7 As 99/2011 — Nejvyšší správní soud

5 A 130/2016- 58 - text 9 pokračování 5A 130/2016 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudců Mgr. Milana Taubera a Mgr. Gabriely Bašné ve věci žalobce: proti žalované: Labrys, o. p. s., IČ 27573486 se sídlem Mezi Školami 2321/95, Praha 13 Akademie věd České republiky se sídlem Národní 1009/3, Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v neuzavření smlouvy dle § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Základ sporu a předcházející soudní řízení; obsah žaloby a vyjádření žalovaného 1. Žalobce podal k zdejšímu soudu žalobu, kterou původně označil jako žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného správního orgánu; nečinnost měla spočívat v neuzavření smlouvy dle § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, dle něhož ministerstvo kultury může na žádost v odůvodněných případech po dohodě s Akademií věd České republiky povolit provádění archeologických výzkumů vysokým školám, pokud je provádějí při plnění svých vědeckých nebo pedagogických úkolů, muzeím nebo jiným organizacím, popřípadě fyzické osobě, které mají pro odborné provádění archeologických výzkumů potřebné předpoklady (dále jen "oprávněná organizace"). Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů. 2. Žalobce uvedl, že je na základě povolení Ministerstva kultury ze dne 29. 9. 2006, č. j. 7950/2006 oprávněn k provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. V povolení je stanoveno, že po nabytí právní moci povolení uzavře oprávněná organizace dle § 21 odst. 2 uvedeného zákona dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů s Akademií věd České republiky. Naposledy žalovaná s žalobcem uzavřela tuto dohodu dne 28. 5. 2014 na dobu 1 roku. Měsíc před vypršením účinnosti této dohody žalobce požádal žalovanou o uzavření nové dohody, což však žalovaná s odkazem na údajné neplnění povinností žalobce vyplývající z předchozích dohod odmítla. Žalobce podrobně zmínil korespondenci probíhající mezi ním a žalovanou, uvedl, že dne 22. 9. 2015 žalovanou opětovně požádal o uzavření dohody o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů a předložil jí text dohody, na což žalovaná nereagovala, a proto žalobce dne 7. 10. 2015 podal k Ministerstvu kultury jako nadřízenému orgánu žalované návrh na opatření proti nečinnosti s požadavkem, aby ministerstvo dle § 80 odst. 4 písm. b) a dle § 170 správního řádu rozhodlo usnesením, jímž by byla dohoda o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů s žalobcem uzavřena. Ministerstvo ale přípisem ze dne 11. 11. 2015 žalobce vyrozumělo o tom, že jeho návrh odložilo, neboť mu nepřísluší příslušnou dohodu s žalobcem uzavřít a tuto dohodu musí s žalobcem uzavřít žalovaná. Žalobce následně žalovanou opakovaně žádal o uzavření uvedené dohody, což žalovaná odmítla s tím, že žalobce v mezidobí archeologický výzkum prováděl v rozporu se zákonem bez uzavřené dohody. S žalobcem byla zahájena dvě správní řízení pro porušení zákona prováděním archeologického výzkumu bez uzavřené dohody o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů, a byly mu uloženy pokuty snížené však Ministerstvem kultury v odvolacím řízení na 1 000 Kč, přičemž ministerstvo poukázalo na zásadu legitimního očekávání a na to, že zákon o stání památkové péči však vůli AV ČR dohodu uzavřít výslovně předpokládá, neboť nezakotvuje možnost uzavření dohody odmítnout. Jestliže žadatel získá dané povolení (povolení udělení ministerstvem po dohodě s AV ČR), pak uzavírá dohodu s žalovanou, která ale není dalším povolením činnosti oprávněné organizace a žalovaná tak měla v přiměřeném čase ve smyslu § 6 odst. 1 správního řádu s žalobcem dohodu uzavřít. 3. Žalovaná je však nečinná, nekomunikuje s žalobcem, neuvědomuje si, že je v pozici správního orgánu a její jednání nebo rozhodnutí by mělo splňovat požadavky na taková rozhodnutí. Zákon předpokládá, že každá organizace s platným povolením ministerstva uzavře tuto dohodu upřesňující parametry provádění archeologických výzkumů. Odmítnutí jejího uzavření je v rozporu s veřejným zájmem, čím dochází k porušení § 2 odst. 4 správního řádu. V zákoně není upravena možnost odmítnutí uzavření dohody, proto takový postup orgánu veřejné moci vůbec není možný. Žalobce obdržel od ministerstva příslušné povolení na dobu neurčitou, následně s AV ČR uzavřel dohodu a v souladu s těmito dokumenty prováděla činnost poté, co investoval nemalé prostředky do odborného a technického zázemí. Dohody s AV ČR uzavíral v dobré víře, že jeho právo na provádění archeologických výzkumů založené povolením ministerstva nebude dotčeno; předpokládal, že platnost dohody s AV ČR bude prodloužena, či že bude uzavřena dohoda nová. Žalovaná tedy porušila zásadu ochrany dobré víry a nejednala v souladu s platným povolením ministerstva kultury. Neuzavření nové dohody způsobuje žalobci značné škody. 4. Žalobce dále namítl, že se žalovaná nechala v rámci jednání s žalobcem zastupovat právní zástupkyní, což žalobce považuje za nepřípustné. Poukázal i na to, že při uzavření dřívějších dohod žalované nevadilo, že žalobce vykonával svou činnost i bez dohody, nyní to však je důvodem pro neuzavření dohody. 5. Žalovaná ve vyjádření k žalobě zejména uvedla, že dohoda o podmínkách provádění archeologických výzkumů dle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je veřejnoprávní smlouvou subordinační, k čemuž odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, č. j. 7 As 99/2011-73. Žalovaná vychází z toho, že při uzavírání uvedených dohod se nevede správní řízení a nevydává se správní rozhodnutí. Správní rozhodnutí je jednostranným mocenským projevem vůle správního orgánu, kdežto smlouva je úkonem dvoustranným, případně vícestranným, k jejímuž uzavření je zapotřebí shodný projev vůle smluvních stran. Z § 79 odst. 1 s. ř. s. je zřejmé, že správní soud je příslušný k rozhodování o ochraně proti nečinnosti pouze v případě, že k nečinnosti došlo v rámci správního řízení nebo při vydávání osvědčení. Jde o odlišnou situaci oproti správnímu řádu, který sice v § 80 rovněž upravuje ochranu proti nečinnosti pouze při vydávání rozhodnutí, avšak § 6 odst. 1 správního řádu rozšiřuje použití § 80 i na další činnosti správních orgánů. Protože ale soudní řád správní takovou úpravu neobsahuje, rozhodování o případné nečinnosti při dalších postupech správních orgánů soudům nenáleží. Ve věci uzavření či neuzavření dohody jako veřejnoprávní smlouvy subordinační se meritorní rozhodnutí ani osvědčení nevydává. Rozhodování o případné nečinnosti tedy nenáleží soudu, podaná žaloba je nepřípustná dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a žalovaná navrhuje její odmítnutí. V další části svého vyjádření žalovaná podrobně popsala skutečnosti, které předcházely žádosti žalobkyně o uzavření nové dohody, a svůj postup po podání této žádosti. Nesouhlasila s názorem, že by žalovaná byla povinna novou dohodu s žalobcem uzavřít za situace, kdy neplnil své povinnosti. Nemůže se tedy jednat o porušení zásady legitimního očekávání a zásady ochrany dobré víry. Neuzavření dohody s oprávněnou organizací, která porušuje povinnosti stanovené zákonem, není podle žalované ani porušením veřejného zájmu, naopak je s veřejným zájmem na ochraně archeologického dědictví v souladu. Pokud pak jde o opatření na ochranu proti nečinnosti požadované žalobkyní od Ministerstva kultury, je žalovaná toho názoru, že ministerstvo mohlo učinit opatření dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu, tj. přikázat žalované, aby ve věci uzavření dohody konala, tj. nikoli dohodu uzavřela, ale aby jednala ve věci, což žalovaná ostatně i činila, když žalobkyni včetně uvedení důvodů sdělovala, že dohodu neuzavře. 6. Zdejší soud usnesením ze dne 10. 10. 2016, č. j. 5A 130/2016-28, žalobu odmítl s tím, že nečinnostní žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s. se nelze domáhat uzavření veřejnoprávní smlouvy a že odmítnutí nabídky k uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů zakládá spor z veřejnoprávní smlouvy, který má řešit nadřízený správní orgán (tj. Ministerstvo kultury), proti jehož rozhodnutí je teprve možná ochrana ve správním soudnictví. 7. Toto usnesení bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, č. j. 1 As 292/2016. Nejvyšší správní soud mimo jiné konstatoval, že se v případě odmítnutí uzavření dohody nejedná o nečinnost, ani o rozhodnutí v materiálním slova smyslu, proti němuž by žalobce mohl brojit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., a proto v úvahu přichází pouze žaloba zásahová. Návazně pak Nejvyšší správní soud městskému soudu uložil, že třeba i postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s., vyjasní, čeho se stěžovatelka domáhá a zda se nejedná o žalobu na ochranu proti nezákonnému negativnímu zásahu. 8. Zdejší soud proto žalobce vyzval,