5 Af 82/2014

Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým ministr financí (dále též „ministr“) zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí Ministerstva financí (dále též „ministerstvo“ či „žalovaný“) ze dne 5. 12. 2013, č. j. MF-60435/2/2013/34 (dále také jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím bylo zrušeno 5 rozhodnutí, jimiž bylo povoleno provozovat loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o loteriích“). Konkrétně ministerstvo podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušilo: - I. rozhodnutí ze dne 20. 2. 2012, č. j. 34/102774/2011, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML7311, na adrese náměstí Míru 9, 407 22 Benešov nad Ploučnicí; - II. rozhodnutí ze dne 16. 11. 2011, č. j. 34/90309/2011, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML7338, na adrese náměstí Míru 9, 407 22 Benešov nad Ploučnicí; - III. rozhodnutí ze dne 29. 9. 2011, č. j. 34/90309/2011, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML6503 a ML7323, na adrese náměstí Míru 9, 407 22 Benešov nad Ploučnicí; - IV. rozhodnutí ze dne 29. 9. 2011, č. j. 34/87180/2011, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: KAJOT, výrobní číslo: 9110410001170 a 9110609008876, na adrese náměstí Míru 9, 407 22 Benešov nad Ploučnicí; - V. rozhodnutí ze dne 29. 9. 2011, č. j. 34/87181/2011, a to v části týkající se provozování loterie nebo jiné podobné hry prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: 725014 a I703210, na adrese náměstí Míru 9, 407 22 Benešov nad Ploučnicí; (dále jen „loterijní povolení“ nebo „povolení“).

V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že zahájilo z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci zrušení loterijních povolení. Uvedlo, že město Benešov nad Ploučnicí s účinností ode dne 2. 4. 2012 vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „OZV“), přičemž OZV stanovuje v čl. 1 místa, na kterých mohou být provozovány sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m), a n), loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Adresa náměstí Míru 9, Benešov nad Ploučnicí není uvedena v příloze OZV jako adresa povolená k provozování loterií a jiných podobných her.

Ministerstvo dále uvedlo, že spojilo v souladu s § 46 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“) oznámení o zahájení řízení s výzvou žalobci a dotčenému orgánu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci s ohledem na to, že v konkrétním případě neprobíhá rozsáhlé shromažďování důkazů. Podklady rozhodnutí jsou tvořeny OZV a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Uvedlo, že přistoupilo ke zrušení povolení z důvodu jejich rozporu s OZV. Zrušením dotčených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Odkázalo na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, s tím, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. Měl za to, že v případech, kdy využívá § 43, nejedná se o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích. Dále ministerstvo s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, upozornilo, že provozovatelé si musí být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Odmítlo argument o přednosti přechodných ustanovení před § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť přistoupilo ke zrušení povolení z důvodu zrušení přechodného ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., které představuje okolnost dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Konstatovalo, že do jeho působnosti nespadá dozor nad obecně závaznými vyhláškami. Ministerstvo v rámci správního řízení postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy. Argumentaci žalobce týkající se nezákonnosti, diskriminační povahy a neurčitosti OZV proto považovalo z hlediska předmětného správního řízení za irelevantní. Uvedlo, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice“). Doplnilo, že mu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice. Taktéž vysvětlilo, že návrhy žalobce v rámci dokazování neprovedlo, neboť nejsou pro rozhodnutí ve věci relevantní a jdou nad rámec předmětu tohoto správního řízení nebo s ním vůbec věcně nesouvisí. Poukázalo na to, že o žalobcem uplatněné námitce podjatosti rozhodla náměstkyně ministra sdělením ze dne 2. 9. 2013, č. j. MF-82394/2013/34. Závěrem konstatovalo, že neshledalo důvody k nařízení ústního jednání.

Žalobce podal proti rozhodnutí ministerstva rozklad, který ministr zamítl žalobou napadeným rozhodnutím. Ministr konstatoval, že § 46 odst. 3 správního řádu upravuje možnost spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, a tedy i s výzvou k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí. Měl za to, že ministerstvo k této možnosti přistoupilo v souladu s principem procesní ekonomie, s ohledem na to, že v tomto konkrétním případě neprobíhalo rozsáhlé shromažďování důkazů a podklady pro rozhodnutí jsou tvořeny OZV a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Poukázal taktéž na to, že ve věci nedošlo k doplnění spisu a nebyl dán žádný důvod k opětovnému postupu podle § 36 odst. 3 správního řádu.

Ministr nesouhlasil s tvrzeními žalobce o protiústavnosti postupu ministerstva při rušení povolení. Pokud jde o argumentaci principem dobré víry ve správní rozhodnutí a ochranu práv z nich nabytých, především odkázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Dále s poukazem na znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích uvedl, že aplikace OZV na dříve vydaná povolení je nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, nýbrž také postupem, který je plně v souladu s ústavním pořádkem. Poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, s tím, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. K principu proporcionality připomněl, že kdyby ministerstvo nerušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustilo by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. Měl za nepochybné, že obecně závazná vyhláška představuje okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Zdůraznil, že ministerstvo aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce v oblasti loterií a jiných podobných her, který dala jednoznačně najevo prostřednictvím předmětné vyhlášky. Poukázal také na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10.

Ministr dále k nezákonnosti OZV konstatoval, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že ministerstvo (financí) se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Uvedl, že město Benešov nad Ploučnicí prostřednictvím OZV vyjádřilo jednoznačně svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Zdůraznil, že ministerstvo při rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek, přičemž k posouzení příslušných vyhlášek přistupuje z hlediska jejich obsahu a účelu, tj. nikoli z hlediska prostého formalismu. Konstatoval taktéž, že ani ministerstvu, ani ministru nepřísluší autoritativně posuzovat soulad jakéhokoliv právního předpisu s právem Evropské unie.

Ministr plně souhlasil rovněž s postupem žalovaného, který žalobci nevyhověl v provedení jím navržených důkazních prostředků.

Žalobce v podané žalobě předně namítal nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost. Uvedl, že mu není zřejmé, jakého rozhodnutí ministerstva se žalobou napadené rozhodnutí týká, a to z důvodu rozporu výroku rozhodnutí o rozkladu s jeho odůvodněním. Ve výroku je totiž uvedeno č. j. MF-61491/2/2013/34, odůvodnění se však týká správního řízení sp. zn. MF-60435/2013/34 a rozhodnutí č. j. MF-60435/2013/34. Žalobce uvedl, že nesprávnou identifikaci prvostupňového rozhodnutí ve výroku žalobou napadeného rozhodnutí nelze považovat za zřejmou nesprávnost ve smyslu § 70 správního řádu, jelikož v daném případě má skutečně pochybnosti o tom, jaké rozhodnutí ministerstva bylo předmětem rozhodnutí o rozkladu. Poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 14/2012-72 a 2 As 119/2012-12. Závěrem uvedl, že ministr o rozkladu žalobce proti rozhodnutí ministerstva č. j. MF-61491/2/2013/34 již dříve rozhodl. Z důvodu opatrnosti dále napadal žalobou napadené rozhodnutí za předpokladu, že toto by se týkalo správního řízení sp. zn. MF-60435/2013/34.

Žalobce vytkl řízení před správním orgánem procesní vady. Namítal, že postupem správních orgánů obou stupňů bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, jelikož oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s dalšími úkony, a to s výzvou žalobci podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu a výzvou osobě zúčastněné podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalobce namítal, že mu žalovaný fakticky nedal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a neposkytl mu dodatečnou lhůtu pro seznámení se s podklady předloženými dotčenou obcí. Žalobce tak neměl reálnou možnost se seznámit se všemi podklady pro vydání rozhodnutí. Poukázal přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 21/2009-243 a 5 A 152/2002-41. Tento postup správních orgánů považoval za závažnou procesní vadu a řízení předcházející prvostupňové rozhodnutí za vadné a nezákonné.

Žalobce dále namítal, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a se zákonem. Uvedl, že zrušení povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení ústavních principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce. Zdůraznil, že nabyl povolení v dobré víře. Jeho legitimní očekávání spočívalo v přesvědčení, že zákonem povolenou činnost bude moci provozovat až do konce platnosti povolení. Uvedl, že ministr i žalovaný rozhodli způsobem, který nezohledňuje dobrou víru žalobce a jeho legitimní očekávání a nešetří jeho práva a oprávněné zájmy. Poukázal taktéž na dlouhodobou zavedenou praxi, na základě které vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání.

Poté uvedl, že i kdyby připustil, že postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je možný, vylučuje použití § 43 odst. 1 zákona o loteriích skutečnost, že k tomuto ustanovení jako ustanovení obecnému existuje ustanovení speciální. Na daný případ totiž dopadá speciální úprava, kterou je čl. II. bodu 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. Toto speciální ustanovení stanoví, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 zanikají ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Poté, co Ústavní soud zrušil ustanovení čl. II bodu 4 přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nálezem ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, již žádné ustanovení zákona o loteriích zrušení povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Žalobce dovodil, že tedy zcela odpadla možnost ministerstva změnit, resp. zrušit povolení v případě, že je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, neboť jiná ustanovení zákona o loteriích se na takové případy nevztahují a tuto možnost vůbec nepřipouštějí. Podle názoru žalobce tak ministerstvo nemohlo aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích a naopak mělo aplikovat přechodná ustanovení čl. II zákona č. 300/2011 Sb. Povolení proto nebylo vůbec možné zrušit podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích z důvodu rozporu s OZV.

Žalobce dále uvedl, že nález Ústavního soudu, resp. zrušení přechodných ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích; stejně tak nemůže okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představovat obecně závazná vyhláška ani jakýkoliv jiný právní předpis. Měl za to, že touto okolností nemůže být skutečnost, která nastane mimo vztah účastníků daného správního řízení. Nálezy Ústavního soudu jsou výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém ruší právní předpisy, jsou součástí právního řádu České republiky, a nikoli blíže nespecifikovanou okolností, jejíž vznik či existenci předpokládá § 43 odst. 1 zákona o loteriích; stejně tak je součástí právního řádu i OZV. Pokud by se § 43 odst. 1 zákona o loteriích měl vztahovat i na rozpor povolení s právními předpisy, muselo by to být v tomto ustanovení výslovně uvedeno. Žalobce dále uvedl, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je sankčním ustanovením a vztahuje se na případy, v nichž by žalobce porušil nějakou svou zákonnou povinnost. V daném případě se však žalobce ničeho nedopustil.

Žalobce rovněž namítal vady v procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. a přijetí OZV. Uvedl, že vady procesu, ve kterém byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat, způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům, tj. i vůči žalobci. Shodné námitky vztáhnul i na OZV, která byla přijata na základě tohoto zákona.

Dále žalobce namítal, že OZV je nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem. Uvedl, že OZV v rozporu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích stanovuje pouze místo, kde mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány, a neurčuje čas, kdy mohou být tyto provozovány. OZV tedy podle žalobce neobsahuje veškeré stanovené náležitosti. Zopakoval, že dle zákona o loteriích jsou obce zmocněny pouze k regulaci míst a času, v nichž jsou herní zařízení provozována. Dodal, že obce však nejsou zmocněny, aby regulovaly konkrétní počty herních zařízení umístěných na jejím území. Namítal, že město Benešov nad Ploučnicí tedy přijetím OZV regulující mj. počty herních zařízení překročilo zmocnění k vydání OZV dané zákonem o loteriích.

Žalobce považoval OZV za vadnou a protiústavní také pro její diskriminační charakter. Uvedl, že OZV povoluje provozování loterií a jiných podobných her pouze v šesti konkrétních budovách na území města Benešov nad Ploučnicí, a to bez jakéhokoli odůvodnění výběru těchto budov a bez jakéhokoli logického klíče, kterou by takovou volbu vysvětloval. Tímto způsobem jsou bezdůvodně zvýhodněni vlastníci nemovitostí, příp. provozovatelé zařízení umístěných v nemovitostech, kde je provozování loterií a jiných podobných her povoleno, a zároveň diskriminováni všichni vlastníci nemovitostí a provozovatelé zařízení, kde je naopak provoz loterií a jiných podobných her zakázán. Poukázal také na tzv. test čtyř kroků, s tím, že v případě OZV podle žalobce zjevně nejsou splněny požadavky, aby omezení stanovená obecně závaznými vyhláškami byla rozumná, přiměřená a nediskriminační.

Dále měl OZV za vadnou z důvodu neurčitosti. Výslovně přitom namítal vady znění čl. 3 OZV. Měl za to, že OZV nejasně definuje, jak mají být sázkové hry, loterie a jiné podobné hry množstevně omezeny. Dále poukázal na to, že loterie nejsou provozovány „prostřednictvím přístroje“; znění OZV tedy je podle žalobce nesrozumitelné a matoucí. Tyto nedostatky způsobují nesrozumitelnost a neurčitost obsahu OZV, obsah OZV měl za nejasný, matoucí, v rozporu se zásadou racionálního zákonodárce a bezrozpornosti právního řádu. Uvedl, že není zřejmé, jak má být OZV vykládána. Správní orgány proto byly povinny postupovat podle zásady, že v pochybnostech je potřeba vždy postupovat a normu vykládat ve prospěch oprávněného subjektu.

Žalobce také namítal, že OZV je v rozporu se soutěžním právem. V této souvislosti zejména poukazoval na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014. Namítal, že v daném případě nebyla pravidla regulace zavedená OZV předem známá a nejsou přezkoumatelná, jelikož chybí jejich objektivní odůvodnění. Uzavřel, že postup obce při vydávání OZV a OZV samotná je v rozporu se zákonem.

Z uvedených důvodů proto žalobce žádal soud, aby posoudil soulad OZV se zákonem a aby rozhodl, že pro rozpor OZV se zákonem k ní v tomto řízení soud nebude přihlížet.

Žalobce také namítal rozpor regulace loterií s právem Evropské unie. Uvedl, že rozpor způsobu regulace loterií i samotné OZV s právem EU, jakož i judikaturou SDEU vyplývá především z absence transparentnosti právní regulace loterií, absence přechodného období, absence odůvodnění zákazů a omezení a z absence nezbytnosti a přiměřenosti omezení volného pohybu služeb. Žalobce proto žádal soud, aby posoudil soulad OZV se zákonem a právem EU a aby rozhodl, že pro rozpor OZV se zákonem a s právem EU k ní soud nebude v tomto řízení přihlížet. Navrhl také, aby soud nepřihlížel ani k těm ustanovením zákona o loteriích, která jsou v rozporu s právem EU; dovolával se přitom aplikační přednosti práva EU.

Závěrem žalobce namítal, že ministr neprovedl důkazy nutné ke zjištění stavu věci a v rozhodnutí o rozkladu se nevypořádal se všemi argumenty žalobce. Uvedl, že se ministr ztotožnil s názorem ministerstva, že ke zjištění skutečného stavu věci nebylo třeba provést žádný z žalobcem navržených důkazů. Žalobce však trval na tom, že jím navržené důkazy jsou nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci. Rovněž tak namítal, že správní orgány vůbec nezohlednily princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzeními žalobce týkajícími se újmy, kterou může utrpět v důsledku zrušení povolení. Ministr se v žalobou napadeném rozhodnutí dále nevypořádal ani s dalšími argumenty žalobce, například s argumenty týkajícími se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., s argumenty týkajícími se rozporu postupu ministerstva s ústavním pořádkem a ústavními principy a dále s jeho návrhem, aby ministr podal Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle Hlavy VI., díl I zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o obcích“). Žalobce namítal, že neprovedením navržených důkazů a nevypořádáním se se všemi argumenty a návrhy žalobce bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, a že ministr jednal v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu. Dovodil, že napadené rozhodnutí je v tomto směru nepřezkoumatelné.

Žalobce navrhl soudu, aby zrušil žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 14. 11. 2014 předně nesouhlasil s tím, že je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost. Je třeba odlišit situaci, kdy lze mít skutečné pochyby o tom, jaké rozhodnutí bylo předmětem odvolacího správního řízení, od situace, která nastala v projednávaném případě, kdy nesprávní identifikace rozhodnutí je na úrovni zřejmých chyb a nesprávností ve smyslu § 70 správního řádu a v tomto režimu je i napravitelná. Podle žalovaného ministr ve výroku jasně a srozumitelně uvedl, že rozklad podaný žalobcem se zamítá a rozhodnutí prvostupňového správního orgánu potvrzuje; přičemž při identifikaci rozhodnutí, proti němuž byl podán rozklad, ve výroku uvedl správně č. j. MF-60435/2/2013/34, v odůvodnění pak toto rozhodnutí rovněž označil řádně, zřejmé nesprávnosti vlivem administrativního pochybení se dopustil pouze ve druhém označení napadeného rozhodnutí ve výroku žalobou napadeného rozhodnutí.

Dále konstatoval, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení loterijních povolení z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, tedy z důvodu jejich rozporu s OZV. Dále žalovaný ve vyjádření k žalobě především odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí.

Žalovaný nesouhlasil s tím, že by v řízení došlo k žalobcem tvrzeným procesním vadám. Žalovaný vyjádřil taktéž důrazný nesouhlas s tím, že by při rušení povolení postupoval protiústavně. Zopakoval, že v případě přechodných ustanovení nelze hovořit o speciální úpravě. Uvedl, že zrušení bodu 4. Přechodného ustanovení představuje okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích; tu je však nutné vykládat z obsahového hlediska tak, že došlo ke zrušení tzv. ochranné lhůty a obecně závazná vyhláška se stala aplikovatelná ihned. Došlo tedy k rozporu loterijního povolení s OZV, a proto bylo zahájeno správní řízení. Upozornil, že ke zrušení loterijního povolení pro rozpor s OZV došlo v době po vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Uvedl, že aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce v oblasti loterií a jiných podobných her, který dala jednoznačně najevo prostřednictvím OZV. Zrušením loterijních povolení dochází k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu. Opětovně uvedl, že aplikace OZV na dříve vydaná povolení je postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích a rovněž je v souladu s ústavním pořádkem.

Žalovaný dále uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice. V této souvislosti konstatoval, že pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla dána ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. Doplnil, že mu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

Žalovaný rovněž uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami.

K argumentaci žalobce týkající se nezákonnosti a diskriminační povahy OZV s odkazem na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí konstatoval, že žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, který v souladu se zákonem o obcích nebyla shledána za nezákonnou. Zopakoval, že obec prostřednictvím OZV vyjádřila svůj regulační rámec ve vztahu k loteriím a jiným podobným hrám. Dodal, že je-li obec zákonem zmocněna, aby loterie a jiné podobné hry zcela zakázala, nemůže být v rozporu se zákonem, pokud se je rozhodne pouze omezit, a to tím, že např. stanoví konkrétní počty herních zařízení.

Ke stanovisku ÚOHS podotkl, že při rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek. K vytýkané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy a tvrzenému rozporu s judikaturou SDEU uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her. Konstatoval rovněž, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra, jež je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na jejich zrušení. Rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry za účelem zabezpečení veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku a dalších celospolečenských zájmů, však nelze považovat za rozpornou s právem EU i s ohledem na centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Zdůraznil, že pravomoc obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a spadá do samostatné působnosti obcí.

Žalovaný navrhl soudu, aby nedůvodnou žalobu zamítl.

V podání ze dne 2. 2. 2015 žalobce rozvinul žalobní bod týkající se rozporu regulace loterií s právem EU. Zdůraznil, že bylo povinností žalovaného přednostně aplikovat právo EU. Česká republika je totiž povinna řídit se v případě rozporu mezi právem EU a právem ČR zásadou aplikační přednosti práva EU před právem národním. Tato povinnost přitom platí pro veškeré orgány ČR, nikoliv pouze pro orgány soudní; rozpor práva národního s právem EU jsou přitom orgány povinny zkoumat ex offo. Shrnul, že vzhledem k tomu, že ustanovení zákona o loteriích a OZV jsou v rozporu s právem EU, mají ministr a žalovaný povinnost před těmito ustanoveními přednostně aplikovat právo EU. Uzavřel, že napadená rozhodnutí jsou v rozporu s právem EU, což způsobuje jejich nezákonnost.

Také v podání ze dne 7. 1. 2016 žalobce dopodrobna zdůvodnil rozpor regulace loterií s právem EU a povinnost žalovaného přednostně aplikovat právo EU, a to v návaznosti na rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015, č. j. C-98/14 (dále jen „Berlington“). Popsal také existenci unijního prvku v dané věci. Uvedl, že část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními žalobce navštěvovala, byli příslušníci z jiných členských států EU, kteří sázková zařízení aktivně využívali, a žalobce tedy těmto příslušníkům z jiných členských států poskytoval služby ve smyslu čl. 56 SFEU. V této souvislosti soudu předložil čestné prohlášení osoby, která jakožto osoba spolupracující se žalobcem na základě smlouvy o spolupráci byla v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a zároveň i navštěvovala jednotlivé prostory, ve kterých byla sázková zařízení umístěna; tato osoba zjistila, že někteří z uživatelů sázkových zařízení byli občany EU. Žalobce měl za to, že tím je bez jakýchkoliv pochybností prokázáno, že je dán unijní prvek. Jelikož žalovaný právo EU i přes existenci unijního prvku neaplikoval, resp. unijní prvek ani nehledal, považoval žalobce napadená rozhodnutí za nezákonná. Dále žalobce poukázal na nepřiměřenost opatření přijatých v souvislosti s omezením provozování sázkových kanceláří.

Ve vyjádření ze dne 15. 1. 2016 žalovaný k odkazu žalobce na rozhodnutí Berlington uvedl, že česká právní úprava je odlišná od úpravy maďarské, která byla předmětem přezkumu ze strany SDEU. Měl za to, že režim rušení vydaných povolení je podle českých právních norem zcela odlišný a že předmětné rozhodnutí nelze mechanicky aplikovat. Nesouhlasil s tvrzením žalobce, že dotčená právní úprava omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb v rámci jednotného vnitřního trhu Unie. Uvedl, že volný pohyb služeb je možné omezit z důvodů vymezených čl. 51 a 52 SFEU, mezi které patří např. veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, veřejné zdraví, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. Nesouhlasil ani s tvrzením žalobce, že ministerstvo je povinno neaplikovat právní úpravu, která je v rozporu s unijním právem. Konstatoval také, že žalobce neprokázal rozpor českého práva s právem unijním. Zopakoval, že není příslušný posuzovat rozpor ustanovení zákona o loteriích s právem EU. Co do aplikovatelnosti práva EU odkázal na podrobné objasnění problematiky, které poskytl Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-171.

V podání ze dne 3. 5. 2017 žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/2014, v němž soud shledal, že obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011 a města Varnsdorfu č. 4/2012 jsou nezákonné. Žalobce konstatoval, že závěry uvedené v odkazovaném rozsudku by měly být aplikovány i v nyní projednávané věci.

V reakci na to žalovaný v podání ze dne 10. 7. 2017 uvedl, že v případě OZV jde o totožný způsob regulace jako v případě regulace přijaté městem Bílina či Žatec, jejichž obecně závazné vyhlášky Městský soud v Praze v rozsudku sp. zn. 10 Af 82/2014 neshledal diskriminační ani nezákonné. Dále odkázal např. na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 25. 1. 2017, č. j. 3 Af 28/2015-94, ze dne 17. 8. 2016, č. j. 3 Af 67/2014-106, a ze dne 6. 10. 2016, č. j. 11 Af 77/2016-61. Poukázal na to, že v těchto případech soud žaloby v celém rozsahu jako nedůvodné zamítl. Měl za to, že ani v nyní projednávané věci není důvod se odchylovat od ustáleného závěru soudu. Dále uvedl, že žalobce tvrzení soudu obsažená v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/2014, vytrhává z kontextu; nadto se 10. senát tohoto soudu tímto rozsudkem zásadním způsobem odchýlil od dosavadní rozhodovací praxe nejen Ústavního soudu, ale i Nejvyššího správního soudu a ostatních senátů Městského soudu v Praze.

V podání ze dne 4. 9. 2017 žalobce uvedl, že předpokladem, aby soud mohl OZV aplikovat, je splnění dvou požadavků, a to že daná obec vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá, a že musí stanovit přechodné období nebo systém přiměřených náhrad. Podle žalobce nebylo splnění těchto kritérií prokázáno. Navrhl, aby soud vyzval město Benešov nad Ploučnicí, aby písemně odůvodnilo způsob regulace loterií na svém území, a aby za stejným účelem soud předvolal jako svědky zástupce města, kteří se na přijetí OZV podíleli. Konstatoval rovněž, že Česká republika byla povinna zajistit notifikaci OZV dle směrnice; jelikož tak neučinila, nelze OZV vůči žalobci aplikovat. Dále uvedl, že soud je povinen posoudit nejen zákonnost OZV, nýbrž i ověřit, že úprava zákona o loteriích ve spojení s OZV splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Poté navrhl položení předběžné otázky SDEU.

Ve vyjádření ze dne 14. 9. 2017 žalovaný odmítl argumentaci žalobce týkající se neaplikovatelnosti OZV z důvodu absence legisvakanční lhůty. Poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017-79, a zdůraznil, že i kdyby nebyl dán důvod pro okamžitou účinnost obecně závazné vyhlášky, tak z této skutečnosti nelze dovozovat neaplikovatelnost této vyhlášky; předpis by nabyl účinnosti nejpozději 15 dní po vyhlášení. Konstatoval, že OZV byla na úřední desce vyvěšena dne 2. 4. 2012, účinnosti nabyla rovněž dne 2. 4. 2012; správní řízení nadto bylo zahájeno až dne 22. 5. 2013, tj. dnem, který je mimo období, ve kterém by aplikovatelnost obecně závazné vyhlášky byla sporná. Žalobce tedy měl dostatek času, aby se mohl na novou právní úpravu připravit. Rovněž tak žalovaný nesouhlasil s tím, že by OZV musela být podrobena notifikačnímu procesu; poukázal přitom na judikaturu správních soudů. Zopakoval, že se neztotožňuje s tvrzením žalobce, že dotčená právní úprava představuje omezení volného pohybu služeb v rámci jednotného vnitřního trhu Unie.

Žalovaný v podání ze dne 4. 5. 2021 konstatoval, že do rozsudku SDEU ze dne 3. 12. 2020, ve věci C-311/19 (dále jen „Bonver Win“) zastával stanovisko, že v otázce stanovení míst, na kterých je dovoleno provozovat hazardní hry, obecně závaznými vyhláškami obcí se tzv. unijní prvek nevyskytuje a tedy ani není možné aplikovat čl. 56 SFEU. Uznal, že tento názor je nutno přehodnotit. Zároveň však podotkl, že se jedná o čistě akademickou otázku. Podle žalovaného je totiž žalobce nejen povinen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinen náležitě prokázat. Žalobce však tvrdil porušení unijního práva v žalobě pouze obecně a argumentaci týkající se porušení čl. 56 SFEU a existenci tzv. unijního prvku tvrdil až v doplnění žaloby ze dne 7. 1. 2016, tedy opožděně. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, sp. zn. 2 As 335/2017. Ke snaze žalobce dokazovat existenci unijního prvku uvedl, že důkaz čestným prohlášením, natož osoby ekonomicky závislé na žalobci, která by mohla na úspěchu žalobce ve věci profitovat, má poměrně malou důkazní hodnotu. Poukázal také na to, že v projednávané věci je zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného pořádku a chráněno zdraví obyvatel, přičemž již tímto jsou splněny podmínky pro omezení volného pohybu služeb. Zároveň jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci EU, které byly SDEU stanoveny v rozhodnutí Berlington. Měl za to, že tyto podmínky jsou de facto ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení; soudy při svém rozhodování totiž vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. Pokud soud dospěje k závěru o zákonnosti OZV, zároveň tím podle žalovaného nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Žalovaný proto setrval na návrhu, aby soud žalobu zamítl.

V podání ze dne 5. 5. 2021 žalobce odkázal na rozhodnutí Bonver Win. Dovodil, že je zřejmé, že i v nyní posuzované věci se má aplikovat právo EU, a to konkrétně čl. 56 SFEU. Uvedl, že doložil a prokázal existenci unijního prvku, a to čestným prohlášením svědka, který byl osobou odpovědnou za chod a obsluhu sázkových zařízení a každodenně komunikoval s návštěvníky prostor, kteří sázková zařízení využívali. Podotkl, že i kdyby existenci unijního prvku netvrdil a nedoložil, je povinností soudu zkoumat, zda se v daném případě právo EU aplikuje. Dále znovu upozornil, že jelikož se v projednávaném případě aplikuje právo EU, musejí být opatření přijatá ČR v souvislosti s omezením provozování loterií na jejím území přiměřená, jinak jsou v rozporu s právem EU. Dle rozhodnutí Berlington musí právní předpisy omezující volný pohyb služeb (loterií) kumulativně splňovat tato kritéria: sledovat skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, sledovat takové cíle koherentním a systematickým způsobem a splňovat požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví. Regulace loterií v ČR však podle žalobce legitimní cíle nesleduje, resp. skutečné sledování legitimních cílů není prostřednictvím zákona o loteriích vyžadováno, zaručeno ani kontrolováno. Dodal, že jelikož existují důvodné pochybnosti o tom, zda regulace loterií v ČR skutečně sleduje legitimní cíle, je soud dle práva EU povinen tuto otázku zkoumat a posoudit. Nadto způsob regulace loterií v ČR nezajišťuje systematické a koherentní sledování cílů, jelikož nestanoví žádná pravidla, mantinely ani další požadavky na regulaci loterií prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Regulaci loterií založenou zejména § 50 odst. 4 zákona o loteriích tak měl za rozpornou s právem EU. Závěrem uvedl, že regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích je v rozporu se základními zásadami práva EU, zejména s principem právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, a je tedy nepřiměřená. Je tomu tak proto, že legitimní očekávání žalobce dle práva EU vzniklo a trvalo, regulace loterií prostřednictvím jednotlivých obecně závazných vyhlášek je nepředvídatelná, zákon o loteriích ani OZV nestanovují žádné přechodné období (natož dostatečně dlouhé) a nestanovují ani systém přiměřených náhrad za zásah do legitimního očekávání. Dodal, že se neztotožňuje s argumentací osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření ze dne 5. 9. 2017; zdůraznil, že kritéria výběru míst v OZV jsou diskriminační, o čemž svědčí mj. i to, že je mezi nimi také kritérium zrušení loterií ve „velkých“ hernách a zařízeních nebo zanechání možnosti „přivydělat“ si pro místní hospodské.

Osoba na řízení zúčastněná ve vyjádření ze dne 5. 9. 2017 k výzvě soudu sdělila důvody, které ji vedly k přijetí OZV, jakož i důvody, pro které bylo povoleno provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry pouze na místech uvedených v OZV. Uvedla, že hlavním důvodem regulace loterií byl zákaz provozování loterií v hernách a zařízeních, kde docházelo k narušování veřejného pořádku. Konkrétně uvedla, že žalobce před nabytím účinnosti OZV provozoval předmětné loterie v provozovně na adrese náměstí Míru 9, Benešov nad Ploučnicí, přičemž v uvedené provozovně před schválením OZV docházelo k narušování veřejného pořádku ve formě páchání trestné činnosti či narušování nočního klidu, kdy např. Policie České republiky, Obvodní oddělení Benešov nad Ploučnicí evidovala k uvedené provozovně pod sp. zn. X věc podezření ze spáchání trestného činu „ohrožování výchovy dítěte“, když obsluha herny umožnila mladistvým hru na VHP. Dále uvedla, že nová úprava regulace loterií OZV směřovala i k zákazu provozování loterií v hernách a zařízeních, kde docházelo ke zneužívání dávek hmotné nouze. Dodala, že po zrušení heren se situace na úseku narušování veřejného pořádku (trestná činnost, rušení nočního klidu, zneužívání dávek státní sociální podpory) v lokalitách, kde byly zrušené herny původně umístěny, podstatně zlepšila. Tím došlo k naplnění „legitimního cíle“ předmětné vyhlášky, jímž je omezení hazardu na území města, což koresponduje i se závěry Ústavního soudu vyjádřenými v nálezu sp. zn. ÚS 56/10. Poté osoba zúčastněná na řízení uvedla, že dalšími kritérii výběru míst, na kterých bylo dle vyhlášky povoleno provozovat loterie, bylo jednak zrušení loterií v hernách a zařízeních, jež jsou označeny jako „velké“, resp. jejichž hlavním účelem byl provoz výherních zařízení, a jednak zanechat možnost přivydělat si výherními přístroji pro místní hospodské, resp. povolit herny v „tradičních hospodských zařízeních“. Závěrem uvedla, že návrh OZV byl z její strany před schválením konzultován s Ministerstvem vnitra; navrhla, aby soud u Ministerstva vnitra toto písemné vyjádření vyžádal a provedl jím v řízení důkaz.

Na ústním konaném dne 22. 11. 2021 právní zástupce žalobce i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích ve věci. Právní zástupce žalobce odkázal na žalobu a další vyjádření zaslaná soudu v dané věci; akcentoval přitom judikaturní posun v rámci posuzování souladu OZV s evropským právem a náhled na otázku existence unijního prvku; na podporu své argumentace odkázal zejména na aktuální rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37.

Žalovaný taktéž ve věci odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a svá vyjádření ve věci, zejména upozornil na poslední vyjádření ve věci ze dne 4. 5. 2021, v němž reagoval na aktuální judikaturní zvrat a v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 As 227/2021 – 30, dle kterého není soud v případě, kdy shledá v řízení námitku existence unijního prvku, povinen napadené rozhodnutí bez dalšího zrušit a vrátit zpět žalovanému k dalšímu řízení, nýbrž má soud sám v řízení provést potřebné dokazování a svá zjištění náležitě posoudit.

Soud na ústním jednání přečetl k důkazu vyjádření osoby na řízení zúčastněné ze dne 5. 9. 2017, tj. Města Benešov nad Ploučnicí (viz bod 39. tohoto rozsudku), a to současně se zněním posuzované OZV, v jejímž čl. 2 byl definován cíl OZV tak, že se jí má přispět k omezení provozování dotčených her, jež tvoří tzv. „předpolí“ činností rozporných s veřejným pořádkem a dobrými mravy; v čl. 3 bylo bez dalšího odkázáno na přílohu k OZV, v níž byla vypočtena místa, kde lze provozovat dotčené hry. Soud si pro nadbytečnost nevyžádal od Ministerstva vnitra písemné vyjádření, jak navrhovala osoba na řízení zúčastněná a jímž byla schválena OZV, jelikož soud je povolán si posoudit zákonnost OZV sám a vyjádření Ministerstva vnitra není pro rozhodnutí podkladem způsobilým ovlivnit právní posouzení OZV učiněné soudem. Přičemž samotný text OZV zcela koresponduje s vyjádřením osoby na řízení zúčastněné ze dne 5. 9. 2017. Soud ve věci pro nadbytečnost nepřistoupil ani k provedení žalobcem navrhovaným důkazům, za účelem prokázání jeho tvrzení o existenci unijního prvku v dané věci, jelikož s odkazem na aktuální judikaturu správních soudů vysvětlil zastávaný právní názor v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37, jenž bude popsán podrobněji níže. Právní zástupce žalobce ani žalovaný neměli vůči čteným listinám ani vůči provedenému dokazování ze strany soudu žádných námitek; pouze z procesní opatrnosti právní zástupce žalobce setrval na návrhu provést k důkazu čestné prohlášení příslušné osoby.

Na základě podané žaloby přezkoumal Městský soud v Praze napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].

Žaloba je důvodná.

Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy:

Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“

Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném od 1. 1. 2012 „[o]bec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“

Podle čl. 1 OZV „[t]ato vyhláška stanovuje jednak dle § 10 písmena a) zákona o obcích a jednak dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích místa, na kterých mohou být provozovány sázkové hry podle § 2 písmen e), g), i), l), m) a n) azákona o loteriích, loterie a jiné podobné hry podle § 2 písmena j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích.“

Podle čl. 2 OZV „[c]ílem této vyhlášky při použití zákonného zmocnění dle § 10 písm. a) zákona o obcích je přispět k omezení provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her, které často tvoří tzv. předpolí činností rozporných s veřejným pořádkem a dobrými mravy (např. lichva, krádeže, loupeže, rozvrat rodin).“

Podle čl. 3 OZV „[s]ázkové hry, loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. 1 této vyhlášky je povoleno provozovat pouze na místech a v počtech za všechny sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, je-li sázková hra, loterie nebo jiná podobná loterie provozována prostřednictvím přístroje, uvedených v příloze této vyhlášky.“

Podle čl. 4 OZV „[s]azkové hry pomocí technických zařízení dle čl. 2 povolených ke dni vydání této vyhlášky lze provozovat v čase od 18:00 hod. do 22:00 hod.“

Podle čl. 4 OZV „[t]ato vyhláška nabývá účinnosti z důvodu naléhavého obecného zájmu dnem vyhlášení.“

Vzhledem k rozsahu žaloby a množství argumentů, jež se v textu jejím i jejího doplnění opakují a překrývají, posuzoval soud žalobní námitky na základě principu, že řádné odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí argument obsažený v žalobě. Odpověď na základní námitky může v některých případech zahrnovat odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54, ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58, nebo ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66, jakož i nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).

Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Soud k tomu předně uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tedy jako nemožnost zjistit obsah nebo důvody, pro které bylo rozhodnutí vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74).

Žalobce namítal nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost v důsledku rozporů ve výrokové části. Konkrétně namítal, že není zřejmé, jakého rozhodnutí ministerstva se rozhodnutí ministra o rozkladu týká. Soud shodně s žalobcem konstatuje, že nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je správní rozhodnutí také v případě, kdy z žalobou napadeného rozhodnutí odvolacího správního orgánu není zřejmé, jaké rozhodnutí správního orgánu prvého stupně bylo k odvolání (rozkladu) žalobce potvrzeno a proč bylo odvolání (rozklad) žalobce zamítnuto (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2012, č. j. 7 As 163/2012-21). V nyní projednávané věci se však o takovou situaci nejedná. Ačkoliv je výrok žalobou napadeného rozhodnutí stižen zřejmým omylem (pokud jde o číslo jednací a datum vydání přezkoumávaného prvostupňového rozhodnutí), z rozhodnutí jako celku zcela jednoznačně a nepochybně vyplývá, že ministr žalobou napadeným rozhodnutím rozhodoval o rozkladu žalobce proti rozhodnutí ministerstva ze dne 29. 11. 2013, č. j. MF-60435/2/2013/34. S ohledem na záhlaví výroku žalobou napadeného rozhodnutí ve spojistosti s odůvodněním tohoto rozhodnutí má soud za to, že výroková část žalobou napadeného rozhodnutí nedává jakékoliv pochybnosti o tom, že by předmětem přezkoumávání v odvolacím řízení bylo jiné rozhodnutí ministerstva; takové pochybnosti zde nejsou dány ani ve vztahu k jednotě výroku a odůvodnění správního rozhodnutí. Je tomu tak proto, že v záhlaví výroku je správně identifikováno rozhodnutí, proti kterému podal žalobce rozklad, toto rozhodnutí a celé příslušné správní řízení je rovněž správně identifikováno v odůvodnění (a to hned na několika místech), dále je z odůvodnění zřejmé, jakých skutkových okolností se týká (tj. města Benešov nad Ploučnicí apod.). Tomuto závěru ostatně svědčí i samotná argumentace žalobce v podané žalobě; po úvodní námitce nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnosti totiž žalobce argumentuje zjevně ke „správnému“ prvostupňovému rozhodnutí. Zjištěné pochybení ministra v označení prvostupňového rozhodnutí ve výroku je proto zřejmou písařskou chybou, která měla být opravena postupem podle § 70 správního řádu. Nejde o tak zásadní nezákonnost, jež by mohla mít za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost, která by současně mohla být považována za takovou vadu řízení, pro kterou by bylo třeba rozhodnutí zrušit.

Žalobce dále namítal, že žalobou napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněné. Soud konstatuje, že žalobou napadené rozhodnutí je srozumitelné, jsou v něm obsaženy právní úvahy, na jejichž základě ministr posoudil otázky stěžejní pro toto specifické správní řízení, a je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč žalovaný rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozhodnutí. Uvedené je v souladu s konstantní judikaturou, podle které musí být z odůvodnění seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009-46, ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 1/2010-53, ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008-109, či ze dne 31. 3. 2004, č. j. 4 As 19/2014-35, a v neposlední řadě na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23). Soud má za to, že ministr těmto povinnostem dostál. Soud dodává, že správní orgány nemají povinnost detailně vypořádávat každou dílčí námitku či tvrzení, resp. jak je uvedeno v bodě [9] odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2018, č. j. 7 As 150/2018-36, správní orgány „[n]emají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: ‚Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.‘ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).“

Soud nadto nesouhlasí s názorem žalobce, že se ministr ve svém rozhodnutí nevypořádal s jeho (v žalobě vyjmenovanými) argumenty. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že prvostupňové správní rozhodnutí a žalobou napadené rozhodnutí tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Ministr na uvedené rozkladové námitky a (jiné) argumenty žalobce srozumitelně reagoval a zaujal k nim své stanovisko s dostatkem důvodů podporujících výrok rozhodnutí (zejm. str. 5 až 7 žalobou napadeného rozhodnutí, případně též str. 4 až 6 prvostupňového rozhodnutí). Například pokud jde o nedodržení notifikačního procesu při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., tak již žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že tento zákon notifikačnímu procesu dle směrnice podroben byl. Skutečnost, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, dosvědčuje ostatně podrobná žalobní argumentace, která rozporuje závěry správních orgánů. Pro úplnost soud uvádí, že odlišný náhled žalobce na vypořádání rozkladové námitky či jiného návrhu ještě neznamená, že se takovou námitkou správní orgán dostatečně nezabýval a nevypořádal se s argumenty žalobce. Uvedené lze vztáhnout i k námitce, že nebyly provedeny důkazy, které navrhl žalobce.

Soud uzavírá, že v žalobou napadeném rozhodnutí nepřezkoumatelnost ve výše uvedeném smyslu neshledal.

Žalobce spatřoval vadu řízení před správním orgánem v tom, že oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s výzvami podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu pro žalobce a s výzvou podle § 136 odst. 3 správního řádu pro město Benešov nad Ploučnicí.

Soud k této námitce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243, a předesílá, že „[ú]čelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit“. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku doplnil, že „[n]ení samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, se podává, že „[s]myslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“. Na druhé straně za odlišných skutkových okolností, „[k]dy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002-41).

Z uvedeného je zřejmé, že posouzení postupu správního orgánu je třeba provádět vždy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti; vždy je třeba posuzovat, v jakém konkrétní stádiu dokazování se správní řízení nachází, a to konkrétně k okamžiku, ke kterému je účastník řízení poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Soud pro úplnost uvádí, že možnost spojit oznámení o zahájení řízení spolu s jiným úkonem ve správním řízení (v této věci s předmětnými výzvami) je výslovně upravena v § 46 odst. 3 správního řádu.

V nyní projednávané věci žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení ze dne 21. 5. 2013 s výzvou žalobci podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu, aby ve lhůtě 21 dnů navrhl důkazy, vyjádřil se ve věci nebo učinil jiné návrhy či úkony, jakož i ke všem podkladům pro rozhodnutí. Shodnou lhůtu zároveň žalovaný stanovil městu Benešov nad Ploučnicí coby dotčenému orgánu ve výzvě podle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí všech informací důležitých pro řízení. Ze samotného oznámení i z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že podklady pro vydání rozhodnutí žalovaného tvořily OZV a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Na výzvu žalovaného zareagoval nejprve žalobce žádostí ze dne 5. 6. 2013 o prodloužení lhůty k podání vyjádření. Žalovaný žádosti žalobce usnesením ze dne 13. 6. 2013 vyhověl a prodloužil mu lhůtu o 21 dnů od doručení tohoto usnesení. Mezitím bylo žalovanému doručeno vyjádření města Benešova nad Ploučnicí ze dne 5. 6. 2013, jež obsahovalo toliko žalobci známé údaje o regulaci loterií na území města prostřednictvím OZV (město toliko uvedlo, že vydalo a schválilo OZV; zákaz provozování loterií a jiných podobných her se vztahuje na adresu v zahájeném správním řízení; město má OZV stále v platnosti; jednání o změně OZV v současné době neprobíhá). Žalobce žalovanému zaslal své vyjádření ze dne 12. 7. 2013, které následně před vydáním rozhodnutí ještě doplnil podáním ze dne 8. 8. 2013. Žalobce rovněž využil svého práva nahlédnout do spisu.

Soud konstatuje, že stanovení téže lhůty účastníkovi řízení k seznámení s podklady rozhodnutí a dotčenému správnímu orgánu k doplnění podkladů již správní soudy označily za nevhodné, neboť za předpokladu, že by účastník řízení využil práva seznámit se s podklady dříve, než by případně zareagoval dotčený správní orgán, nemusel by mít k dispozici všechny podklady (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55). V nyní projednávané věci však není ze správního spisu patrné, že by byl před vydáním rozhodnutí doplňován o nové skutečnosti či důkazy, k jejichž seznámení by bylo nutno žalobci poskytnout dodatečnou lhůtu. Stav správního spisu od okamžiku zahájení správního řízení zůstal nezměněn až do vydání žalobou napadeného rozhodnutí – výjimkou jsou podání žalobce, která mu však musela být známa. Stanovisko města Benešov nad Ploučnicí ze dne 5. 6. 2013 neobsahuje žádné skutečnosti, které by nebyly žalobci známy. Dne 13. 6. 2013, kdy byla žalobci stanovena nová lhůta pro vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí, nadto správní spis obsahoval veškeré podklady vyjma pozdějších žalobcových podání. Jinými slovy, z obsahu spisového materiálu je zřejmé, že žalovaným bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými měl žalobce možnost se seznámit, či která sám učinil.

Soud je z uvedených důvodů přesvědčen, že procesní práva žalobce byla zachována, resp. nebyla v řízení před ministerstvem nijak zkrácena. Popsaným postupem žalovaného nemohla vzniknout žalobci žádná újma. Ostatně ani žalobce neuvádí, jakým konkrétním způsobem měl být zkrácen na svých právech. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011-78 přitom vyplývá, že „[n]amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí, je […] pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ Z novější judikatury odkazuje soud v této souvislosti např. na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018-28, nebo ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018-116.

Soud proto žalobní námitku neshledal důvodnou.

Žalobce namítal, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a v rozporu se zákonem.

Podmínky pro zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 zákona o loteriích poprvé posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS. Obsáhle se v něm zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu k regulaci hazardních her. Nejvyšší správní soud naznal, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit podle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, zakazuje provozování loterií a jiných podobných her. Nejvyšší správní soud konkrétně uvedl, že „[pojem okolnosti je pojmem širším a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě“, a upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu, jež chápe pravomoc žalovaného vyplývající z § 43 odst. zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.

N