším textu ztotožňuje s ekonomickou nevýhodností závazku pro dopravce, žalovaný však za základní kritérium závazku veřejné služby považoval způsob jeho vzniku jednostranným vrchnostenským rozhodnutím, přičemž hledisko nedobrovolnosti převzetí dopravcem neomezoval jen na ekonomickou stránku závazku, ale na to, že dopravce se proti vůli správního úřadu nemůže uloženého závazku zprostit, tedy, že existence závazku není ve volné dispozici dopravce.

Žalovaný rovněž nesouhlasí s tvrzením žalobce, že Krajský úřad jakožto příslušný dopravní úřad měl již v listopadu 2004 zahájit řízení o udělení licence žalobci z moci úřední na základě § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě, neboť žalobce vstoupil do práv a povinností svého právního předchůdce, které plynuly ze Smlouvy. Sám tento fakt žalovaný nepovažuje za relevantní, respektive tuto argumentaci za takovou, která by vyvrátila jím zastávaný názor výše o nemožnosti vzniku závazku veřejné služby rozhodnutím o licenci. Podmínkou pro postup podle § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě totiž je předchozí uzavření smlouvy o závazku veřejné služby, tedy vznik povinnosti dopravce provozovat spoje zahrnuté do smlouvy o závazku veřejné služby. Skutečnost, že se licenční řízení zahajuje z moci úřední tedy neznamená, že by se jednalo o řízení nahrazující uzavření smluv, na jehož konci bude rozhodnuto po uložení závazku, naopak jedná se o reakci na předchozí uzavřenou smlouvu o závazku veřejné služby. Proto dále odkazuje na napadené rozhodnutí.

K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu, kdy žalovanému žalobce vytýká neprovedení důkazů, které navrhoval v rámci návrhu na zahájení řízení, odkazuje k bodu 96 a 98, a dále k bodům 100 až 106 s tím, že tyto prokazují zákonnost podané výpovědi, skutkový stav byl zjištěn řádně. K bodům 109 až 122 poukazuje žalovaný na bod 82 až 107 k části V.napadeného rozhodnutí, kdy se vypořádával s návrhy účastníků na provedení důkazů, skutkový stav zjištěný dokazováním tak shrnul v bodě VI. Provádění důkazů proběhlo při ústním jednání, žalovaný pak rozhodl o koncentraci řízení (viz bod 86), doplnění dokazování navrhl žalobce tak až podáním z 6. března 2009. Pokud pak některým návrhům žalovaný nevyhověl, učinil tak pro nadbytečnost, protože nebyly z hlediska rozhodnutí ve věci relevantní, řídil se ust. § 141 odst. 4 správního řádu a ust. § 52 téhož zákona, protože pak výkladem právních norem dospěl k závěru, že je vyloučeno povahou smlouvy o závazku veřejné služby, aby některá ze smluvních stran uplatňovala své vrchnostenské postavení a mohlo dojít ke zneužívání vrchnostenské pravomoci, nebylo cílem dokazování zjišťovat důvody či pohnutky na jejich základě osoba zúčastněná na řízení odmítala přijmout požadavky žalobce a přistoupila k podání výpovědi. Toto zjišťování nebylo nutné ani z hlediska ust. § 166 odst. 2 správního řádu, protože ten podání výpovědi bez udání důvodu připouští, a proto i zkoumání důvodu výpovědi v situaci, kdy její podání bez udání důvodu je smluvními stranami ve smlouvě dohodnuto a osobou zúčastněnou na řízení realizováno, by nemělo praktický právní dopad. Žalovaný sice tyto skutečnosti při provádění důkazů reflektoval, činil tak pouze jako součást zkoumání podstaty sporu, zkoumání okolností podání výpovědi. Prováděl proto dokazování v širším rozsahu než se nakonec ukázalo nezbytným. K výhradě žalobce o neprovedení důkazů, jejichž realizace se domáhal v návrhu na zahájení odkazuje k bodu 88 a v návaznosti i bod 98, na protokol z jednání a souhlas účastníků s tím, že nezpochybnili rozsah provedeného dokazování, kromě toho byli o tomto rozsahu předem informováni.

Pokud žalobce vytýká, že nebyl proveden důkaz zápisem o výpovědi Ing. P.M. a dále, že žalovaný neprovedl ani výslech Ing. F., členů Rady Ústeckého kraje a důkaz dopisem vedoucího odboru dopravy a silničního hospodářství, žalovaný se domnívá, že důvody, pro které tyto důkazy neprovedl uvádí v bodech 101 až 106, tyto důkazy nemohly přinést žádné nové skutečnosti, které by již nevyplývaly z provedených důkazů a současně byly z hlediska řešení sporu irelevantní. Jestliže žalobce tvrdí, že mělo toto dokazování osvědčit, že plně akceptoval požadavky na obsah sporného dodatku smlouvy, pak toto tvrzení neodpovídá obsahu listin založených ve správním spise a není pravdivé, protože žalobce sice akceptoval určité požadavky nikoliv, však veškeré, což jednoznačně vyplynulo z důkazu provedeného dopisem žalobce za 30. ledna 2006 (bod 118). Odmítá také tvrzení žalobce ve vztahu k odůvodnění neprovedení důkazu zápisem výpovědi Ing. M. /bod 106/, kdy žalovaný nehodnotil důkaz jako takový, ale hodnotil nezbytnost provedení navrženého důkazu čili v souladu s § 52 správního řádu.

K tvrzení žalobce k bodu 113, žalovaný uvádí, že obsah usnesení zastupitelstva z 20. dubna 2005 číslo 11/4Z/2005 sice určil rozsah základní dopravní obslužnosti Ústeckého kraje ovšem pouze rámcově, tedy nikoliv vymezením konkrétních linek a spojů, ale vazbou na peněžní prostředky určené rozpočtem kraje na financování této obslužnosti. Bez ohledu na způsob stanovení rozsahu základní dopravní obslužnosti viz též bod 236, však samotné usnesení zastupitelstva nezakládá existenci závazku veřejné služby, neboť k jeho vzniku je nutné vydání správního rozhodnutí, nemůže být ani považováno za doplnění smlouvy o závazku veřejné služby, neboť smlouva vylučuje, aby byla jednostranně doplňována smluvními stranami, viz bod 234 a 230. Žalovaný odmítá námitku k bodu 114, že se nevypořádal s otázkou mandatorních výdajů kraje na zajištění základní dopravní obslužnosti. S tímto se vypořádal v rámci hodnocení, zda kraj může ovlivňovat, byť nepřímo, tím, že neuzavře smlouvu, rozsah prostředků určených na zajištění základní dopravní obslužnosti kraje, tedy zda kraj může nejdříve určit rozsah prostředků a až podle něj určovat linky a spoje, které zařadí do základní dopravní obslužnosti. Protože dospěl k tomu, že taková možnost je zřejmé, že se ani neztotožňuje s názorem žalobce k otázce mandatorních výdajů kraje na zajištění základní dopravní obslužnosti, která je žalobcem chápána jako povinnost kraje uhradit dopravci částku jím vykázanou jako předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty aniž by s její výší kraj předem musel vyslovit souhlas. Má tedy za to, že provedl veškeré dokazování v rozsahu nezbytně nutném a umožnil takto zjištěný rozsah ve věci rozhodnout.

(V)

Další podání účastníků a jednání před soudem

Do řízení se jako osoba na řízení zúčastněná přihlásil Ústecký kraj a v tomto postavení uplatnil svá práva.

Vzhledem k rozsahu repliky žalobce a jeho dalších podání, stejně tak dalších podání žalovaného a osoby na řízení zúčastněné, a protože jimi byla toliko rozvíjena argumentace stran tohoto sporu, soud na tato podání, která byla všem zúčastněným doručena, jen odkazuje; na jejich relevantní argumentaci soud reaguje až v rámci svého posouzení.

Obdobně soud odkazuje na výstup z jednání před soudem z 6.11.2012 a 6.12.2012, když protokoly z těchto jednání byly zúčastněným doručeny. Soud při jednání 5.12.2012 ve smyslu ust. § 77 s.ř.s. opakoval pak mj. důkazy provedené žalovaným, na nichž žalobce trval, současně provedl k jeho návrhu důkaz notářským zápisem o výpovědi Ing. M. a listiny týkající se schváleného rozpočtu kraje pro rok 2006.

(VI)

Posouzení věci soudem

Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán, a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

Městský soud v Praze,vázán žalobními důvody, posoudil věc takto:

Napadené rozhodnutí - předmět správního řízení

V části I. a II., (body 1.-51.) napadeného rozhodnutí žalovaný vymezil předmět řízení, současně rekapituluje návrh na zahájení sporného řízení a ostatní podání uplatněná účastníky v průběhu řízení. Poukázal mj. na to, že žalobce podal návrh na zahájení sporného řízení jak u Ministerstva vnitra tak u Ministerstva dopravy obsahově identický. Ministerstvo dopravy tento návrh postoupilo Ministerstvu vnitra a Ministerstvo vnitra oba návrhy usnesením ze dne 18. dubna 2006 a 13. dubna 2006 odložilo usnesením. Žalobce se současně se určení neplatnosti výpovědi Smlouvy domáhal i soudní cestou, a to žalobou podanou 18. srpna 2006 u Krajského soudu v Ústí nad Labem, tento soud usnesením z 15. května 2007 řízení zastavil a postoupil věc Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra následně podalo u zvláštního senátu Nejvyššího správního soudu návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu a Zvláštní senát usnesením z 21.5. 2008 č.j. Konf 31/2007-82 zrušil usnesení o odložení návrhu na zahájení sporného řízení a určil, že rozhodnout ve sporu o neplatnost výpovědi Smlouvy náleží správním orgánům, neboť podle závěrů tohoto rozhodnutí Smlouva je podle § 19 zákona o silniční dopravě smlouvou veřejnoprávní ve smyslu § 159 odst. 1 správního řádu, a to konkrétně smlouvou subordinační podle § 161 odst. 1 správního řádu, což znamená, že k řešení sporů v takové smlouvě příslušný správní orgán stanovený v § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Řízení zahájená podáním žalobce u Ministerstva vnitra a Ministerstva dopravy byla následně spojena ke společnému řízení (po rozhodnutí zvláštního senátu z 21.5. 2008), po spojení věci bylo řízení vedeno pod sp.zn.MV-69481/ODK-2008.(naše věc)

O návrhu původně podaném u Krajského soudu v Ústí nad Labem, protože tento návrh byl po obsahové stránce odlišný- bylo řízení vedeno pod sp.zn. MV-55673/ODK-2008 a podáním z 20. ledna 2009 vzal navrhovatel návrh této věci zpět.

Žalovaný proto rozhodoval pokud jde o předmět řízení o návrzích podaných u Ministerstva dopravy a Ministerstva vnitra (bod 9.) identického obsahu, v rozsahu, který byl vymezen (bod 16.) tak, jak je uvedeno v tomto rozsudku shora ve výrocích I. a II. napadeného rozhodnutí (text v uvozovkách).

V části III (bod 52-53) žalovaný vymezil svůj postup při rozhodování o navržených výrocích rozhodnutí tak, že navrhovatel vymezil dvě sporné otázky: platnost výpovědi Smlouvy a povinnost navrhovatele (nyní žalobce) zajišťovat závazek veřejné služby v rozsahu stanoveném Smlouvou k 31.12.2005 ve spojení s jí odpovídající povinností odpůrce (nyní Ústeckým krajem tj. osobou zúčastněnou na řízení) hradit prokazatelnou ztrátu v souladu s nařízením vlády č. 493/2004 Sb. vzniklou plněním závazku veřejné služby. S ohledem na právní základ obou nároků žalovaný dovodil, že se jedná o dva relativně samostatné okruhy problémů, neboť povinnost zajišťovat závazek veřejné služby a hradit prokazatelnou ztrátu odvíjí navrhovatel z tvrzené neplatnosti výpovědi Smlouvy, ale též do jisté míry alternativně z trvání (event. i vzniku) závazku veřejné služby nezávisle na existenci a trvání Smlouvy přímo na základě rozhodnutí o licencích ve spojení se schválenými jízdními řády a se zákonným vymezením základní dopravní obslužnosti kraje. S ohledem na vymezení rozhodných otázek ve vztahu k právní argumentaci navrhovatele shledal rozhodným určení vztahu mezi Nařízením a zákonem o silniční dopravě, resp. vztahu mezi instituty „závazku veřejné služby“ a „smlouvy na veřejné služby“ podle Nařízení a „smlouvy o závazku veřejné služby“ a „rozhodnutí o licenci“.

V části IV. (Řešení procesních otázek, body 54-81), konkrétně A) procesní režim rozhodování o návrhu na určení neplatnosti výpovědi Smlouvy, bod 58, žalovaný řešil otázku, zda výpověď z veřejnoprávní smlouvy představuje správní rozhodnutí a dle ustanovení správního řádu dovodil, že tomu tak není, protože správní orgán, který je stranou subordinační veřejnoprávní smlouvy nevystupuje jako orgán uplatňující svou vrchnostenskou pravomoc.

Soud před posouzením klíčových žalobních námitek proto již zde k námitce žalobce k bodům 58, 67 a 74 napadeného rozhodnutí uvádí:

K bodu 58 žalobce namítá, že žalovaný nesprávně dovozuje, že Ústecký kraj se nenachází v rámci jeho postupu ve vrchnostenském postavení a že zde nemá vliv ani možnost Ústeckého kraje předmětný veřejnoprávní vztah upravit správním rozhodnutím. Podle žalobce je třeba vždy nahlížet na postavení veřejnoprávní strany subordinační smlouvy jako na výkon veřejné moci (nález Ústavního soudu III ÚS 495/02). Je-li ve smyslu tohoto nálezu autonomní vůle státu významně omezena i v případech, kdy stát vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, pak je nutno o to přísněji pohlížet na míru svobody konání veřejnoprávní strany ve veřejnoprávním vztahu. O vrchnostenském postavení Ústeckého kraje podle žalobce svědčí i usnesení Zvláštního senátu, podle něhož „úhrada prokazatelné ztráty či prokázaných nákladů bývá přímým důsledkem výkonu vrchnostenské pravomoci ze strany jejích nositelů“...náležitosti, obsah a podmínky uzavření takové smlouvy musely pak rovněž vyplývat ze zákona..., přičemž uplatňování státní moci nutno rozumět i výkon veřejné správy formou uzavírání veřejnoprávních smluv“. Žalobce trvá na tom, že na odmítnutí uzavření dodatku č. 10 Smlouvy i na postup a rozhodnutí výpovědi Smlouvy je třeba především pohlížet jako na výkon veřejné moci, závěr správního orgánu je proto nesprávný.

Soud tuto námitku neshledal důvodnou. Žalovaný v dané části napadeného rozhodnutí odpovídal na otázku procesního režimu rozhodování o návrhu na určení neplatnosti Smlouvy, přitom řešil v uvedeném bodě dílčí otázku, zda lze výpověď veřejnoprávní Smlouvy považovat za rozhodnutí ve smyslu § 9 správního řádu tj. za výsledek postupu upravujícího správní řízení (§ 9- §153 správního řádu), jako jedné z forem výkonu veřejné správy. Tuto možnost žalovaný vyloučil mj. proto, že správní orgán, jako stra