9 Afs 85/2016 — Nejvyšší správní soud

18 A 79/2020- 34 - text 7 18 A 79/2020 USNESENÍ Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Sabola a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Lachmanna ve věci žalobce: Mgr. L. H. sídlem X proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím: v odepření nahlížení do spisu žalovaného vedeného ve věci mimořádných opatření č. j. MZDR 15757/2020-28/MIN/KAN a č. j. MZDR 16214/2020-6/MIN/KAN v nevydání rozhodnutí o tom, že žalobce není účastníkem řízení o vydání těchto mimořádných opatření v neučinění opatření proti nečinnosti žalovaného ze strany ministra zdravotnictví takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Městského soudu v Praze do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení 1. Žalobce podal dne 20. 8. 2020 žádost o umožnění nahlížení do spisové dokumentace vedené ve věci v záhlaví specifikovaných mimořádných opatření žalovaného vydaných dne 19. 8. 2020, a to se zdůvodněním, že své právo k nahlížení do spisu odvozuje od § 27 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 38 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). 2. Žalovaný v odpovědi ze dne 25. 8. 2020 této žádosti nevyhověl a poukázal na to, že v řízení o vydání opatření obecné povahy nelze hovořit o účastnících řízení, pročež se § 27 správního řádu vůbec nepoužije. Vydání mimořádných opatření podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOVZ“), nadto probíhá bez řízení o návrhu opatření obecné povahy (bez připomínkového řízení). 3. V návaznosti na to žalobce dne 25. 8. 2020 uplatnil proti postupu žalovaného stížnost a zejména poukázal na § 27 odst. 3 správního řádu s tím, že mimořádná opatření mu zakládají povinnost, takže má postavení účastníka řízení. V podání ze dne 26. 8. 2020 pak žalobce žalovaného vyzval k upuštění od nezákonného zásahu, ve kterém uplatnil totožnou argumentaci. 4. V reakci na výzvu ze dne 26. 8. 2020, jakož i ve vyřízení stížnosti ze dne 4. 9. 2020 žalovaný svou argumentaci zopakoval, poukázal i na odbornou literaturu k (ne)použití § 27 v řízení o návrhu opatření obecné povahy, přičemž pokud v případě mimořádných opatření nemohou osoby podávat ani námitky či připomínky, nelze o právu nahlížet do spisu hovořit, neboť zde není dán ani právní zájem takové osoby. 5. Žádostí ze dne 30. 9. 2020 se žalobce domáhal přijetí opatření proti nečinnosti ve věci neumožnění výkonu práv účastníka řízení (nahlížení do spisu) a s tím spojené nečinnosti při vydání rozhodnutí, že žalobce není účastníkem řízení o předmětných mimořádných opatřeních podle § 28 správního řádu. 6. Ministr zdravotnictví v odpovědi na tuto žádost vyšel z předešlé komunikace a zdůraznil, že pokud nelze hovořit o správním řízení a o použití § 27 správního řádu, z logiky věci se nepoužije ani § 28 správního řádu, neboť jeho použití se odvíjí od existence správního řízení. Žalobce proto není opomenutým účastníkem či osobou, jehož účastenství je sporné, proto vůbec nebylo namístě vydávat usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu. Ten navíc hovoří o rozhodování v pochybnostech, které zde nebyly. 7. V návaznosti na uvedené se žalobce proti postupu žalovaného bránil žalobou podanou dne 12. 11. 2020, v níž se domáhal prohlášení (deklarace), že žalovaný nezákonně zasáhl (zároveň dovozoval, že zásah stále trvá) do jeho práv tím, že mu neumožnil nahlédnout do spisu, že nevydal rozhodnutí, že není účastníkem řízení, a že ministr v této věci nepřijal opatření proti nečinnosti. 8. Žalobce zopakoval, že se domáhal účastenství v řízení o předmětných mimořádných opatřeních, která se vztahují na každou osobu (tedy i na žalobce) a která mu zakládají povinnosti. Za této situace byl žalovaný povinen žalobci umožnit nahlížet do spisové dokumentace těchto opatření anebo vydat usnesení, že není účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu. Ministr zdravotnictví toto bezpráví dále jen prohloubil a nedostál povinnosti nadřízeného orgánu podle § 80 správního řádu. 9. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě námitky žalobce odmítl a znovu poukázal na již předestřenou argumentaci. 10. V replice na toto vyjádření pak žalobce poukázal na to, že žalovaný přehlíží § 4 odst. 1 a 4 správního řádu, a upozornil na to, že nemá možnost uplatnit své oprávněné zájmy ve věci obsahu správního spisu, přičemž toto právo má i podle čl. 42 Listiny základních práv EU. Svou repliku pak žalobce uzavřel tím, že není nic jednoduššího, než aby žalovaný prohlásil, že se na žalobce dotčená opatření nevztahují. II. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze 11. Vzhledem k povaze žalovaného zásahu i vyjádřením účastníků řízení se soud nejprve zabýval splněním podmínek potřebných k projednání návrhu ve věci samé, včetně toho, zda lze tvrzený zásah vůbec pojmově za nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. považovat. 12. Žalobce ve své žalobě identifikoval celkem tři zásahy žalovaného, potažmo ministra spočívající i) v odepření nahlížení do spisu, ii) v nevydání rozhodnutí o tom, že žalobce není účastníkem řízení a iii) v neučinění opatření k odstranění nečinnosti spočívající v popsaných jednáních žalovaného. 13. V této souvislosti soud nejprve připomíná, že podle § 82 s. ř. s. se může „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl přímo zaměřen proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou domáhat u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“. 14. První otázkou, kterou si však musí soud v případě zásahové žaloby položit, je, zda jednání žalovaného vůbec může z povahy věci představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS, jenž byl sice později zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, tyto závěry však zpochybněny nebyly). Za situace, kdy jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. – chybí zde totiž podmínka řízení spočívající v přijatelném tvrzení nezákonného zásahu. Odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze podle rozšířeného senátu tehdy „jeli nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení […]). Existuje-li rozumná pochybnost, […] je třeba zkoumat další „procesní“ podmínky věcné projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat.“ 15. Ve světle těchto základních východisek přistoupil soud k posouzení žalobcem identifikovaných zásahů, přičemž z níže vyložených důvodů dospěl k závěru, že v jejich případě již prima facie nelze o nezákonném zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. pojmově hovořit. 16. Pokud jde v prvé řadě o odepření nahlížení do správního spisu žalovaného, zdejší soud nijak nepřehlíží, že správní soudy již v minulosti opakovaně posuzovaly otázku, zda odepření nahlížet do správního spisu může pojmově představovat nezákonný zásah. Dospěly přitom k závěru, že odepření nahlédnutí do spisu může být (výjimečně a s přihlédnutím k okolnostem věci) samostatným nezákonným zásahem. V této souvislosti lze z novější judikatury ve finančních věcech připomenout např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2018, č. j. 9 Afs 85/2016 - 51, v němž ten výslovně připustil, že „odepření práva nahlížet do spisu … může v určitých případech samo o sobě zasáhnout do práv daňového subjektu. Půjde o případy, ve kterých bude daňovému subjektu v rozporu se zákonem znemožněno nahlížet do podstatné části daňového spisu, což má za důsledek zásah do práva na spravedlivý proces, event. o případy, kdy správce daně opakovaně a hrubě poruší pravidla pro zpřístupnění daňového spisu“. V rozsudku ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016 - 138, pak užití těchto závěrů připustil kasační soud i pro jiné (než daňové) správní řízení (konkrétně se jednalo o řízení před katastrálními úřady). Výslovně zmínil, že „i neumožnění nahlédnout do spisu může být podle okolností nezákonným zásahem, který se nemusí projevit pouze jako vada řízení, jež by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, nýbrž může pro toho, komu je nahlédnutí odepřeno, podle okolností (opět spíše v