5 Af 38/2015

Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým ministr financí (dále též „ministr“) zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí Ministerstva financí (dále též „ministerstvo“ nebo „žalovaný“) ze dne 15. 5. 2014, č. j. MF-60299/2013/34-4 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím bylo zrušeno 13 rozhodnutí, jimiž bylo povoleno provozovat loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o loteriích“). Konkrétně ministerstvo podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušilo: - I. rozhodnutí ze dne 11. 3. 2010, č. j. 34/102764/2/2009, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML6001, ML6502 a ML6504, na adrese Pražská 159, Klatovy; - II. rozhodnutí ze dne 24. 1. 2011, č. j. 34/117151/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: VLT TERMINAL EA, výrobní číslo: 1b0024 A 1b0084, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - III. rozhodnutí ze dne 29. 5. 2009, č. j. 34/45061/2009, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML6269 a ML6521, na adrese Vídeňská 77, Klatovy; - IV. rozhodnutí ze dne 29. 5. 2009, č. j. 34/45062/2009, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: IVT SYNOT, výrobní číslo: 717062, I701277 a I702151, na adrese Vídeňská 77, Klatovy; - V. rozhodnutí ze dne 2. 6. 2009, č. j. 34/45065/2009, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: KAJOT VLT, výrobní číslo: 9100808005307 a 9101008006826, na adrese Vídeňská 77, Klatovy; - VI. rozhodnutí ze dne 2. 7. 2010, č. j. 34/64810/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: IVT SYNOT 03, výrobní číslo: I702205 a I702333, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - VII. rozhodnutí ze dne 2. 7. 2010, č. j. 34/64811/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému APEX MULTI MAGIC VLT, model: APEX MULTI MAGIC VLT, výrobní číslo: TDFM02907, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - VIII. rozhodnutí ze dne 2. 7. 2010, č. j. 34/64813/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML6004 a ML6485, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - IX. rozhodnutí ze dne 2. 7. 2010, č. j. 34/64814/2009, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE MATIC, výrobní číslo: 9111208009472, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - X. rozhodnutí ze dne 10. 8. 2010, č. j. 34/68563/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML7023, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - XI. rozhodnutí ze dne 3. 8. 2010, č. j. 34/69469/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: IVT SYNOT 04, výrobní číslo: 3ON302290, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - XII. rozhodnutí ze dne 10. 8. 2010, č. j. 34/69470/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC, výrobní číslo: 9110510001519 9110510001520, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - XII. rozhodnutí ze dne 10. 8. 2010, č. j. 34/69470/2010, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC, výrobní číslo: 9110510001519 9110510001520, na adrese Plzeňská 823, Klatovy; - XIII. rozhodnutí ze dne 29. 11. 2011, č. j. 34/91312/2011, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: 716150, na adrese Luby 65, Klatovy; (dále jen „loterijní povolení“ nebo „povolení“).

V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že zahájilo z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci zrušení loterijních povolení. Uvedlo, že město Klatovy s účinností ode dne 23. 2. 2012 vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 1/2012, o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her zakázáno (dále jen „OZV“), přičemž OZV v čl. 2 zakazuje provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území města Klatov včetně integrovaných obcí.

Ministerstvo dále uvedlo, že přistoupilo ke zrušení povolení z důvodu jejich rozporu s OZV. Zrušením dotčených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Odkázalo na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, s tím, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. Mělo za to, že v případech, kdy využívá § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích. Dále ministerstvo s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, uvedlo, že provozovatelé si musí být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Konstatovalo, že do jeho působnosti nespadá dozor nad obecně závaznými vyhláškami. Ministerstvo v rámci správního řízení postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy. Argumentaci žalobce týkající se nezákonnosti a neústavnosti OZV proto považovalo z hlediska předmětného správního řízení za irelevantní. Uvedlo, že v souladu s § 46 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“) spojilo oznámení o zahájení řízení s výzvou žalobci a dotčenému orgánu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci s ohledem na to, že v konkrétním případě neprobíhá rozsáhlé shromažďování důkazů. Podklady rozhodnutí jsou tvořeny OZV a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Odmítlo argument o přednosti přechodných ustanovení před § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť přistoupilo ke zrušení povolení z důvodu zrušení přechodného ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., které představuje okolnost dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Dodalo, že OZV představuje nově nastalou okolnost, pro kterou by nebylo možno loterii a jinou podobnou hru povolit. Uvedlo, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice“). Doplnilo, že mu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice. Dále vysvětlilo, že návrhy žalobce v rámci dokazování neprovedlo, neboť nejsou pro rozhodnutí ve věci relevantní a jdou nad rámec předmětu tohoto správního řízení nebo s ním vůbec věcně nesouvisí. Konstatovalo, že neshledalo důvody k nařízení ústního jednání. Poukázalo na to, že o žalobcem uplatněné námitce podjatosti rozhodla náměstkyně ministra sdělením ze dne 16. 9. 2013, č. j. MF-96267/2013/34.

Žalobce podal proti rozhodnutí ministerstva rozklad, který ministr zamítl žalobou napadeným rozhodnutím. Ministr v odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že žalobce byl vyzván k vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí dne 8. 11. 2013, ministerstvo tak neporušilo právo na spravedlivý proces a žalobcovo právo vyjádřit se ve věci.

Ministr dále nesouhlasil s tvrzeními žalobce o protiústavnosti postupu ministerstva při rušení povolení. Pokud jde o argumentaci principem dobré víry ve správní rozhodnutí a ochranu práv z nich nabytých, především odkázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Dále s poukazem na znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích uvedl, že aplikace OZV na dříve vydaná povolení je nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, nýbrž také postupem, který je plně v souladu s ústavním pořádkem. Poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, s tím, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Nález Ústavního soudu sp. zn. pl. ÚS 6/13 ve spojení s OZV považoval za okolnost nově nastalou, pro kterou by nebylo možno loterii a jinou podobnou hru povolit; bylo tudíž možno postupovat podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Taktéž odmítl argument žalobce o přednosti aplikace přechodných ustanovení před § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Uvedl, že Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, judikoval, že v případě, že by ministerstvo nerušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustilo by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. Ministerstvo tedy aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce v oblasti loterií a jiných podobných her, který dalo jednoznačně najevo prostřednictvím OZV. K argumentaci principem dobré víry dále s odkazem na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí uvedl, že v tomto ohledu se argumenty žalobce stran zmařených investic či existenčních problémů jeho společnosti a zaměstnanců jeví zcela irelevantní, přičemž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. K principu proporcionality opětovně připomněl, že kdyby žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

Ministr dále k nezákonnosti OZV konstatoval, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že žalovaný se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Uvedl, že město Klatovy prostřednictvím OZV vyjádřilo jednoznačně svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Zdůraznil, že ministerstvo při rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek, přičemž k posouzení příslušných vyhlášek přistupuje z hlediska jejich obsahu a účelu, tj. nikoli z hlediska prostého formalismu.

Ministr plně souhlasil rovněž s postupem žalovaného, který žalobci nevyhověl v provedení jím navržených důkazních prostředků, a rovněž tak nenařídil ústní jednání.

Nesouhlasil s tvrzením žalobce, že by se ČR jakkoli zbavovala odpovědnosti za soulad postupu místní samosprávy při regulaci loterií a jiných podobných her s právem EU. Uvedl, že ČR se svých povinností zakotvených právem EU nezprošťuje, když soulad výkonu pravomocí státních orgánů v případě regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek s právem EU a českým právním řádem zajišťuje Ministerstvo vnitra v rámci jeho dozorové činnosti, potažmo Ústavní soud. Konstatoval, že o neaplikaci vnitrostátní normy, která je v domnělém rozporu s právem EU, nerozhoduje ani ministerstvo a ani ministr, nicméně vnitrostátní soudce. Ministerstvo je orgánem moci výkonné a jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž není zmocněno přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy nebo evropským právem. Ministerstvo tedy není oprávněno přezkoumávat zákonnost a soulad obecně závazných vyhlášek s právem EU a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, a proto bylo oprávněno zrušit ta povolení, která jsou s ní v rozporu. Dodal, že jedině Ministerstvo vnitra a dále případně Ústavní soud mohou posoudit, zda příslušné obecně závazné vyhlášky porušují hospodářskou soutěž a zvýhodňují některé provozovatele na úkor jiných. Ohradil se rovněž proti tvrzení žalobce, že žalovaný nezákonným způsobem systematicky odnímá povolení a dopouští se tak porušení nejen práva EU, nýbrž i ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže a dále nepřípustné veřejné podpory.

Závěrem konstatoval, že v předmětné věci nedošlo k doplnění spisu a nebyl dán důvod k postupu podle § 36 odst. 3 správního řádu. K námitce podjatosti uvedl, že o nevyhovění a nevyloučení členů rozkladové komise bylo rozhodnuto usnesením ze dne 21. 10. 2014, č. j. MF-68959/2014/2901.

Žalobce v podané žalobě předně namítal, že ministr v rozhodnutí o rozkladu opomenul některé zásadní argumenty žalobce a že neprovedl žalobcem navržené důkazy. Namítal, že se ministr nedostatečně zabýval argumenty žalobce uvedenými v doplnění rozkladu a dále že správní orgány vůbec nezohlednily princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzeními žalobce týkajícími se újmy, kterou může utrpět v důsledku zrušení povolení. Ministr se v žalobou napadeném rozhodnutí dále podle žalobce nevypořádal ani s dalšími argumenty žalobce, například s argumenty týkajícími se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., a argumenty týkajícími se procesních vad řízení u ministerstva a dále s možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce. Namítal proto nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů. Žalobce taktéž trval na tom, že jím navržené důkazy jsou nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci. Měl za to, že neprovedení navržených důkazů je procesní vadou a ministr tak porušil jeho právo na spravedlivý proces.

Žalobce v podané žalobě dále vytkl řízení před správním orgánem procesní vady. Namítal, že postupem správních orgánů obou stupňů bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, jelikož oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s dalšími úkony, a to s výzvou žalobci podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu a výzvou městu Klatovy podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalobce namítal, že mu žalovaný fakticky nedal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a neposkytl mu dodatečnou lhůtu pro seznámení se s podklady předloženými dotčenou obcí. Žalobce tak neměl reálnou možnost se seznámit se všemi podklady pro vydání rozhodnutí. Namítal rovněž, že mu tímto postupem ministerstva vylo odňato jeho právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy už nebude správní spis před rozhodnutím jakkoli doplňován. Poukázal přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 21/2009-243 a 5 A 152/2002-41. Tento postup správních orgánů považoval za závažnou procesní vadu a řízení předcházející prvostupňové rozhodnutí za vadné a nezákonné.

Upozornil, že v řízení o rozkladu podal námitku podjatosti všech členů rozkladové komise a rovněž tak námitku podjatosti konkrétních členů rozkladové komise. Žalobou napadené rozhodnutí ve věci samé však bylo vydáno dříve, než bylo s konečnou platností rozhodnuto o námitkách podjatosti, tedy než bylo rozhodnuto o rozkladech žalobce proti rozhodnutím o námitkách podjatosti. Namítal, že žalobou napadené rozhodnutí je proto nezákonné.

Žalobce dále namítal, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a se zákonem. Uvedl, že zrušení povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení ústavních principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce. Zdůraznil, že nabyl povolení v dobré víře. Jeho legitimní očekávání spočívalo v přesvědčení, že zákonem povolenou činnost bude moci provozovat až do konce platnosti povolení. Uvedl, že ministr i žalovaný rozhodli způsobem, který nezohledňuje dobrou víru žalobce a jeho legitimní očekávání a nešetří jeho práva a oprávněné zájmy. Poukázal taktéž na dlouhodobou zavedenou praxi, na základě které vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání.

Poté uvedl, že i kdyby připustil, že postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je možný, vylučuje použití § 43 odst. 1 zákona o loteriích skutečnost, že k tomuto ustanovení jako ustanovení obecnému existuje ustanovení speciální. Na daný případ totiž dopadá speciální úprava, kterou je čl. II. bodu 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. Toto speciální ustanovení stanoví, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 zanikají ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Poté, co Ústavní soud zrušil ustanovení čl. II bodu 4 přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nálezem ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, již žádné ustanovení zákona o loteriích zrušení povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Žalobce dovodil, že tedy zcela odpadla možnost žalovaného změnit, resp. zrušit povolení v případě, že je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, neboť jiná ustanovení zákona o loteriích se na takové případy nevztahují a tuto možnost vůbec nepřipouštějí. Podle názoru žalobce tak žalovaný nemohl aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích a naopak měl aplikovat přechodná ustanovení čl. II zákona č. 300/2011 Sb. Povolení proto nebylo vůbec možné zrušit podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích z důvodu rozporu s OZV.

Žalobce dále uvedl, že nález Ústavního soudu, resp. zrušení přechodných ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích; stejně tak nemůže okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představovat obecně závazná vyhláška ani jakýkoliv jiný právní předpis. Měl za to, že touto okolností nemůže být skutečnost, která nastane mimo vztah účastníků daného správního řízení. Nálezy Ústavního soudu jsou výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém ruší právní předpisy, jsou součástí právního řádu České republiky, a nikoli blíže nespecifikovanou okolností, jejíž vznik či existenci předpokládá § 43 odst. 1 zákona o loteriích; stejně tak je součástí právního řádu i OZV. Pokud by se § 43 odst. 1 zákona o loteriích měl vztahovat i na rozpor povolení s právními předpisy, muselo by to být v tomto ustanovení výslovně uvedeno. Žalobce dále uvedl, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je sankčním ustanovením a vztahuje se na případy, v nichž by žalobce porušil nějakou svou zákonnou povinnost. V daném případě se však žalobce ničeho nedopustil.

Žalobce rovněž namítal vady v procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. a přijetí OZV. Uvedl, že vady procesu, ve kterém byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat, způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům, tj. i vůči žalobci. Shodné námitky vztáhnul i na OZV, která byla přijata na základě tohoto zákona.

Žalobce také namítal rozpor regulace loterií s právem Evropské unie a porušení zásady aplikační přednosti práva EU. Uvedl, že rozpor způsobu regulace loterií i samotné OZV s právem EU, jakož i judikaturou SDEU vyplývá především z absence transparentnosti právní regulace loterií, absence odůvodnění zákazů a omezení, tj. odůvodnění jejich přiměřenosti a absence přechodného období. Měl za to, že omezení provozování loterií nejsou v souladu s právem EU a že pravomoc města Klatovy při regulaci loterií byla použita v rozporu s právem EU. Dodal, že stanoví-li obec obecně závaznou vyhláškou pravidla provozování loterií na svém území, nezbavuje to ČR odpovědnosti za soulad takového postupu s právem EU.

Poté uvedl, že veškeré orgány ČR, tedy včetně správních orgánů a tím i ministra a ministerstva, mají povinnost aplikovat právo EU, a to přednostně před právem národním, které by s ním bylo v rozporu. Rozpor mezi národním právem a právem EU přitom jsou správní orgány povinny zkoumat ex offo. Jelikož ministr a ministerstvo rozhodli o zrušení povolení na základě zákona o loteriích a OZV, které jsou v rozporu s právem EU, porušili zásadu přednostní aplikace práva EU. Nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí tak spatřoval rovněž v porušení práva EU.

Žalobce shrnul, že rozhodnutí jsou v rozporu s právem EU. Navrhl rovněž, aby soud na základě zásady aplikační přednosti práva EU nepřihlížel k těm ustanovením OZV a zákona o loteriích, která jsou s právem EU v rozporu. Případně navrhl, aby soud položil předběžnou otázku SDEU.

Dále namítal, že OZV je nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem. Byl přesvědčen, že OZV je v rozporu s principem proporcionality a rovněž tak se zásadami práva EU. Konkrétně uvedl, že OZV stanoví plošný zákaz provozování herních zařízení. Takový plošný zákaz však měl za protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality. Dodal, že navíc ani není zřejmé, co konkrétně město Klatovy k plošnému zákazu vedlo. Uvedl, že deklarovaným cílem OZV je zajištění veřejného pořádku; narušení veřejného pořádku ve městě však podle žalobce není působeno samotným provozováním herních zařízení žalobcem, ale může být způsobeno až následně chováním osob, které žalobcem poskytované služby využívají. Uvedl, že město Klatovy prostřednictvím OZV preventivně plošně zakázalo v plné šíři výkon činnosti, která je svojí podstatou v souladu se zákonem a jejíž provozování bylo státem řádně povoleno. Namítal, že toto omezení představuje neodůvodněný zásah do svobody podnikání provozovatelů loterií a jiných podobných her, který město Klatovy nijak nezdůvodnilo. Poukázal také na tzv. test čtyř kroků, s tím, že v případě OZV podle žalobce zjevně nejsou splněny požadavky, aby omezení stanovená obecně závaznými vyhláškami byla rozumná, přiměřená a nediskriminační.

Žalobce také namítal, že OZV je v rozporu se soutěžním právem. V této souvislosti zejména poukazoval na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014. Namítal, že v daném případě nebyla pravidla regulace zavedená OZV předem známá a nejsou přezkoumatelná, jelikož chybí jejich objektivní odůvodnění. Uzavřel, že postup obce při vydávání OZV a OZV samotná je v rozporu se zákonem.

Z uvedených důvodů proto žalobce žádal soud, aby posoudil soulad OZV se zákonem a aby rozhodl, že pro rozpor OZV se zákonem k ní v tomto řízení soud nebude přihlížet.

Žalobce navrhl soudu, aby zrušil žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 25. 6. 2015 konstatoval, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení loterijních povolení z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, tedy z důvodu jejich rozporu s OZV. Dále žalovaný ve vyjádření k žalobě především odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí.

Žalovaný byl přesvědčen, že žalobou napadené rozhodnutí i prvostupňové rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněna, a tudíž nemůže být dána jejich nepřezkoumatelnost. Nesouhlasil s tvrzeními žalobce o procesních vadách. Uvedl, že dokazování ve věci porušování veřejného pořádku na daných adresách ministerstvo neprovedlo, neboť není relevantní jako podklad pro vydání rozhodnutí v této věci a jde nad rámec předmětu správního řízení. Dále nesouhlasil s tím, že došlo k porušení práva žalobce na spravedlivý proces tím, že k vydání žalobou napadeného rozhodnutí došlo před tím, než bylo s konečnou platností rozhodnuto o námitkách podjatosti. Uvedl, že proti usnesení, jímž se námitka podjatosti zamítá, se lze odvolat, avšak toto odvolání, resp. rozklad nemá odkladný účinek a v řízení lze pokračovat za účasti úřední osoby, vůči níž námitka směřovala; takové usnesení je předběžně vykonatelné. Měl za to, že žalobcem odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, č. j. 9 Afs 82/2010-71, na ministerstvo, resp. na členy rozkladové komise nedopadá. Dodal, že žalobce podal námitky systémové/osobní podjatosti již téměř do 70 správních řízení o rozkladu proti rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her; s ohledem na totožnost argumentace považoval tento žalobcův postup za pokus o zneužití práva.

Žalovaný navrhl soudu, aby nedůvodnou žalobu zamítl.

V podání ze dne 14. 12. 2015 žalobce rozvinul žalobní bod týkající se rozporu regulace loterií s právem EU. Žalobce dopodrobna zdůvodnil rozpor regulace loterií s právem EU a povinnost žalovaného přednostně aplikovat právo EU, a to v návaznosti na rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015, č. j. C-98/14 (dále jen „Berlington“). Popsal také existenci unijního prvku v dané věci. Uvedl, že část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními žalobce navštěvovala, byli příslušníci z jiných členských států EU, kteří sázková zařízení aktivně využívali, a žalobce tedy těmto příslušníkům z jiných členských států poskytoval služby ve smyslu čl. 56 SFEU. V této souvislosti soudu předložil čestné prohlášení osoby, která byla jako osoba působící na pozici regionálního manažera žalobce v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a zároveň i navštěvoval jednotlivé prostory, ve kterých byla sázková zařízení umístěna. Tato osoba zjistila, že někteří z návštěvníků byli občany EU. Žalobce měl za to, že tím je bez jakýchkoliv pochybností prokázáno, že je dán unijní prvek. Jelikož správní orgány právo EU i přes existenci unijního prvku neaplikovaly, resp. unijní prvek ani nehledaly, považoval žalobce napadená rozhodnutí za nezákonná. Dále žalobce poukázal na nepřiměřenost opatření přijatých v souvislosti s omezením provozování sázkových kanceláří.

Ve vyjádření ze dne 12. 1. 2016 žalovaný uvedl, že podle ustálené judikatury SDEU je výhradně věcí národního soudu, aby posoudil, zda je vnitrostátní právní úprava v souladu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání, přičemž SDEU ani žalovaný nejsou oprávněny posuzovat takový soulad konkrétního ustanovení národního právního předpisu s výše uvedenými zásadami. Dále nesouhlasil s tvrzením žalobce, že dotčená právní úprava omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb v rámci jednotného vnitřního trhu Unie. Uvedl, že volný pohyb služeb je možné omezit z důvodů vymezených čl. 51 a 52 SFEU, mezi které patří např. veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, veřejné zdraví, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. Nesouhlasil ani s tvrzením žalobce, že ministerstvo je povinno neaplikovat právní úpravu, která je v rozporu s unijním právem. Konstatoval také, že žalobce neprokázal rozpor českého práva s právem unijním. Zopakoval, že není příslušný posuzovat rozpor ustanovení zákona o loteriích s právem EU. Co do aplikovatelnosti práva EU odkázal na podrobné objasnění problematiky, které poskytl Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-171. Závěrem poukázal na aktuální rozhodovací praxi soudů.

V podání ze dne 3. 5. 2017 žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/2014, v němž soud shledal, že obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011 a města Varnsdorfu č. 4/2012 jsou nezákonné. Žalobce konstatoval, že závěry uvedené v odkazovaném rozsudku by měly být aplikovány i v nyní projednávané věci.

V reakci na to žalovaný v podání ze dne 17. 7. 2017 uvedl, že z OZV vyplývá, že město Klatovy přistoupilo k zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celém svém území. Upozornil na skutečnost, že obecně závaznými vyhláškami, kterými byl zakázán provoz loterií a jiných podobných her na celém území obce, se Městský soud v Praze již zabýval, a odkázal např. na rozsudky ze dne 22. 2. 2017, č. j. 3 Af 8/2015-80, ze dne 22. 2. 2017, č. j. 3 Af 10/2015-71, či ze dne 20. 4. 2017, č. j. 11 Af 56/2015-61. Poukázal na to, že v těchto případech soud žaloby v celém rozsahu jako nedůvodné zamítl. Poukázal taktéž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016-71. Měl za to, že ani v nyní projednávané věci není důvod se odchylovat od závěru soudů o nediskriminačním charakteru OZV obsahující celoplošný zákaz. Dále uvedl, že žalobce tvrzení soudu obsažená v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/2014, vytrhává z kontextu; nadto se 10. senát tohoto soudu tímto rozsudkem zásadním způsobem odchýlil od dosavadní rozhodovací praxe nejen Ústavního soudu, ale i Nejvyššího správního soudu a ostatních senátů Městského soudu v Praze.

V podání ze dne 4. 9. 2017 žalobce uvedl, že předpokladem, aby soud mohl OZV aplikovat, je splnění dvou požadavků, a to že daná obec plošný zákaz provozování loterií musí opírat o racionální důvody a že musí stanovit přechodné období nebo systém přiměřených náhrad. Podle žalobce nebylo splnění těchto kritérií prokázáno. Navrhl, aby soud vyzval město Klatovy, aby písemně odůvodnilo způsob regulace loterií na svém území, a aby za stejným účelem soud předvolal jako svědky zástupce města Klatovy, kteří se na přijetí OZV podíleli. Konstatoval rovněž, že Česká republika byla povinna zajistit notifikaci OZV dle směrnice; jelikož tak neučinila, nelze OZV vůči žalobci aplikovat. Dále uvedl, že soud je povinen posoudit nejen zákonnost OZV, nýbrž i ověřit, že úprava zákona o loteriích ve spojení s OZV splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality; důkazní břemeno je přitom na žalovaném. Poté navrhl položení předběžné otázky SDEU.

V podání ze dne 28. 4. 2021 žalobce odkázal na rozsudek SDEU ze dne 3. 12. 2020, ve věci C-311/19 (dále jen „Bonver Win“). Dovodil, že je zřejmé, že i v nyní posuzované věci se má aplikovat právo EU, a to konkrétně čl. 56 SFEU. Uvedl, že doložil a prokázal existenci unijního prvku, a to čestným prohlášením svědka, který byl jako osoba působící na pozici regionálního manažera žalobce v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a zároveň i navštěvoval jednotlivé prostory, v nichž byla sázková zařízení umístěna. Podotkl, že i kdyby existenci unijního prvku netvrdil a nedoložil, je povinností soudu zkoumat, zda se v daném případě právo EU aplikuje. Dále znovu upozornil, že jelikož se v projednávaném případě aplikuje právo EU, musejí být opatření přijatá ČR v souvislosti s omezením provozování loterií na jejím území přiměřená, jinak jsou v rozporu s právem EU. Dle rozhodnutí Berlington musí právní předpisy omezující volný pohyb služeb (loterií) kumulativně splňovat tato kritéria: sledovat skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, sledovat takové cíle koherentním a systematickým způsobem a splňovat požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví. Regulace loterií v ČR však podle žalobce legitimní cíle nesleduje, resp. skutečné sledování legitimních cílů není prostřednictvím zákona o loteriích vyžadováno, zaručeno ani kontrolováno. Dodal, že jelikož existují důvodné pochybnosti o tom, zda regulace loterií v ČR skutečně sleduje legitimní cíle, je soud dle práva EU povinen tuto otázku zkoumat a posoudit. Nadto způsob regulace loterií v ČR nezajišťuje systematické a koherentní sledování cílů, jelikož nestanoví žádná pravidla, mantinely ani další požadavky na regulaci loterií prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Regulaci loterií založenou zejména § 50 odst. 4 zákona o loteriích tak měl za rozpornou s právem EU. Nesystematičnost a nekoherentnost sledování stanovených cílů ilustroval na situaci mezi Jirkovem a Louny; poukázal též na skutečnost, že nepřiměřeně přísná regulace v oblasti loterií vedla k výskytu vysokého počtu ilegálních heren na území České republiky. Závěrem uvedl, že regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích je v rozporu se základními zásadami práva EU, zejména s principem právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, a je tedy nepřiměřená. Je tomu tak proto, že legitimní očekávání žalobce dle práva EU vzniklo a trvalo, regulace loterií prostřednictvím jednotlivých obecně závazných vyhlášek je nepředvídatelná, zákon o loteriích ani OZV nestanovují žádné přechodné období (natož dostatečně dlouhé) a nestanovují ani systém přiměřených náhrad za zásah do legitimního očekávání.

Žalovaný v podání ze dne 4. 5. 2021 konstatoval, že do rozhodnutí Bonver Win zastával stanovisko, že v otázce stanovení míst, na kterých je dovoleno provozovat hazardní hry, obecně závaznými vyhláškami obcí se tzv. unijní prvek nevyskytuje a tedy ani není možné aplikovat čl. 56 SFEU. Uznal, že tento názor je nutno přehodnotit. Zároveň však podotkl, že se jedná o čistě akademickou otázku. Podle žalovaného je totiž žalobce nejen povinen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinen náležitě prokázat. Žalobce však tvrdil porušení unijního práva v žalobě pouze obecně a argumentaci týkající se porušení čl. 56 SFEU a existenci tzv. unijního prvku tvrdil až v doplnění žaloby ze dne 14. 12. 2015, tedy opožděně. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, sp. zn. 2 As 335/2017. Ke snaze žalobce dokazovat existenci unijního prvku uvedl, že důkaz čestným prohlášením, natož osoby ekonomicky závislé na žalobci, která by mohla na úspěchu žalobce ve věci profitovat, má poměrně malou důkazní hodnotu. Poukázal také na to, že v projednávané věci je zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného pořádku a chráněno zdraví obyvatel, přičemž již tímto jsou splněny podmínky pro omezení volného pohybu služeb. Zároveň jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci EU, které byly SDEU stanoveny v rozhodnutí Berlington. Měl za to, že tyto podmínky jsou de facto ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení; soudy při svém rozhodování totiž vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. Pokud soud dospěje k závěru o zákonnosti OZV, zároveň tím podle žalovaného nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Žalovaný proto setrval na návrhu, aby soud žalobu zamítl.

Město Klatovy ve vyjádření ze dne 21. 4. 2021 k výzvě soudu sdělilo důvody, které jej vedly k přijetí OZV. Město Klatovy bylo přesvědčeno, že OZV vyhovuje právní úpravě i výkladu provedenému Ústavním soudem. Uvedlo, že důvody k jejímu přijetí vyplývají z negativního vlivu provozování hazardních her, jak s nimi mělo město na svém území dlouhodobou zkušenost – porušování veřejného pořádku, zhoršování situace v rodinách uživatelů, negativní vliv na nezletilé atd. V OZV tak město zcela zakázalo provozování sázkových her, loterií na celém území města. Uvedlo, že absolutní zákaz už pojmově nemůže mít diskriminační charakter, neboť je postupováno obecně a zcela rovně vůči všem subjektům na území města Klatovy. Město poukázalo na to, že uvedený právní názor byl přijat i v obdobném soudním řízení vedeném Městským soudem v Praze pod sp. zn. 11 Af 34/2014 a podpořen i rozhodnutím Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 253/2016.

Na ústním jednání konaném dne 22. 11. 2021 právní zástupce žalobce i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích ve věci. Právní zástupce žalobce odkázal na žalobu a další vyjádření zaslaná soudu v dané věci; akcentoval přitom judikaturní posun v rámci posuzování souladu OZV s evropským právem a náhled na otázku existence unijního prvku; na podporu své argumentace odkázal zejména na aktuální rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37.

Žalovaný taktéž ve věci odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a svá vyjádření ve věci, zejména upozornil na poslední vyjádření ve věci ze dne 4. 5. 2021, v němž reagoval na aktuální judikaturní zvrat a v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 As 227/2021 – 30, dle kterého není soud v případě, kdy shledá v řízení námitku existence unijního prvku, povinen napadené rozhodnutí bez dalšího zrušit a vrátit zpět žalovanému k dalšímu řízení, nýbrž má soud sám v řízení provést potřebné dokazování a svá zjištění náležitě posoudit.

Soud na ústním jednání přečetl k důkazu vyjádření Města Klatovy ze dne 21. 4. 2021 (viz bod 34. tohoto rozsudku) současně se zněním OZV. Soud ve věci pro nadbytečnost nepřistoupil k provedení dalších žalobcem navrhovaným důkazům, za účelem prokázání jeho tvrzení o existenci unijního prvku v dané věci, jelikož s odkazem na aktuální judikaturu správních soudů vysvětlil zastávaný právní názor v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37, jenž bude popsán podrobněji níže. Taktéž soud pro nadbytečnost neprovedl k důkazu výslechy svědků (starosty a místostarosty města Klatovy) navržené žalobcem k prokázání důvodů, jež vedly město k přijetí OZV, neboť předmětné důvody byly jasným a určitým způsobem soudu sděleny v písemném vyjádření města. Právní zástupce žalobce ani žalovaný neměli vůči čteným listinám ani vůči provedenému dokazování ze strany soudu žádných námitek; pouze z procesní opatrnosti právní zástupce žalobce setrval na návrhu provést k důkazu čestné prohlášení příslušné osoby

Na základě podané žaloby přezkoumal Městský soud v Praze napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].

Žaloba je důvodná.

Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy:

Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“

Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném od 1. 1. 2012 „[o]bec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“

Podle čl. 1 OZV „[ú]čelem této vyhlášky je zajištění veřejného pořádku.“

Podle čl. 2 OZV „[s]ázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích (dále jen „herní zařízení“) je zakázáno provozovat na celém území města Klatov včetně intergovaných obcí.“

Vzhledem k rozsahu žaloby a množství argumentů, jež se v textu jejím i jejího doplnění opakují a překrývají, posuzoval soud žalobní námitky na základě principu, že řádné odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí argument obsažený v žalobě. Odpověď na základní námitky může v některých případech zahrnovat odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54, ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58, nebo ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66, jakož i nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).

Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Soud k tomu předně uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tedy jako nemožnost zjistit obsah nebo důvody, pro které bylo rozhodnutí vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74).

Soud konstatuje, že žalobou napadené rozhodnutí je srozumitelné, jsou v něm obsaženy právní úvahy, na jejichž základě ministr posoudil otázky stěžejní pro toto specifické správní řízení, a je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč žalovaný rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozhodnutí. Uvedené je v souladu s konstantní judikaturou, podle které musí být z odůvodnění seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009-46, ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 1/2010-53, ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008-109, či ze dne 31. 3. 2004, č. j. 4 As 19/2014-35, a v neposlední řadě na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23). Soud má za to, že ministr těmto povinnostem dostál. Soud dodává, že správní orgány nemají povinnost detailně vypořádávat každou dílčí námitku či tvrzení, resp. jak je uvedeno v bodě [9] odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2018, č. j. 7 As 150/2018-36, správní orgány „[n]emají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: ‚Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.‘ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).“

Soud nadto nesouhlasí s názorem žalobce, že se ministr ve svém rozhodnutí nevypořádal s jeho (v žalobě vyjmenovanými) argumenty. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že prvostupňové správní rozhodnutí a žalobou napadené rozhodnutí tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Ministr na uvedené rozkladové námitky a (jiné) argumenty žalobce srozumitelně reagoval a zaujal k nim své stanovisko s dostatkem důvodů podporujících výrok rozhodnutí (zejm. str. 12 až 17 žalobou napadeného rozhodnutí, případně též str. 6 až 8 prvostupňového rozhodnutí). Například k nedodržení notifikačního procesu dle směrnice při přijetí zákona č. 300/2001 Sb. se žalovaný vyjádřil na str. 13 žalobou napadeného rozhodnutí, přičemž rovněž odkazoval na odůvodnění obsažené v prvostupňovém rozhodnutí. Rovněž tak se vyjádřil k procesním vadám, a to na str. 12, a k možným důsledkům zrušení povolení pro žalobce, a to na str. 14 žalobou napadeného rozhodnutí. Skutečnost, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, dosvědčuje ostatně podrobná žalobní argumentace, která rozporuje závěry správních orgánů. Pro úplnost soud uvádí, že odlišný náhled žalobce na vypořádání rozkladové námitky či jiného návrhu ještě neznamená, že se takovou námitkou správní orgán dostatečně nezabýval a nevypořádal se s argumenty žalobce. Uvedené lze vztáhnout i k námitce, že nebyly provedeny důkazy, které navrhl žalobce.

Soud uzavírá, že v žalobou napadeném rozhodnutí nepřezkoumatelnost ve výše uvedeném smyslu neshledal.

Žalobce spatřoval vadu řízení před správním orgánem v tom, že oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s výzvami podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu pro žalobce a s výzvou podle § 136 odst. 3 správního řádu pro město Klatovy.

Soud k této námitce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243, a předesílá, že „[ú]čelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit“. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku doplnil, že „[n]ení samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, se podává, že „[s]myslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“. Na druhé straně za odlišných skutkových okolností, „[k]dy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002-41).

Z uvedeného je zřejmé, že posouzení postupu správního orgánu je třeba provádět vždy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti; vždy je třeba posuzovat, v jakém konkrétní stádiu dokazování se správní řízení nachází, a to konkrétně k okamžiku, ke kterému je účastník řízení poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Soud pro úplnost uvádí, že možnost spojit oznámení o zahájení řízení spolu s jiným úkonem ve správním řízení (v této věci s předmětnými výzvami) je výslovně upravena v § 46 odst. 3 správního řádu.

V nyní projednávané věci žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení ze dne 20. 5. 2013 s výzvou žalobci podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu, aby ve lhůtě 21 dnů navrhl důkazy, vyjádřil se ve věci nebo učinil jiné návrhy či úkony, jakož i ke všem podkladům pro rozhodnutí. Shodnou lhůtu zároveň žalovaný stanovil městu Klatovy coby dotčenému orgánu ve výzvě podle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí všech informací důležitých pro řízení. Ze samotného oznámení i z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že podklady pro vydání rozhodnutí žalovaného tvořily OZV a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Na výzvu žalovaného zareagoval nejprve žalobce žádostí ze dne 4. 6. 2013 o prodloužení lhůty k podání vyjádření. Žalovaný žádosti žalobce usnesením ze dne 18. 6. 2013 vyhověl a prodloužil mu lhůtu o 21 dnů od doručení tohoto usnesení. Mezitím bylo žalovanému doručeno vyjádření města Klatovy ze dne 27. 5. 2013, jež obsahovalo toliko žalobci známé údaje o regulaci loterií na území obce prostřednictvím OZV (obec toliko uvedla, že s povolením loterie nebo jiné podobné hry na svém území již od počátku nesouhlasí a na přibývající povolení reagovala několika obecně závaznými vyhláškami; dne 24. 2. 2012 nabyla účinnosti OZV, která zakazuje provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry na celém území města; účelem OZV je zajištění veřejného pořádku; plošný zákaz měří všem stejně; obec může v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou stanovovat povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; je ústavní pravomocí obce zajišťovat na svém území veřejný pořádek a je její výlučnou pravomocí ovlivňovat činnosti na svém území; obec má právo kdykoliv říci, že si provoz na svém území nepřeje). Žalobce žalovanému zaslal své vyjádření ze dne 11. 7. 2013, které následně před vydáním rozhodnutí ještě doplnil podáním ze dne 8. 8. 2013. Následně žalovaný žalobci zaslal výzvu k vyjádření ze dne 8. 11. 2013. Žalobce dále žalovanému zaslal vyjádření ze dne 25. 11. 2013. Žalovaný žalobci poté zaslal výzvu k vyjádření ze dne 12. 2. 2014. Žalobce rovněž využil svého práva nahlédnout do spisu. Podáním ze dne 2. 5. 2015 žalobce navrhl nařízení ústního jednání.

Soud konstatuje, že stanovení téže lhůty účastníkovi řízení k seznámení s podklady rozhodnutí a dotčenému správnímu orgánu k doplnění podkladů již správní soudy označily za nevhodné, neboť za předpokladu, že by účastník řízení využil práva seznámit se s podklady dříve, než by případně zareagoval dotčený správní orgán, nemusel by mít k dispozici všechny podklady (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55). V nyní projednávané věci však není ze správního spisu patrné, že by byl před vydáním rozhodnutí doplňován o nové skutečnosti či důkazy, k jejichž seznámení by bylo nutno žalobci poskytnout dodatečnou lhůtu. Stav správního spisu od okamžiku zahájení správního řízení zůstal nezměněn až do vydání žalobou napadeného rozhodnutí – výjimkou jsou podání žalobce, která mu však musela být známa. Stanovisko města Klatovy ze dne 27. 5. 2013 neobsahuje žádné skutečnosti, které by nebyly žalobci známy. Dne 18. 6. 2013, kdy byla žalobci stanovena nová lhůta pro vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí, nadto správní spis obsahoval veškeré podklady vyjma pozdějších žalobcových podání. Jinými slovy, z obsahu spisového materiálu je zřejmé, že žalovaným bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými měl žalobce možnost se seznámit, či která sám učinil. Soud zdůrazňuje, že žalovaný nadto žalobci zaslal dvě výzvy v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí ve věci.

Soud je z uvedených důvodů přesvědčen, že procesní práva žalobce byla zachována, resp. nebyla v řízení před ministerstvem nijak zkrácena. Popsaným postupem žalovaného nemohla vzniknout žalobci žádná újma. Ostatně ani žalobce neuvádí, jakým konkrétním způsobem měl být zkrácen na svých právech. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011-78 přitom vyplývá, že „[n]amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí, je […] pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ Z novější judikatury odkazuje soud v této souvislosti např. na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018-28, nebo ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018-116.

Soud proto žalobní námitku neshledal důvodnou.

K tvrzení o vadě napadeného rozhodnutí, jež bylo vydáno dříve, než bylo s konečnou platností rozhodnuto o námitkách podjatosti členů rozkladové komise, soud předně uvádí, že o této skutečnosti není mezi účastníky sporu. Soud zdůrazňuje, že by bylo vhodnější časovou otázku řešit v opačném sledu, tj. nejprve dořešit námitku podjatosti, ač by byla jakkoli nedůvodná, a poté přistoupit k věcnému rozhodnutí. Žalobou vytýkaný postup žalovaného však není vadou, která by ve svém konečném důsledku (za předpokladu, že podjatost namítaných osob nebyla shledána) měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a měla vést ke zrušení rozhodnutí ve věci samé (obdobně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015-167, bod 62., ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2021, č. j. 5 As 72/2018-78, bod [82]). Soud proto vešel na argumentaci žalovaného ve vyjádření k žalobě (usnesení o zamítnutí námitky podjatosti nemá i přes možnost odvolání odkladný účinek, a je proto předběžně vykonatelné), a dodává, že přestože žalovaný nedostál svým procesním povinnostem, není toto pochybení takové intenzity, aby odůvodnilo zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, protože v jeho důsledku nebylo do právní sféry žalobce negativním způsobem definitivně zasaženo.

Žalobce namítal, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a v rozporu se zákonem.

Podmínky pro zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 zákona o loteriích poprvé posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS. Obsáhle se v něm zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu k regulaci hazardních her. Nejvyšší správní soud naznal, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit podle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, zakazuje provozování loterií a jiných podobných her. Nejvyšší správní soud konkrétně uvedl, že „[pojem okolnosti je pojmem širším a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě“, a upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu, jež chápe pravomoc žalovaného vyplývající z § 43 odst. zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.

Nejvyšší správní soud v nedávném rozsudku ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017-87, shrnul, že smyslem předmětného ustanovení je poskytnout správním orgánům nástroj k případnému zrušení vydaných povolení, a je tedy zřejmé, že vydání obecně závazné vyhlášky může být samo o sobě okolností odůvodňující postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Toto ustanovení zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mj. tehdy, jestliže okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení později nastanou. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále uvedl, že „[z]ákon tady pamatuje na potřebu vydat nové rozhodnutí při změně okolností a výslovně upravuje pravomoc rozhodnout (zrušit povolení) cum clausula rebus sic stantibus. Jinými slovy, povolení má zůstat platné za předpokladu, že „věci zůstanou, jak jsou“, v době vydání povolení.“

Žalovaný tedy může povolení k provozování loterijní nebo jiné podobné hry zrušit podle § 43 loterijního zákona pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou i v případě, že tato obecně závazná vyhláška byla přijata až po vydání dotčeného povolení, a aniž musí zkoumat, zda v jednotlivých provozovnách dochází k narušování veřejného pořádku.

Ani Přechodné ustanovení čl. II bodu 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. nemůže vylučovat použití § 43 zákona o loteriích. Přechodné ustanovení uvádí: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k celému zákonu o loteriích. Jelikož právě ustanovení § 43 zákona o loteriích stanoví jiné možnosti zániku povolení, jedná se o výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze tak přisvědčit žalobci, že přechodné ustanovení použití § 43 zákona o loteriích vylučuje. Naopak, přechodné ustanovení s citovaným § 43 přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích by byl zcela nepoužitelný. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí ministerstva, je součástí tohoto zákona od samého počátku a podle názoru soudu musel žalobce přinejmenším teoreticky počítat s jeho možnou aplikací.

K důvodu zrušení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, uvedl, že: „[…] součastí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Pokud tedy napadené ustanovení možnost obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje (suspenduje), jedná se o zásah do ústavně garantovaného práva na samosprávu.“

Z výše uvedeného je zřejmé, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích není sankčním ustanovením, jak žalobce tvrdí, a že žalovaný postupoval v souladu s uvedenými závěry Ústavního soudu, když podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil vydaná povolení, neboť je Ústavou zaručeným právem obcí regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný přitom tyto své závěry v napadených rozhodnutích odůvodnil. Z citované judikatury rovněž vyplývá, že právo obcí regulovat vybrané druhy loterií a jiných podobných her zaručovala Ústava a § 10 zákona o obcích již před tím, než byl přijat zá