8 Af 18/2015

Rozhodnutím ze dne 2. 5. 2014, č. j. MF - 85298/2012/34-7, Ministerstvo financí (dále též jen jako „ministerstvo“) rozhodlo podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, (dále jen „loterní zákon“) tak, že ve věci žalobce zrušilo: - rozhodnutí č. j. 34/18568/2011, ze dne 11. 4. 2011, týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: VLT TERMINAL EA, výrobní číslo 1B0229, na adrese Štefánikova 71/4, Brno, - rozhodnutí č. j. 34/62663/2010, ze dne 14. 7. 2010, týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: KAJOT VLT, výrobní číslo: 9100508003908, na adrese Štefánikova 71/4, Brno, - rozhodnutí č. j. 34/62665/2010, ze dne 14. 7. 2010, týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML6572 a ML6584, na adrese Štefánikova 71/4, Brno.

Ministerstvo financí takto rozhodlo po té, co dospělo k závěru, že provozování loterijních terminálů je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna číslo 1/2014 o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, (dále též jen jako „vyhláška č. 1/2014“ nebo „OZV“).

Žalobce pak podal proti rozhodnutí Ministerstva financí rozklad, o němž žalovaný rozhodl napadeným rozhodnutím.

Městský soud v Praze (dále též jen jako „městský soud“ nebo jen „soud“) rozsudkem ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8Af 1833/2015-124, podanou žalobu zamítl, neboť dospěl k závěru, že není důvodná. Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek svým rozsudkem ze dne 9. 4. 2021, č. j. 3As 223/2019-52, zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.

Podanou žalobou žalobce brojí proti napadenému rozhodnutí žalovaného, jemuž vytýká vady řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí o rozkladu, nezákonnost napadeného rozhodnutí a rozpor regulace loterií s právem Evropské unie.

Pokud jde o vady řízení žalobce vytýká Ministerstvu financí, jako správnímu orgánu prvého stupně, nepřípustnou změnu předmětu správního řízení, spočívající v tom, že v oznámení o zahájení řízení ministerstvo stanovilo předmětem správního řízení zrušení vydaných povolení podle § 43 odst. 1 loterního zákona pro jejich rozpor s vyhláškou č. 18/2011, v rozhodnutí ze dne 2. 5. 2014, č. j. MF - 85298/2012/34-7, (dále též jako „rozhodnutí o zrušení“, nebo „prvostupňové rozhodnutí“), avšak uvedlo, že povolení zrušilo pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna číslo 1/2014 o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření zabezpečení veřejného pořádku. V průběhu správního řízení tedy ministerstvo změnilo jeho předmět, a tím se dopustilo závažné procesní vady, pro niž bylo na místě rozhodnutí správního orgánu prvého stupně zrušit.

Dále žalobce vytýká správnímu orgánu prvého stupně vadný postup při stanovení výzvy k vyjádření se v rámci správního řízení. S odkazem na § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, („dále jen správní řád“), žalobce namítl, že správní orgán prvého stupně sice sdělil žalobci, že je oprávněn vyjádřit se ve věci před vydáním rozhodnutí a stanovil k tomu lhůtu, avšak fakticky žalobci neumožnil toto právo naplnit, neboť statutárnímu městu Brnu jako účastníku řízení, byla stanovena stejná lhůta k poskytnutí všech důležitých informací pro řízení; žalobce nebyl včas seznámen s tím, zda statutární město Brno takové informace správnímu orgánu sdělilo.

Pokud jde o postup žalovaného vytýká žalobce žalovanému zejména, že v napadeném rozhodnutí opomenul vypořádat zásadní argumenty žalobce, především se nezabýval argumenty žalobce uvedenými v podání o doplnění rozkladu týkajícími se výkladu evropského práva a soutěžního práva, dále se žalovaný nevypořádal ani s dalšími argumenty, podněty a návrhy žalobce, a to zejména týkajícími se vady řízení způsobené postupem Ministerstva financí při změně relevantní obecně závazné vyhlášky, návrhem žalobce, aby ministerstvo podalo Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle hlavy VI. díl I. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, argumenty týkající se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice Evropského parlamentu a rady číslo 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2001 Sb., argumenty žalobce, že z obecně závazné vyhlášky vyplývá, že na povolení se nevztahuje, a možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce.

Žalobce dále vytýká žalovanému, že neprovedl navrhované důkazy a nezjistil tak řádně skutkový stav věci.

Nezákonnost rozhodnutí spatřuje žalobce v tom, že na povolení aplikoval § 43 odst. 1 loterního zákona. Žalobce trval na tom, že aplikace § 43 odst. 1 je v rozporu s ústavními principy, neboť představuje porušení ústavních principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce.

Žalobce nabyl povolení v dobré víře a práva žalobce nabytá v dobré víře vzešla ze správních rozhodnutí. Žalobce tedy legitimně očekával, že zákonem povolenou činnost bude moci provozovat až do konce platnosti povolení, a na základě tohoto očekávání připravil svůj obchodní plán a realizoval investice. Dobrá víra žalobce, že řádně nabytá povolení nebudou zrušena, byla potvrzena i přijetím zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, který pro povolení vydaná podle loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012, zavedl ochranné přechodné období do 31. 12. 2014. Žalovaný, jakož i správní orgán prvého stupně, dobrou víru žalobce nezohlednili a rozhodli v rozporu s legitimním očekáváním žalobce, že bude moci provozovat herní zařízení povolená v souladu se zákonem do konce doby platnosti. Vůbec se pak nezabývali otázkou přiměřenosti zásahu do práv žalobce. Postupem správního orgánu prvého stupně, jakož i rozhodnutím žalovaného, tak bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces.

Nezákonnost napadeného rozhodnutí žalobce dále spatřuje v tom, že § 43 odst. 1 loterního zákona je ustanovením obecným, které nelze aplikovat, protože na daný případ dopadá speciální ustanovení bodu 1 věta druhá článku II. zákona č. 300/2011 Sb. Žalobce má za to, že bod 1 věta druhá článku II. zákona č. 300/2011 je speciální normou k § 43 odst. 1 loterního zákona, přičemž loterní zákon umožňoval změnit povolení z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou pouze na základě ustanovení článku II. bodu 4 přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., které se jako jediné v loterijním zákoně na případy rozporu povolení s obecně závaznou vyhláškou vztahovalo. Poté, co Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení nálezem sp. zn. PL ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, žádné ustanovení loterního zákona zrušení povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Jeho zrušením tedy zcela odpadla možnost Ministerstva financí změnit, respektive zrušit povolení v případě, že je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Žalobce trvá na tom, že žalovaný nesprávně aplikoval § 43 odst. 1 loterního zákona za situace, kdy byl povinen aplikovat přechodná ustanovení článku II. zákona č. 300/2001 Sb., a povolení žalobce proto nebylo vůbec možné pro rozporu s obecně závaznou vyhláškou zrušit.

Žalobce dále namítl, že nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 loterního zákona. Žalobce má za to, že smyslem použití pojmu „okolnost“ v § 43 odst. 1 loterního zákona, je postihnout širokou škálu skutečností, jež mohou nastat nebo vyjít najevo, které však současně není možné v zákoně samotném předvídat. Nálezy Ústavního soudu jsou však výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém zrušují právní předpisy, jsou součástmi právního řádu České republiky, a nikoliv blíže nespecifikovanou okolností, jejíž existenci předpokládá § 43 odst. 1 loterního zákona. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je svou podstatou sankčním ustanovením, které se vztahuje na případy, kdyby žalobce porušil nějakou svojí zákonnou povinnost. K tomu však v projednávané věci nedošlo.

Pokud jde o postup žalovaného a aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona, žalobce dále namítl, že použití loterního zákona a vynutitelnost jeho ustanovení vůči žalobci jsou vyloučeny z důvodu vad v procesu notifikace podle Směrnice Evropského parlamentu a rady 98/34/ES (dále jen „Směrnice“), žalobce trval na tom, že zákon č. 300/2011 Sb., byl přijat v rozporu se Směrnicí, neboť nebyl Českou republikou při přijetí tohoto zákona dodržen v tomto případě povinný notifikační proces stanovený uvedenou Směrnicí. S odkazem na ustálenou judikaturu Soudního dvora Evropské unie, žalobce namítl, že vady procesu, ve kterém byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům. Shodné námitky je pak třeba vztáhnout i na obecně závaznou vyhlášku.

V dalším oddíle žalobních námitek žalobce přistoupil k argumentaci rozporem regulace loterií s právem Evropské unie a zdůraznil přednostní aplikaci práva Evropské unie. Žalobce má za to, že současný způsob regulace loterií, jehož základem je regulace loterií obecně závaznými vyhláškami podle § 50 odst. 4 loterního zákona, je v rozporu s právem Evropské unie. Rozpor způsobu regulace loterií i samotné obecně závazné vyhlášky vyplývá podle názoru žalobce z následujícího: absence transparentnosti právní regulace, absence odůvodnění zákazů a omezení, tj. odůvodnění jejich přiměřenosti, absence přechodného období.

Žalobce s odkazem na rozhodovací činnost Soudního dvora Evropské unie má za to že, aby byla omezení provozování loterií v souladu s právem Evropské unie, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna naléhavým veřejným zájmem, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jíž se Česká republika a Statutární město Brno dovolávají a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Žalobce má za to, že tyto požadavky v případě předmětných ustanovení loterního zákona a obecně závazné vyhlášky splněny nejsou, omezení jsou proto v rozporu s právem Evropské unie, a pravomoc Statutárního města Brna při regulaci loterií byla v rozporu s tímto právem zneužita.

Dále žalobce poukázal na povinnost správního orgánu prvého stupně i žalovaného přednostně aplikovat právo Evropské unie před právem národním; žalobce má za to, že při výkladu a aplikaci vnitrostátního práva je nezbytné postupovat tak, aby bylo dosaženo cílů předvídaných právem Evropské unie a byla zajištěna plná ochrana subjektivních práv jednotlivců zaručených právem Evropské unie, jelikož žalovaný a správní orgán prvého stupně rozhodli o zrušení povolení na základě ustanovení loterního zákona a obecně závazné vyhlášky, které jsou v rozporu s právem Evropské unie, porušili zásadu přednosti aplikace práva Evropské unie.

Žalobce pro případ, že by soud z důvodu značného přesahu této problematiky do práva Evropské unie sám nemohl posoudit závažnost rozporu způsobenou regulací loterií a samotné obecně závazné vyhlášky s právem unie, navrhl, aby soud položil ohledně posouzení této závažnosti předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie.

V další části žaloby se žalobce zabýval rozporem povolení s § 17 odst. 11 loterního zákona, jak jej konstatoval žalovaný. Žalobce trval na tom, že herní zařízení, kterých se povolení týkala, nebyla provozována v sousedství budov specifikovaných v ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011. Žalovaný se v daném případě podle názoru žalobce uchýlil k výkladu, který jde nad rámec jasného znění zákonného ustanovení a je s ním v rozporu. Žalobce trval na tom, že jednoznačná úprava zákona nemůže být rozšiřována výkladem žalovaného k tíži adresátů, tedy provozovatelů herních zařízení.

Žalobce dále namítl, že aplikace § 17 odst. 11 loterního zákona se nevztahuje na povolená herní zařízení, a žalovaný svým rozhodnutím porušil jednu ze základních zásad právního státu, a to zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, jak vyplývá z čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. Názor zastávaný žalobcem osvědčuje i rozhodnutím Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 8/2012 a nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 319/07, ve kterých se uvádí, že kdyby existovaly pochybnosti o výkladu předmětných ustanovení, je nutné přijmout výklad k dotčeným osobám šetrnější.

Dále žalobce namítl, že § 17 odst. 11 loterního zákona byl zrušen před zahájení předmětného správního řízení, a nemohl v něm tak působit žádné právní následky. Jak žalobce vysvětlil, uvedené zákonné ustanovení bylo zrušeno s účinností od 1. 1. 2012, a bylo by absurdní, pokud by žalovaný byl oprávněn zrušit povolení z důvodu rozporu s právní normou, která již pozbyla účinnosti a z právního hlediska neexistuje. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 68/2008 a 1 As 24/2011, žalobce vyslovil názor, že žalovaný postupoval v rozporu se svou povinností, když povolení zrušil na základě ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona, který již nebyl součástí právního řádu.

V poslední části žalobní argumentace se pak žalobce vyjádřil k rozporům vydaného povolení s obecně závaznou vyhláškou. Žalobce má za to, že zrušení povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou nebylo opodstatněné, neboť herní zařízení nebyla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Jak žalobce uvedl, v čl. 1 vyhlášky se uvádí, že jejím předmětem je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku při provozování loterií a jiných podobných her. Pokud by měla být povolení v rozporu s vyhláškou, pak by musela být, podle názoru žalobce, v prvé řadě v rozporu s citovaným účelem vyhláškou stanoveným. Provozování herních zařízení na základě řádně vydaného povolení není samo o sobě v rozporu s veřejným pořádkem. Porušování veřejného pořádku prostřednictvím provozu herních zařízení žalobce nebylo ze strany správního orgánu prvého stupně žádným způsobem doloženo ani prokázáno. Žalobce trvá na tom, že provozování herních zařízení v žádném případě nebylo s obecně závaznou vyhláškou v rozporu.

Dále žalobce namítl, že konkrétní obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 1/2014 je nezákonná a je v rozporu s ústavním pořádkem. Jak žalobce připomněl, podle čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky, k ní soud z tohoto důvodu nemůže přihlížet. Vady obecně závazné vyhlášky, které způsobují její rozpor s ústavním pořádkem, žalobce spatřuje v tom, že vyhláška je diskriminační, neurčitá a v rozporu se zásadami práva Evropské unie.

Pokud jde o diskriminační charakter vyhlášky, žalobce konstatoval, že obecně závazná vyhláška stanovila pro různé druhy loterií a jiných podobných her odlišná omezení a podmínky jejich provozování. Provoz některých druhů loterií byl pouze omezen a některých zcela zakázán. Z hlediska regulace loterijní činnosti není zřejmé, jaký je rozdíl mezi provozováním jednotlivých druhů loterií a jiných podobných her a jaké byly důvody pro stanovení odlišných podmínek jejich provozu. Obecně závazná vyhláška dále zakazovala provoz určitých loterií jen v některých částech města, a to buď zcela, nebo jen ve vybraných ulicích, a v některých případech dokonce stanovila, že provoz je povolen ve vyjmenovaných budovách podle konkrétních čísel popisných. Tímto způsobem byli bezdůvodně zvýhodněni vlastníci nemovitostí, případně provozovatelé zařízení umístěných v nemovitostech nacházejících se v lokalitách, kdy bylo provozování loterií a jiných podobných her povoleno, a zároveň diskriminováni všichni ostatní vlastníci nemovitostí v daném místě. Dále žalobce vytkl, že obecně závazná vyhláška zakazovala provozování loterií na celém území města v pracovních dnech v časech od 7.00 do 14.00. Podle názoru žalobce bylo stanovené omezení provozní doby neopodstatněné a nezohledňovalo provozní dobu ani charakter jednotlivých provozoven. Žalobce má za to, že nelze zjistit, proč by hra loterií a jiných podobných her mezi 7:00 a 7:01 měla být škodlivější než mezi 6:59 a 7:00. Uvedená omezení, jak dále argumentuje žalobce, neobstojí zejména s ohledem na třetí a čtvrtý krok tzv. testu čtyř kroků, který v případech posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem aplikuje Ústavní soud v rozhodnutích, na které žalobce v žalobě odkázal, (Pl ÚS 56/10, PL. ÚS 29/10, PL. ÚS 22/11).

Dále žalobce namítl, že obecně závazná vyhláška je v rozporu se soutěžním právem Evropské unie. S odkazem na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014, žalobce namítl, že postup obce musí být vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. V případě zavedení regulace obsažené v obecně závazných vyhláškách je nutné definovat dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro jejich uplatnění, přičemž tato pravidla musejí být předem známá a přezkoumatelná. Pravidla regulace zavedená obecně závaznou vyhláškou v konkrétním případě však předem známá nebyla a přezkoumatelná rovněž nejsou, jelikož chybí jejich objektivní odůvodnění. Z uvedených důvodů má žalobce za to, že postup obce je v rozporu se soutěžním právem a tedy i se zákonem.

V doplňujícím vyjádření k žalobě ze dne 14. 12. 2015 žalobce navázal na žalobní argumentaci týkající se povinností žalovaného aplikovat právo Evropské unie za podmínky existence unijního prvku. S odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 6. 1989, číslo C-103/88, a rozsudek ve věci číslo 6/64 Costa vs. Enel, uvedl, že podle závěrů Soudního dvora Evropské unie unijní prvek je dán, jestliže „část klientely žalobkyň v původním řízení tvořili občané unie na dovolené v Maďarsku, jelikož služby, které poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodává, aniž se přemístil, příjemci v jiném členském státě, představují poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 smlouvy o fungování Evropské unie“. Žalobce v doplňujícím vyjádření tvrdí, že část klientely, která prostory se sázkovým zařízením navštěvovala, byli příslušníci z jiných členských států Evropské unie, kteří sázková zařízení aktivně využívali. Žalobce těmto příslušníkům z jiných členských států poskytoval služby ve smyslu čl. 56 smlouvy. Žalobce tuto skutečnost doložil čestným prohlášením mandatáře žalobce.

Žalobce dále s odkazem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie namítl nepřiměřenost přijatých opatření s tím, že novela loterního zákona nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, konstatoval, že obce mohou na svém území postupovat při regulace loterií zcela svévolně, nemusí brát v potaz ani svá demografická a geografická specifika. Takový přístup je však, podle názoru žalobce, zjevně nesystematický.

Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhl její zamítnutí. Žalovaný trval na tom, že se nedopustil nesprávného procesního postupu, neboť v oznámení o zahájení řízení bylo jednoznačně uvedeno, že žalobce se podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzývá k vyjádření, a žalobci muselo být srozumitelné, že žalovaný hodlá přistoupit k vydání rozhodnutí.

Žalovaný dále uvedl, že jak správní rozhodnutí prvého stupně tak rozhodnutí Ministra financí obsahuje všechny požadované náležitosti a vypořádalo se se všemi argumenty žalobce, které byly předmětem daného správního řízení. Má za to, že o nepřezkoumatelnost rozhodnutí v daném případě nejde, k tomu poukázal také na nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, podle kterého, není třeba podrobné odpovědi na každý argument účastníka řízení.

Žalovaný dále uvedl, že zákaz provozování výherních hracích přístrojů se podle § 17 odst. 11 loterního zákona vztahuje pouze na zde uvedené instituce, přičemž školské zařízení musí logicky používat nejvyšší ochrany s ohledem na důležitý veřejný zájem, jímž je ochrana mladistvých před škodlivými účinky loterií a jiných podobných her. V rámci povolovacího praxe ministerstvo financí uplatňovalo ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011, také v případech povolování interaktivních videoloterijních terminálů, avšak dospělo ke změně povolovací praxe spočívající v tom, že zprostředkovaně podle § 4 odst. 2 loterního zákona začalo aplikovat institut tzv. chráněných budov a jejich sousedství podle § 17 odst. 11 loterního zákona. Postup žalovaného má přitom oporu v rozhodování nejvyšších soudů, a to jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu. Postup Ministerstva financí byl v obdobné právní věci stvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, který žalovaný citoval.

Pokud jde o rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna, žalovaný konstatoval, že provozování loterií a podobných her bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna číslo 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her, neboť řečená rozhodnutí povolovala provozování loterií v městské části Brno - Královo Pole, kde byl stanoven zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území této městské části. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 byla s účinností od 12. 2. 2014 nahrazena obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna číslo 1/2014, která rovněž zakázala provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno - Královo Pole, kam spadá předmětná adresa. Žalovaný má za to, že místní regulaci lze vykládat i ve vztahu k provozování v blízkosti tzv. chráněných objektů. Žalovaný nesouhlasil s argumentací žalobce týkající se nezákonnosti a diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky, upozornil však, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. S odkazem na aktuální rozhodovací praxi Městského soudu v Praze žalovaný dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí není v rozporu s principem dobré víry ve správní rozhodnutí a neporušilo ani zásadu ochrany legitimního očekávání. Žalovaný rovněž trval na tom, že napadené rozhodnutí je zcela v souladu s principy ústavnosti a zákonnosti.

Městský soud v Praze vzal za prokázané, že oznámením ze dne 20. 8. 2012, č. j. MF-85298/2012/34, Ministerstvo financí zahájilo se žalobcem správní řízení ve věci provozování loterie a jiné podobné hry na adrese Štefánikova 71/4, Brno. Z odůvodnění rozhodnutí se podává, že správní orgán prvého stupně přistoupil k zahájení správního řízení z důvodu ochrany veřejného zájmu při provozování loterie a jiné podobné hry, jak byl deklarován usnesením vlády České republiky číslo 347 ze dne 16. 5. 2012, jímž byla Ministerstvu financí uložena povinnost zajistit, aby v případě podání žádosti obce o přezkoumání licence z důvodu obecní vyhlášky rozhodl o takové žádosti do 90 dnů ode dne jejího podání.

Jak správní orgán prvého stupně dále uvedl, ve věci byl podán podnět statutárního města Brna s tím, že rozhodnutí, na jehož základě žalovaný loterii nebo jinou podobnou hru podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému na adrese Štefánikova 71/4, Brno realizuje, je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna číslo 18/2011. Žalobce byl podle § 36 odst. 1 správního řádu vyzván, aby navrhl důkazy a vyjádřil se ve věci, a to ve lhůtě 14 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení.

Usnesením ze dne 10. 9. 2012, č. j. MF-89282/2012/34 byla lhůta k vyjádření a předložení důkazních návrhů žalobci prodloužena do 21. 9. 2012. Na základě žádosti žalobce byla dále tato lhůta prodloužena do 13. 10. 2012, a to usnesením ze dne 13. 9. 2012, č. j. MF-90181/2012/ 34, dále do 31. 10. 2012, usnesením ze dne 12. 10. 2012, č. j. MF-96477/2012/34. Následně bylo usnesením ze dne 8. 11. 2012, č. j. MF-111469/2012/34, rozhodnuto tak, že žalobci se lhůta k učinění návrhů důkazů, vyjádření nebo jiných návrhů či úkonů v rámci správního řízení neprodlužuje, žalobce byl vyzván, aby se ve věci vyjádřil ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu ve lhůtě 14 dnů ode dne doručení usnesení. Žalobce se ke správnímu řízení vyjádřil podáním ze dne 4. 12. 2012 a své vyjádření dále doplnil podáním ze dne 7. 12. 2012.

Správní orgán prvého stupně následně vydal dne 15. 4. 2013, pod č. j. MF - 85298/2012/34, rozhodnutí o zrušení rozhodnutí týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona provozované žalobcem na adrese Štefánikova 71/4, Brno. Žalobce podal dne 9. 5. 2013 proti rozhodnutí rozklad, o němž rozhodl Ministr financí tak, že napadené rozhodnutí zrušil.

Ministerstvo financí jako správní orgán prvého stupně znovu rozhodlo rozhodnutím ze dne 2. 5. 2014, č. j. MF- 85298/2012/34-7, jímž zrušilo shora uvedená rozhodnutí týkající se povolení k provozování loterie (viz bod 1. rozsudku). Z odůvodnění rozhodnutí se podává, že statutární město Brno přijalo s účinností ode dne 12. 2. 2014 obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku. V čl. 3 odst. 1 s odkazem na přílohu uvedená vyhláška stanovuje veřejně přístupná místa, na kterých je povoleno provozování loterií podle § 2 písm. e), l) a n) a § 50 odst. 3 loterního zákona. Podle čl 3 odst. 3 vyhlášky je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry podle čl. 3 odst. 1 a § 2 písm. g), i), j) a m) loterního zákona na celém území městské části Brno – Královo Pole.

Provozovaná loterní zařízení byla umístěna právě v této městské části. Z tohoto důvodu ministerstvo přistoupilo ke zrušení dříve vydaných povolení. Žalobce podal proti rozhodnutí rozklad, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.

Z obsahu obecně závazné vyhlášky Statutárního města Brno č. 1/2014 se podává, že jako loterii a jinou podobnou hru vymezuje sázkové hry, loterie a jiné podobné hry uvedené v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a v § 50 odst. 3 loterního zákona. Vyhláška zakazuje provozování loterií mimo místa uvedená v příloze č. 1 vyhlášky. Městská část Brno – Královo Pole v příloze uvedena není. Vyhláška si klade za cíl (čl. 1 odst. 2) ochranu sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her.

Městský soud v Praze dále vyšel ze zjištění, že obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 1/2014 byla podrobena kontrole ze strany Ministerstva vnitra, které ji shledalo v souladu se zákonem.

Žalobce k prokázání svého tvrzení o existenci tzv. „unijního prvku“ navrhl provedení důkazu výslechem svědka J. L., jelikož se svědek z vážných důvodů k jednání nedostavil, městský soud jako důkaz přečetl písemné vyjádření svědka, který uvedl, že se žalobcem měl v rozhodném období uzavřen mandátní vztah. V provozovně žalobce n adrese Štefánikova 71 nebyl, tuto navštěvovali jen zaměstnanci jeho firmy, vstup zahraničních hostů z EU byl povolen.

Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Jiné vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

Při svém rozhodování byl městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s.ř.s.) vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí ze dne 9. 4. 2021, č. j. 3As 223/2019-52, (dále také jen jako „zrušující rozsudek“).

Prvou žalobní námitkou vznesenou žalobcem je existence procesních vad v řízení před žalovaným jako orgánem prvého stupně. Vady řízení spočívají podle tvrzení žalobce a) v nepřípustné změně předmětu správního řízení, b) porušení práva žalobce vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

Ad a) jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 – 79, „správní řád neobsahuje konkrétní ustanovení, jež by zakotvovala zásadu, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. Lze však souhlasit s názorem, že zásada vyplývá implicitně ze správního řádu, a to ostatně již jen s přihlédnutím k jiným ustanoveními správního řádu, jako je § 96 odst. 2, § 90 odst. 4 nebo § 82 odst. 4. V odvolacím řízení lze dle § 82 odst. 4 správního řádu uvádět jen takové nové skutečnosti, které nemohl účastník uplatnit dříve (např. proto, že nastaly až po vydání prvostupňového rozhodnutí). (…) Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008 - 126, zejména body 36 a 37). Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení (např. již rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. č. 5975/26). I to mohlo být důvodem, proč zákonodárce nepovažoval za nutné speciálně toto pravidlo kodifikovat do konkrétních ustanovení, na rozdíl od řízení přezkumného. V přezkumném řízení podle správního řádu se posuzuje soulad s právními předpisy podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání.“

V projednávané věci došlo ke změně regulace provozu loterií v průběhu řízení, kdy obecně závazná vyhláška č. 18/2011 byla s účinností ode dne 12. 2. 2014 nahrazena obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014. Ministerstvo financí jako správní orgán prvého stupně ani žalovaný nepochybili, pokud rozhodli na základě účinné úpravy. K zásahu do práv žalobce tímto postupem nedošlo.

Ad b) Podle § 36 odst. 3 správního řádu musí být účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Účelem tohoto ustanovení je umožnit účastníkům, aby se seznámili se všemi skutkovými zjištěními, které správní orgán shromáždil, a aby případně navrhli doplnění skutkových zjištění nebo upozornili na nesprávnost těchto zjištění. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, „smyslem (…) je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.“

Ze správních spisů je zřejmé, že podkladem pro vydání napadených rozhodnutí byly předpisy vydané formou obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, jakož i nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, tedy žádné jiné podklady. Žalobce měl možnost se s těmito podklady seznámit. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, žalobce opakovaně využil možnost vyjádřit se ve věci a to jak v prvé fázi řízení (v němž bylo původně vydané rozhodnutí ministerstva financí zrušeno v rozkladovém řízení), tak i v jeho fázi následující. Konkrétně byl žalobce dne 3. 3. 2014 vyzván k vyjádření k podkladům rozhodnutí, a svého práva využil a ke správnímu řízení se vyjádřil podáním ze dne 18. 3. 2014. Dále je zřejmé, že žalobce v rozkladovém řízení využil svého práva nahlížet do spisu a to dne 23. 5. 2014. V řízení o rozkladu žalovaný již nedoplňoval skutková zjištění, ve věci nebyly obstarány jiné důkazy a k zásahu do práv žalobce nedošlo.

Ostatně Nejvyšší správní soud v bodu 28 zrušujícího rozsudku tuto žalobní resp. kasační námitku s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2As 225/2016-46, posoudil rovněž jako nedůvodnou.

Druhá žalobní námitka vytýká napadenému rozhodnutí c) nedostatečné odůvodnění a d) neprovedení navržených důkazů.

Ad c) Městský soud nejprve připomíná, že i pro rozhodnutí žalovaného platí obdobný princip, jaký soud vysvětlil k odůvodnění rozsudku. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí nelze konstatovat jen proto, že žalovaný neposkytl podrobnou argumentaci ke každé dílčí námitce uvedené v rozkladu. Obecně platí, že rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné, pokud z něj soud nemůže zjistit, o čem bylo rozhodnuto, jak bylo rozhodnuto, nebo proč tak bylo rozhodnuto. Z odůvodnění musí plynout vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Napadené rozhodnutí se opírá o řádně zjištěný skutkový stav a obsahuje dostatečnou argumentaci k relevantním námitkám žalobce uplatněným v rozkladu a jeho doplnění. Žalovaný se vypořádal s namítanou změnou obecně závazné vyhlášky, možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce. Konstatoval, že notifikační proces podle směrnice Evropského parlamentu a rady 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., byl dodržen. Aplikace obecně závazné vyhlášky na povolení dříve žalobci vydaná je meritem přezkoumávaného rozhodnutí. Žalovaný skutečně nereflektoval na návrh žalobce, aby podal k Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle hlavy VI, díl I. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích; argumenty směřující proti samotné obecně závazné vyhlášce označil za irelevantní pro řízení s tím, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami nespadá do jeho působnosti.

Jak vidno, žalovaný se s námitkami žalobce vypořádal a napadené rozhodnutí nelze označit za nepřezkoumatelné, z hlediska správnosti jeho závěrů je pak na místě zabývat se zákonností tohoto rozhodnutí.

Ad d) Správní řízení je ze své povahy neveřejné a písemné. Výjimky z výše uvedeného stanoví § 49 odst. 1 správního řádu, podle kterého správní orgán nařídí ústní jednání ve věci vždy tehdy, pokud mu to ukládá zákon, jakož i tehdy, je-li ústní jednání nezbytné ke splnění účelu správního řízení a uplatnění práv jeho účastníků. Ústní jednání má, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného, opodstatnění zpravidla tehdy, vystupuje-li v řízení více účastníků, kteří mají protichůdné zájmy, mají-li být vyslýcháni svědci, příp. prováděny jiné důkazy. Je na úvaze správního orgánu, aby s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem věci posoudil, zda je vhodné, aby se ústní jednání konalo. (viz rozsudek Krajského soudu Ostrava ze dne 3. 10. 2001, č. j. 22 Ca 435/2000-34). Zákon o loteriích správnímu orgánu nařízení ústního jednání neukládá, bylo tedy na úvaze Ministerstva financí, zda vyhoví návrhu žalobce. Jelikož věc se netýkala více účastníků, jejichž zájmy v řízení by byly protichůdné, nebylo třeba provádění důkazů, neboť správní orgány rozhodovaly toliko na základě obecně závazné vyhlášky a listin, které ministerstvo dříve vydalo (povolení k provozování loterií), nařízení ústního jednání nebylo nezbytné a k zásahu do práv žalobce nedošlo.

Třetí žalobní námitkou žalobce brojí proti postupu žalovaného spočívajícího v aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona s tím, že e) zrušení vydaných rozhodnutí postupem podle §43 odst. 1 je porušením ústavních principů, f) nezohledňuje dobrou víru žalobce a jeho legitimní očekávání, g) jde o obecné ustanovení, které v daném případě nelze aplikovat, h) nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 loterního zákona.

K námitce se jako k nedůvodné ve stručnosti vyjádřil Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku zejména pod bodem 27, k tomu městský soud pro úplnost dále dodává, že podle § 43 odst. 1 loterního zákona ve znění účinném k 29. 5. 2013, orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle § 50 odst. 4 loterního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 300/2001 Sb., obce mohou prostřednictvím obecně závazné vyhlášky stanovit zákaz sázkových her na celém území obce. Podle přechodného ustanovení zákona se toto zákonné zmocnění nevztahuje do 31. 12. 2014 na sázkové hry provozované na základě rozhodnutí o povolení vydaných ministerstvem podle § 2 písm. i), j) a § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012.

Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/2013 ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., zrušil.

Podle § 50 odst. 3 věta prvá loterního zákona, Ministerstvo může povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona.

Podle § 50 odst. 4 tohoto zákona, obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, „povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].“

V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 43 loterního zákona umožňuje žalovanému revidovat předchozí povolení k provozování sázkových her, včetně jejich rušení v časově neomezeném horizontu, v příčinné souvislosti se změnou okolností, kterou bylo v projednávané věci přijetí obecně závazné vyhlášky Statutárního města Brna č. 1/2014.

S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12, Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Nutným následkem takové kolize je zrušení dříve vydaných povolení.

V souladu se závěry, k nimž v citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud, Městský soud v Praze neshledal důvodnými žalobní námitky, spočívající v porušení žalobcova vlastnického práva a ochrany legitimního očekávání. Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud: „v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.“

Městský soud v Praze konstatuje, že statutární město Brno bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 e), l), n) loterního zákona i v rozsahu jejich úplného zákazu v Městské části Brno – Královo Pole. Toto oprávnění vyplývá z čl 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, která zaručují samosprávu obcím jako územním samosprávným celkům, přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek.

Čtvrtá žalobní námitka směřuje k procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb., touto otázkou se rovněž zabýval Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku – viz bod 27.

Nad rámec zde uvedeného městský soud dále konstatuje, že k námitce, že přijetím nového znění § 50 odst. 4 zákona o loteriích novelou č. 300/2011 Sb. došlo k porušení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES, existuje jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170, nebo rozsudek ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 46/2020 – 48). Obecně závazná vyhláška obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona, dle stěžovatelky neaplikovatelného. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.), viz rozsudek č. j. 10 As 62/2015, bod 23, podobně nedávno např. rozsudek ze dne 20. 10. 2020, čj. 1 As 466/2019-45, body 16 a 17, nebo např. rozsudek ze dne 17. 10. 2018, čj. 7 As 309/2017-39, bod 28].

Námitkou notifikace samotné obecně závazné vyhlášky se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 4. 2021, č. j. 3As 223/2019-52, pod body 49 a 50. Městský soud proto odkazuje na závěry z uvedeného rozsudku plynoucí. Nejvyšší správní soud námitku výslovně označil za nedůvodnou, stricto sensu nepřípustnou, s tím že „[o]becně závazné vyhlášky, a to včetně nyní sporné vyhlášky města Brna, proto nenaplňují definici technického předpisu. Jejich působnost je i při zohlednění kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně notifikační směrnice působí. Z tohoto důvodu o jejich existenci nebylo třeba Evropskou komisi informovat.“

Pátou žalobní námitkou se žalobce dovolává přednostní aplikace práva EU s tím, že regulace loterií je v rozporu s právem EU, pro ch) absenci transparentnosti právní regulace loterií, i) absenci odůvodnění zákazů a omezení, j) absenci přechodného období. Žalobce má za to, že omezení provozování loterií může být v souladu s právem EU pouze pokud: - Se zakládá na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna. - Je odůvodněna naléhavým veřejným zájmem. - Je způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se Česká republika a statutární město Brno dovolávají.

Nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Městský soud této argumentaci v předchozím rozsudku nepřisvědčil. Vyšel z toho, že žalobce není osobou, která by využívala svobody volného pohybu služeb, posuzovaná situace má čistě vnitrostátní charakter, neboť žalobce je česká právnická osoba, která své služby nabízí na území České republiky. K tvrzením žalobce, že část jeho klientů tvořili příslušníci jiných členských států a k návrhu na prokázání tohoto tvrzení čestným prohlášením svědka, nepřihlédl, neboť dospěl k závěru, že tato žalobní námitka byla uplatněna opožděně.

Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3As 222/2019-49, konstatoval, že vzhledem k rozsudku Soudního dvora evropské Unie (dále jen „SDEU“) č. ECLI:EU:C:2020:981 ze dne 3. 12. 2020 ve věci C311/19, jejímž předmětem byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 21. března 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 16. dubna 2019, v řízení BONVER WIN, a.s. proti Ministerstvu financí ČR, (dále jen „rozsudek ve věci BONVER WIN“) závěr městského soudu, že ve věci není použitelné evropské právo, neobstojí.

Ve zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud městskému soudu uložil zabývat se argumentací, podle které část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními žalobce navštěvovala, byli příslušníci jiných členských států EU. Pokud se ukážou být pravdivými tvrzení žalobce o existenci tzv. unijního prvku v této věci, uložil městskému soudu vypořádat žalobní body týkající rozporu přijaté regulace s evropským právem, přičemž vodítkem pro toto vypořádání je „katalog“ požadavků popsaný v rozsudku ve Berlington Hungary v bodech 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92.

Městský soud v Praze ke vznesené žalobní námitce konstatuje následující.

Pro použitelnost čl. 56 je nezbytná existence přeshraniční situace, což znamená, že cestuje 1. poskytovatel, nebo 2. příjemce, nebo 3. služba jako taková. Čl. 56 SFEU se nepoužije na situaci, jejichž všechny prvky se nacházejí jenom v jednom členském státě, viz bod 47 rozsudku Ullens de Schooten, č. C268/15,: „[s]mlouvy o FEU v oblasti svobody usazování, volného pohybu služeb a volného pohybu kapitálu se nepoužijí na situaci, jejíž všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 2014, Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona, C139/12, bod 42 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 30. června 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C464/15, bod 21).“

V rozsudku Luisy a Carbone, č. C-286/82, SDEU konstatuje, že svobodný pohyb služeb zahrnuje svobodu pro recipienty (viz bod 16 rozsudku), v rozsudku č. C-186/87, ve věci Cowan, pak pod bodem 15 cituje z rozsudku Luisy a Carbone a uvádí: „[f]reedom to provide services includes the freedom for the recipients of services to go to another Member State in order to receive a service there, without being obstructed by restrictions, and that tourists, among others, must be regarded as recipients of services. „[s]voboda pohybu služeb zahrnuje i svobodu příjemců služeb cestovat do jiného členského státu s cílem přijímat služby v daném členském státu bez toho, aby poskytování těchto služeb bylo omezeno. Kromě jiných i turisti musí být považováni za recipienty služeb.“ (přeloženo soudem)

K přeshraniční situaci příjemců služeb se SDEU podrobněji vyjadřuje v rozsudku Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, č. C42/07, podle kterého čl. 56 vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení, „[b]yť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními“; „[k]romě toho volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16)“ (bod 51), dále v rozsudku C-98/14, Berlington Hungary, pod bodem 26 konstatuje: „[s]lužby, které poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž by se přemístil, příjemci v jiném členském státě, přitom představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu článku 56 SFEU“ [v tomto smyslu viz též rozsudky Alpine Investments, C384/93, body 21 a 22; Gambelli a další, C243/01, bod 53 (poskytování služeb po telefonu v jiné členského státu, aniž by se poskytovatel přemístil); a Komise v. Španělsko, C211/08, bod 48] a nejnověji právě v rozsudku C311/19, Bonver Win, podle něhož: „vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení – které jsou použitelné bez rozdílu ve vztahu ke státním příslušníkům různých členských států – mohou spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použijí na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“

V rozsudku č. C311/19, Bonver Win, se dále uvádí: „[v] tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.(bod 27). Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek Cowan, C-186/87, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudky Alpine Investments, C384/93, bod 22, Gambelli a další, C243/01, body 54 a 55)“. (bod 28)

Jak výslovně uvedl pod bodem 24: „[z] judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C665/18, nezveřejněné, bod 24).“ Bod 25: „pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy, když opodstatněnost tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí.“

V prvé řadě městský soud konstatuje, že v projednávané věci žalobce neunesl důkazní břemeno ohledně tvrzení, že provozovnu na adrese Štefánikova 71/4, Brno navštěvovali občané jiného členského státu EU, neboť žalobcem navrhovaný svědek provozovnu nenavštěvoval a nepotvrdil, že by osobně na místě byť jediného cizince ze z členské země EU potkal.

Pokud jde o hodnocení provedeného důkazu je městský soud nucen konstatovat, že žalobce ve všech vedených sporech, předkládá jako důkaz čestné prohlášení svědků, kterými existenci tzv. „unijního prvku“ prokazuje. Čestná prohlášení mají totožná znění a liší se jen uvedením provozovny. Městský soud se již opakovaně setkal s tím, že v rámci výslechu svědci uvádějí jiné, často zcela odlišné skutečnosti (jako v projednávané věci), oproti obsahu čestného prohlášení (např. jde o věc sp. zn. 8Af 32/2016, nebo sp. zn. 8Af 35/2015, sp. zn. 78/2015, kdy v rámci ústního jednání byl ve věci vyslechnut svědek N. Q. T., který uvedl, že neví, zda do provozoven žalobce chodili občané jiných členských států). Čestné prohlášení svědka městský soud z uvedených důvodů nevzal za relevantní důkaz.

V šesté žalobní námitce se žalobce vyjadřuje k tvrzenému rozporu povolení s § 17 odst. 11 loterního zákona s tím, že k) herní zařízení nejsou provozována v sousedství budov uvedených v § 17 odst. 11 loterního zákona, l) ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona se na povolená herní zařízení nevztahuje a m) § 17 odst. 11 byl zrušen před zahájením správního řízení a nemohlo v něm působit žádné právní následky.

Podle § 17 odst. 11 loterního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011, provozování výherních hracích přístrojů nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov. Okruh vzdálenosti do 100 m od těchto budov může stanovit obec vyhláškou.

Citované ustanovení bylo zrušeno pod bodem 15. zákona č. 300/2011 Sb., bez náhrady a to s účinností k 1. 1. 2012.

Ad k), l), m). Šestá žalobní námitka jako celek postrádá opodstatnění. Jak vyplývá z argumentace městského soudu rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 2. 5. 2014, č. j. MF-85298/2012/34-7, byla vydaná povolení zrušena pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, neboť herní zařízení byla provozována na místech, na nichž to vyhláška statutárního města Brna neumožňovala, zda byla zároveň umístěna ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov bylo zcela nerozhodné.

V sedmé žalobní námitce žalobce brojí proti aplikaci obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 na jeho případ s tím, že n) vydaná povolení nebyla v rozporu s účelem stanoveným vyhláškou, o) obecně závazná vyhláška je protiústavní z důvodu jejího diskriminačního charakteru, p) je neurčitá a v rozporu se zásadami práva EU, q) je v rozporu se soutěžním právem a tedy v rozporu se zákonem.

Ad n) jak se podává z čl. 1 odst. 2 vyhlášky, jejím cílem byla ochranu sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her (viz bod 37 rozsudku). Cíl vyhlášky mohl být naplněn pouze razantním omezením (nebo i úplným zákazem) provozování sázkových her.

Jak konstatoval Městský soud v Praze v již zmíněném rozsudku ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3Af 24/2015-167 : „z ústavní judikatury a judikatury NSS, z níž vyplývá, že nad právem podnikat v oblasti tzv. hazardu, tedy v oboru s negativními dopady na společnost, oslabeným právě právní regulací někdejšího ust. § 43 zákona o loteriích, převažuje právo obcí na samosprávu (viz bod 43. odůvodnění nálezu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 45. odůvodnění rozsudku NSS ze dne 20. 1. 2016 č. j. 1 AS 297/2015-77). To jednoznačně deklaroval Ústavní soud a není důvodu, aby se městský soud odchýlil od tohoto závěru. Jinými slovy, určitého rizika tohoto podnikání a možné reakce jednotlivých obcí a měst v návaznosti na tento závěr Ústavního soudu, tzn. na právo, dokonce přednostní právo regulovat si své záležitosti ohledně tzv. hazardu, si měla být jak žalobkyně, tak i ostatní podnikající společnosti v této oblasti vědomy. Ústavní soud šel dokonce tak daleko, že konstatoval, že by se ministerstvo, pokud by nerušilo předmětná povolení, byla-li by nebo jsou-li v rozporu s OZV obcí, vlastně dopustilo zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu (viz zejm. bod 55. odůvodnění nálezu ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10).“

Městský soud vychází z premisy, kterou vyjádřil Ústavní soud (viz mj. bod 42. nálezu Pl. ÚS 6/16, bod 29. a 43. nálezu Pl. ÚS 56/10 či bod 46. až 48. nálezu Pl. ÚS 29/10) a která se dotýká řešení konfliktu mezi konkurujícími si subjektivními právy, zde právem provozovatele loterií či jiných podobných her a právem obce na regulaci rozsahu podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her na svém území, pociťuje-li takovou místní potřebu, a to na principu proporcionality, resp. přiměřenosti jejich ochrany, který se podle Ústavního soudu má prověřit tzv. testem čtyř kroků (pravomoc obce, regulace v rámci zákona, nezneužití svěřené působnosti a přijetí regulace, která nebude zjevně nerozumná). U provozovatelů loterií a jiných podobných her tak nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, tedy předpokladu, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závaznými vyhláškami obcí.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, „povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].“ Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud: „v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.“

Ad o) k namítané diskriminační povaze obecně závazné vyhlášky se jednoznačně vyjádřil Nejvyšší správní soud, který ve zrušujícím rozsudku uvedl. „[N]ejvyšší správní soud v rámci výše citovaného rozsudku č. j. 3 As 240/2017 – 51, ve vztahu k dotčené OZV konstatoval, že vyhláška města Brna nezakládá z pohledu vnitrostátního práva neodůvodněnou diskriminaci. Navíc poznamenal, že k nediskriminačnímu charakteru plošného zákazu některých loterií a jiných podobných her se již jasně vyslovil v předchozím rozsudku č. j. 2 As 325/2016 – 46.“

Městský soud v Praze konstatuje, že statutární město Brno bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 e), l), n) loterního zákona. Toto oprávnění vyplývá z čl 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, která zaručují samosprávu obcím jako územním samosprávným celkům, přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek.

Městský soud v Praze pokládá za nedůvodné i námitky ad p) a ad q) posledního žalobního bodu. Ostatně zdejší soud ani ve své dřívější rozhodovací činnosti při projednávání odnětí povolení v oblasti loterií a jiných podobných her, které se týkaly statutárního města Brna (viz rozsudky ze dne 26. 6. 2017 č. j. 3 Af 60/2015-74 a ze dne 16. 8. 2017 č. j. 3 Af 50/2015-54) neshledal obecně závaznou vyhlášku 1/2014 jako diskriminační.

Ad p) Obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 pokládá soud za zcela určitou a konkrétní, ostatně žalobce nespecifikuje, v čem by neurčitost vyhlášky měla spočívat. Důvody namítaného rozporu zákonné úpravy s právem EU žalobce vztahuje i na obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014. městský soud v Praze proto odkazuje na předchozí argumentaci pod bodem 67 až 72 s tím, že ani samotná obecně závazná vyhláška není s právem EU v rozporu.

Ad q) Městský soud v Praze již shora vysvětlil, z jakého důvodu nepokládá obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 za rozpornou s ústavním pořádkem či zákonem. (viz zejména body 6