8 Af 51/2015

Rozhodnutím ze dne 12. 6. 2014, č. j. MF-112232/2013/34-2, Ministerstvo financí (dále též jen jako „ministerstvo“) rozhodlo podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, (dále jen „loterní zákon“) tak, že ve věci žalobce zrušilo: - rozhodnutí č. j. 34/95125/2011, ze dne 16. 11. 2011, týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: 711745, na adrese Kovářská 4/939, Praha 9.

Ministerstvo financí takto rozhodlo po té, co dospělo k závěru, že provozování loterijních terminálů je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou Hlavního města Prahy č. 10/2013, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, (dále též jen jako „vyhláška č. 10/2013“).

Žalobce podal proti rozhodnutí Ministerstva financí rozklad, o němž žalovaný rozhodl zamítavě napadeným rozhodnutím.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, o níž rozhodl Městský soud v Praze (dále též jen jako „městský soudů nebo jen „soud“) rozsudkem ze dne 17. 5. 2019, č. j. 8Af 51/2015-110, žalobu zamítl, neboť neshledal žádnou ze vznesených žalobních námitek důvodnou.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 6. 2021, č. j. 4As 261/2019-37. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Podanou žalobou žalobce brojí proti napadenému rozhodnutí žalovaného, jemuž vytýká vady řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí o rozkladu, nezákonnost napadeného rozhodnutí a rozpor regulace loterií s právem Evropské unie.

Žalobce vytýká správnímu orgánu prvého stupně vadný postup při stanovením výzvy k vyjádření se v rámci správního řízení. S odkazem na § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, („dále jen správní řád“), žalobce namítl, že správní orgán prvého stupně sice sdělil žalobci, že je oprávněn vyjádřit se ve věci před vydáním rozhodnutí a stanovil k tomu lhůtu, avšak fakticky žalobci neumožnil toto právo naplnit, neboť hlavnímu městu Praze jako účastníku řízení, byla stanovena stejná lhůta k poskytnutí všech důležitých informací pro řízení; žalobce nebyl včas seznámen s tím, zda hlavní město Praha takové informace správnímu orgánu sdělilo.

Pokud jde o postup žalovaného vytýká žalobce žalovanému zejména, že v napadeném rozhodnutí opomenul vypořádat zásadní argumenty žalobce, především se nezabýval argumenty žalobce uvedenými v podání o doplnění rozkladu týkající se výkladu evropského práva a soutěžního práva, dále se žalovaný nevypořádal ani s dalšími argumenty, podněty a návrhy žalobce, a to zejména týkající se vady řízení způsobené postupem Ministerstva financí při změně relevantní obecně závazné vyhlášky, návrhem žalobce, aby ministerstvo podalo Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle hlavy VI. díl I. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, argumenty týkající se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice Evropského parlamentu a rady číslo 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2001 Sb., argumenty žalobce, že z obecně závazné vyhlášky vyplývá, že na povolení se nevztahuje, a možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce.

Žalobce dále vytýká žalovanému, že neprovedl navrhované důkazy a nezjistil tak řádně skutkový stav věci.

Žalobce nabyl povolení v dobré víře a práva žalobce nabytá v dobré víře, vznikla ze správních rozhodnutí. Žalobce tedy legitimně očekával, že zákonem povolenou činnost bude moci provozovat až do konce platnosti povolení, a na základě tohoto očekávání připravil svůj obchodní plán a realizoval investice. Dobrá víra žalobce, že řádně nabytá povolení nebudou zrušena, byla potvrzena i přijetím zákona č. 300/2011 Sb. kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, který pro povolení vydaná podle loterního zákona ve znění účinném před 1.1 2012, zavedl ochranné přechodné období do 31. 12. 2014. Žalovaný, jakož i správní orgán prvého stupně, dobrou víru žalobce nezohlednili a rozhodli v rozporu s legitimním očekáváním žalobce, že bude moci provozovat herní zařízení povolená v souladu se zákonem do konce doby platnosti. Vůbec se pak nezabývali otázkou přiměřenosti zásahu do práv žalobce. Postupem správního orgánu prvého stupně, jakož i rozhodnutím žalovaného, tak bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces.

Nezákonnost napadeného rozhodnutí žalobce dále spatřuje v tom, že § 43 odst. 1 loterního zákona je ustanovením obecným, které nelze aplikovat, protože na daný případ dopadá speciální ustanovení bodu 1 věta druhá článku II. zákona č. 300/2011 Sb. Žalobce má za to, že bod 1 věta druhá článku II. zákona č. 300/2011 je speciální normou k § 43 odst. 1 loterního zákona, přičemž loterní zákon umožňoval změnit povolení z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou pouze na základě ustanovení článku II. bodu 4 přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., které se jako jediné v loterijním zákoně na případy rozporu povolení s obecně závaznou vyhláškou vztahovalo. Poté, co Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení nálezem sp. zn. PL ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, žádné ustanovení loterního zákona zrušení povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Jeho zrušením tedy zcela odpadla možnost Ministerstva financí změnit, respektive zrušit povolení v případě, že je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Žalobce trvá na tom, že žalovaný nesprávně aplikoval § 43 odst. 1 loterního zákona za situace, kdy byl povinen aplikovat přechodná ustanovení článku II. zákona č. 300/2001 Sb., a povolení žalobce proto nebylo vůbec možné pro rozporu s obecně závaznou vyhláškou zrušit.

Žalobce dále namítl, že nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 loterijního zákona. Žalobce má za to, že smyslem použití pojmu „okolnost“ v § 43 odst. 1 loterního zákona, je postihnout širokou škálu skutečností, jež mohou nastat nebo vyjít najevo, které však současně není možné v zákoně samotném předvídat. Nálezy Ústavního soudu jsou však výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém zrušují právní předpisy, jsou součástmi právního řádu České republiky, a nikoliv blíže nespecifikovanou okolností, jejíž existenci předpokládá § 43 odst. 1 loterního zákona. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je svou podstatou sankčním ustanovením, které se vztahuje na případy, kdyby žalobce porušil nějakou svojí zákonnou povinnost. K tomu však v projednávané věci nedošlo.

Pokud jde o postup žalovaného a aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona, žalobce dále namítl, že použití loterního zákona a vynutitelnost jeho ustanovení vůči žalobci jsou vyloučeny z důvodu vad v procesu notifikace podle Směrnice Evropského parlamentu a rady 98/34/ES (dále jen „Směrnice“), žalobce trval na tom, že zákon č. 300/2011 Sb., byl přijat v rozporu se Směrnicí, neboť nebyl Českou republikou při přijetí tohoto zákona dodržen v tomto případě povinný notifikační proces stanovený uvedenou Směrnicí. S odkazem na ustálenou judikaturu Soudního dvora Evropské unie, žalobce namítl, že vady procesu, ve kterém byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům.

V dalším oddíle žalobních námitek, žalobce přistoupil k argumentaci rozporem regulace loterií s právem Evropské unie a zdůraznil přednostní aplikaci práva Evropské unie. Žalobce má za to, že současný způsob regulace loterií, jehož základem je regulace loterií obecně závaznými vyhláškami podle § 50 odst. 4 loterního zákona, je v rozporu s právem Evropské unie. Rozpor způsobu regulace loterií i samotné obecně závazné vyhlášky vyplývá podle názoru žalobce z následujícího: absence transparentnosti právní regulace, absence odůvodnění zákazů a omezení, tj. odůvodnění jejích přiměřeností, absence přechodného období.

Žalobce s odkazem na rozhodovací činnost Soudního dvora Evropské unie má za to že, aby byla omezení provozování loterií v souladu s právem Evropské unie, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna naléhavým veřejným zájmem, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jíž se Česká republika a hlavní město Praha dovolávají a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Žalobce má za to, že tyto požadavky v případě předmětných ustanovení loterního zákona a obecně závazné vyhlášky splněny nejsou, omezení jsou proto v rozporu s právem Evropské unie, a pravomoc hlavního města Prahy při regulaci loterií byla v rozporu s tímto právem zneužita.

Dále žalobce poukázal na povinnost správního orgánu prvého stupně i žalovaného přednostně aplikovat právo Evropské unie před právem národním; žalobce má za to, že při výkladu a aplikaci vnitrostátního práva je nezbytné postupovat tak, aby bylo dosaženo cílů předvídaných právem Evropské unie a byla zajištěna plná ochrana subjektivních práv jednotlivců zaručených právem Evropské unie, jelikož žalovaný a správní orgán prvého stupně rozhodli o zrušení povolení na základě ustanovení loterního zákona a obecně závazné vyhlášky, které jsou v rozporu s právem Evropské unie, porušili zásadu přednosti aplikace práva Evropské unie.

Žalobce pro případ, že by soud z důvodu značného přesahu této problematiky do práva Evropské unie sám nemohl posoudit závažnost rozporu způsobenou regulací loterií a samotné obecně závazné vyhlášky s právem unie, navrhl, aby soud položil ohledně posouzení této závažnosti předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie.

V poslední části žalobní argumentace se pak žalobce vyjádřil k rozporu vydaného povolení s obecně závaznou vyhláškou. Žalobce má za to, že zrušení povolení z důvodu jeho rozporu s obecně závaznou vyhláškou nebylo opodstatněné, neboť herní zařízení nebyla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou.

Dále žalobce namítl, že konkrétní obecně závazná vyhláška hlavního města Prahy je nezákonná a je v rozporu s ústavním pořádkem. Jak žalobce připomněl, podle čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky k ní soud z tohoto důvodu nemůže přihlížet. Vady obecně závazné vyhlášky, které způsobují její rozpor s ústavním pořádkem, žalobce spatřuje v tom, že vyhláška je diskriminační, a v rozporu se zásadami práva Evropské unie.

Pokud jde o diskriminační charakter vyhlášky, žalobce konstatoval, že obecně závazná vyhláška povoluje provozování herních zařízení v určitých vyjmenovaných budovách na území hlavního města bez jakéhokoli odůvodnění výběru těchto budov a bez jakéhokoli logického klíče, který by takovou volbu vysvětloval. Dále povoluje provozování herních zařízení na určitých adresách pouze ve stanovených časech a na jiných bez časového omezení, což není zdůvodněno a nemá věcné opodstatnění. Budovy nacházející se v městské části Praha 9, ve kterých je provozování herních zařízení povoleno, jsou vzdáleny jen několik metrů od budovy, ve které je žalobcem provozované herní zařízení. Uvedená omezení, jak dále argumentuje žalobce, neobstojí zejména s ohledem na třetí a čtvrtý krok tzv. testu čtyř kroků, který v případech posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem aplikuje Ústavní soud v rozhodnutích, na které žalobce v žalobě odkázal, (Pl ÚS 56/10, PL. ÚS 29/10, PL. ÚS 22/11).

Dále žalobce namítl, že obecně závazná vyhláška je v rozporu se soutěžním právem Evropské unie. S odkazem na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014, žalobce namítl, že postup obce musí být vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. V případě zavedení regulace obsažené v obecně závazných vyhláškách je nutné definovat dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro jejich uplatnění, přičemž tato pravidla musejí být předem známá a přezkoumatelná. Pravidla regulace zavedená obecně závaznou vyhláškou v konkrétním případě však předem známá nebyla a přezkoumatelná rovněž nejsou, jelikož chybí jejich objektivní odůvodnění. Z uvedených důvodů má žalobce za to, že postup obce je v rozporu se soutěžním právem a tedy i se zákonem.

V doplňujícím vyjádření k žalobě ze dne 10. 9. 2015 žalobce navázal na žalobní argumentaci týkající se povinností žalovaného aplikovat právo Evropské unie za podmínky existence unijního prvku. S odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 11. 6. 2015, č. C-98/14 uvedl, že podle závěrů Soudního dvora Evropské unie unijní prvek je dán, jestliže „část klientely žalobkyň v původním řízení tvořili občané unie na dovolené v Maďarsku, jelikož služby, které poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodává, aniž se přemístil, příjemci v jiném členském státě, představují poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 smlouvy o fungování Evropské unie“. Žalobce v doplňujícím vyjádření tvrdí, že část klientely, která prostory se sázkovým zařízením navštěvovala, byli příslušníci z jiných členských států Evropské unie, kteří sázková zařízení aktivně využívali. Žalobce těmto příslušníkům z jiných členských států poskytoval služby ve smyslu čl. 56 smlouvy. Žalobce tuto skutečnost doložil čestným prohlášením svědka.

Žalobce dále s odkazem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie namítl nepřiměřenost přijatých opatření s tím, že novela loterního zákona nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, konstatoval, že obce mohou na svém území postupovat při regulace loterií zcela svévolně, nemusí brát v potaz ani svá demografická a geografická specifika. Takový přístup je však, podle názoru žalobce, zjevně nesystematický.

Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhl její zamítnutí. Žalovaný trval na tom, že se nedopustil nesprávného procesního postupu, neboť v oznámení o zahájení řízení bylo jednoznačně uvedeno, že žalobce se podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzývá k vyjádření, a žalobci muselo být srozumitelné, že žalovaný hodlá přistoupit k vydání rozhodnutí.

Žalovaný dále uvedl, že jak správní rozhodnutí prvého stupně tak rozhodnutí ministra financí obsahuje všechny požadované náležitosti a vypořádalo se se všemi argumenty žalobce, které byly předmětem daného správního řízení. Má za to, že o nepřezkoumatelnost rozhodnutí v daném případě nejde, k tomu poukázal také na nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, podle kterého není třeba podrobné odpovědi na každý argument účastníka řízení.

Pokud jde o rozpor s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy, žalovaný konstatoval, že provozování loterií a podobných her bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Žalovaný nesouhlasil s argumentací žalobce týkající se nezákonnosti a diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky, upozornil však, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. S odkazem na aktuální rozhodovací praxi Městského soudu v Praze žalovaný dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí není v rozporu s principem dobré víry ve správní rozhodnutí a neporušilo ani zásadu ochrany legitimního očekávání. Žalovaný rovněž trval na tom, že napadené rozhodnutí je zcela v souladu s principy ústavnosti a zákonnosti.

Městský soud v Praze vzal za prokázané, že oznámením ze dne 21. 11. 2013, č. j. MF-112232/2013/34, Ministerstvo financí zahájilo se žalobcem správní řízení ve věci provozování loterie a jiné podobné hry na území hlavního města Prahy a to na adrese Kovářská 4/939, Praha 9. Z odůvodnění rozhodnutí se podává, že správní orgán prvého stupně přistoupil k zahájení správního řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona s tím, že technická zařízení povolená na základě v oznámení uvedených rozhodnutích, jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy č. 10/2013.

Žalobce byl podle § 36 odst. 1 správního řádu vyzván, aby navrhl důkazy a vyjádřil se ve věci, a to ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení. Podáním ze dne 30. 12. 2013 žalobce požádal o prodloužení lhůty k vyjádření. Žádosti žalobce ministerstvo vyhovělo a usnesením ze dne 8. 1. 2014 prodloužilo lhůtu k vyjádření o dalších 21 dnů. Žalovaný se ke správnímu řízení vyjádřil podáním ze dne 7. 2. 2014.

Podáním ze dne 17. 2. 2013 sdělilo hlavní město Praha, že na území hl. m. Prahy, pokud jde o regulaci loterií, platí obecně závazná vyhláška 10/2013.

Správní orgán prvého stupně následně vydal dne 12. 6. 2014, pod č. j. MF-112232/2013/34-2, shora uvedené rozhodnutí, kterým podle obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 zrušil dříve vydaná povolení s tím, že provozování herních zařízení není na adrese Kovářská 4/939, Praha 9, povoleno. Provozované loterní zařízení byla umístěna právě na této adrese. Z tohoto důvodu ministerstvo přistoupilo ke zrušení dříve vydaného povolení.

Žalobce podal proti rozhodnutí rozklad, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.

K výzvě soudu se hlavní město Praha podrobně vyjádřilo k okolnostem a důvodům přijetí obecně závazné vyhlášky č. 10/2013. Jak uvedlo, cílem regulace loterií na území hl. m. Prahy prostřednictvím regulačních vyhlášek bylo omezení dostupnosti loterií a jiných podobných her z důvodu ochrany občanů hl. m. Prahy před vznikem závislosti na hazardním hraní a omezení negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporných jevů spojených s hraním loterií a jiných podobných her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Tento cíl je realizován stanovením pouze takových míst, kde mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány, aby negativní důsledky byly v co největší míře omezeny.

Ve vyjádření hlavní město Praha podrobně vylíčilo historické pozadí regulace loterií na území hlavního města. Jak uvedlo, regulace hazardních her na území hl. m. Prahy započala účinností obecně závazné vyhlášky č. 19/2007 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat výherní hrací přístroje tj. ke dni 1. 1. 2008. Uvedená obecně závazná vyhláška obsahovala celkem 1422 míst na území hl. m. Prahy, na kterých bylo možno výherní hrací přístroje provozovat. V souladu s tehdy platným zněním § 50 odst. 4 zákona loterního zákona mohly obce stanovit obecně závaznou vyhláškou, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.

Vzhledem k množství nemovitostí nacházejících se na území hl. m. Prahy, byla tato místa určena tzv. pozitivně, tzn., že do obecně závazné vyhlášky byla uvedena místa, kde lze výherní hrací přístroje provozovat.

V dalším období reagovalo hl. m. Praha na situaci, kdy vlivem přijaté obecně závazné vyhlášky sice došlo k omezení provozování výherních hracích přístrojů, avšak zároveň došlo k překotnému nárůstu počtu interaktivních videoloterijních terminálů a jiných podobných her, které povolovalo Ministerstvo financí, a jejichž provozování nemohly obce regulovat.

Postupnou regulací míst zahájenou na území hl. m. Prahy od 1. 1. 2008 počet povolených výherních hracích přístrojů klesl z počtu 8 358 kusů na 4 342 kusů k 1. 9. 2011. Navzdory trvalé tendenci snižování počtu výherních hracích přístrojů, byl tento druh herního zařízení ze strany provozovatelů loterií nahrazován těžším druhem hazardu, kterým jsou centrální loterní systémy s koncovými interaktivními videoloterijními terminály. Na území hl. m. Prahy bylo v roce 2008 povoleno 682 interaktivních videoloterních terminálů, v roce 2009 jich již bylo 2749, v roce 2010 celkem 7450 a v roce 2011 8600. S narůstajícím počtem těchto herních zařízení vyvstala potřeba efektivnější regulace, přičemž v období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2011 došlo ke čtyřem novelám obecně závazné vyhlášky, díky nimž se počet míst, na kterých bylo možné provozovat výherní hrací přístroje, pozvolna snižoval až na 944 míst.

Vlivem nedostatečného zákonného zmocnění obcí daného zákonem o loteriích se OZV nevztahovala na místa, na kterých byly provozovány těžší druhy hazardních her povolované Ministerstvem financí, a jejich počet se trvale zvyšoval. V důsledku toho počet míst, kde byly provozovány loterie a jiné podobné hry, neklesal, protože existoval značný počet heren a kasin, kde byly provozovány pouze loterie a jiné podobné hry povolované Ministerstvem financí a které obce nemohly regulovat.

Účinnější regulace hazardních her bylo na území hl. m. Prahy dosaženo až vlivem novely zákona o loteriích, provedené zákonem č. 300/2011 Sb., kterou bylo zákonné zmocnění obcí omezit na svém území hazardní hry výrazně rozšířeno o loterie a jiné podobné hry, uvedené v novém znění § 2 písm. e), g ), i), l), m) a n ) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Dnem 1. 1. 2012 nabyla účinnosti kvalitativně nová obecně závazná vyhláška č. 18/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „OZV 18/2011“), která reagovala na změny v zákoně o loteriích a jejíž příloha obsahovala 639 míst, na kterých lze loterie a jiné podobné hry provozovat.

Z důvodů potřeby pokračujícího omezování negativních a patologických jevů souvisejících s hraním loterií a v zájmu sjednocení principů pro výběr míst, kde bude provozování loterií povolováno, byla vytvořena Komise Rady hl. m. Prahy pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hl. m. Prahy. Tato Komise vytvořila koncepci jednotné regulace loterií na celém území hl. m. Prahy v budoucích obdobích. Výstupem k naplnění této koncepce bylo vytvoření a schválení jednotných, konkrétních, rovných, objektivních a nediskriminačních pravidel pro výběr míst, na kterých je možné loterie provozovat. Šlo o Principy provozování výherních hracích přístrojů na území hlavního města Prahy.

Na základě těchto pravidel byla přijata obecně závazná vyhláška č. 10/2013. Záměrem OZV 10/2013 bylo, snížení počtu míst, kde je možné provozovat loterie a jiné podobné hry, na místa, u nichž jsou rizika negativních důsledků spojených s účastí na loteriích snížená či lépe kontrolovatelná (pouze herny a kasina, nebo pouze kasina). Výběr míst je díky stanoveným předem známým kritériím jednoznačně objektivně ospravedlnitelný, není výrazem libovůle, a nepředstavuje tak porušení principu rovnosti. Omezení míst, kde je možné provozovat loterie, pouze na kasina a herny, případně u vybraných městských částí pouze na kasina, je dáno z důvodů, že kasina a herny podléhají přísnější regulaci než provozovny s tzv. zvláštním provozním režimem (tedy pohostinská a restaurační zařízení), jsou na ně kladeny vyšší standardy, čímž se jejich společenská škodlivost snižuje.

Výběr míst v příloze OZV 10/2013 byl ze strany Zastupitelstva hlavního města Prahy stanoven výlučně podle předem daných a předem zveřejněných Pravidel schválených Radou hl. m. Prahy jako příloha č. 3 k usnesení Rady hl. m. Prahy č. 745 ze dne 7. 5. 2013, a to prostřednictvím usnesení č. 31/69 ze dne 19. 9. 2013, kterým byl schválen návrh OZV 10/2013 včetně důvodové zprávy, jejíž součástí jsou i předem stanovená Pravidla.

Jak ve vyjádření hlavní město Praha dále uvedlo, ačkoliv důvody, pro něž byla konkrétní místa vybrána do přílohy OZV 10/2013, nejsou patrné přímo z normativního textu vyhlášky, byly předem stanoveny a transparentně zveřejněny.

Městský soud v Praze doplnil dokazování listinami, které hlavní město Praha ke svému vyjádření doplnilo.

Z obsahu obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 10/2013 se podává, že jako loterii a jinou podobnou hru vymezuje sázkové hry, loterie a jiné podobné hry uvedené v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a v § 50 odst. 3 loterního zákona. Vyhláška zakazuje provozování loterií mimo místa uvedená v příloze č. 1 vyhlášky. Vyhláška si klade za cíl: „omezení negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporných jevů spojených s hraním loterií a jiných podobných her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku a ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Tento záměr je realizován mimo jiné stanovením pouze takových míst, kde mohou být loterie a jiné podobné hry provozovány, aby uvedené negativní důsledky byly v co největší míře omezeny, a omezením propagace loterií a jiných podobných her. (viz Preambule vyhlášky).

Z programového prohlášení Rady hlavního města Prahy pro volební období 2010-2014 soud vzal za prokázané, že v rámci oblasti bezpečnosti a legislativy se Rada mimo jím zavázala zasadit se o snížení počtu heren a kasin v Praze.

Jak se podává z usnesení Rady hlavního města Prahy č. 825, Rada hlavního města souhlasila se záměrem na vydání obecně závazné vyhlášky a současně vyslovila nesouhlas s vydáváním povolení k provozování videoloterijních terminálů a jiných technických herních zařízení povolovaných Ministerstvem financí na území hlavního města Prahy.

Soud dále vzal za prokázané z obsahu usnesení Rady hlavního města Prahy č. 1020, že, mimo jiné, bylo Ministerstvo financí vyzváno ke zrušení vydaných povolení k provozování interaktivních videoloterijních terminálů, a to s ohledem na vydání nálezu Ústavního soudu PL. ÚS 29/10.

Soud dále provedl důkaz obsahem listiny nazvané Principy provozování výherních hracích přístrojů na území hlavního města Prahy, z níž vzal za prokázané že Rada hlavního města Prahy stanovila teritoriální princip s tím, že provozování výherních hracích přístrojů nesmí být v rozporu s § 17 odst. 11 loterijního zákona a doporučila aby výherní hrací přístroje rovněž nebyly umisťovány v nemovitostech, které jsou majetkem obce, do prostor, jejichž vchody jsou vzdáleny méně než 100 m od vchodu do mateřských, základních a středních škol, domovů dětí a mládeže a souvisejících ubytovacích zařízení, do prostor, jejichž vchod je vzdálen méně než 50 m od vchodu do budov, kdy má sídlo Magistrát hlavního města Prahy a úřady městských částí.

Dále stanovila provozní princip, v němž doporučila, aby provozovatelé výherních hracích přístrojů odstranili vnější displej JackPot na všech provozovnách, odstranili světelně pohyblivé poutače propagující hru na provozovnách, odstranili všechny vně viditelné nabídky na provozovnách na konzumaci ke hře zdarma, umístili upozornění na zákaz vstupu osobám mladším 18 let na viditelném místě, zavedly povinnost obsluhujícího personálu vizuální kontroly průkazu totožnosti všech návštěvníků provozovny, umístili viditelné upozornění na nebezpečí nadměrného riskování, umístili výherní hrací přístroje v restauraci pod přímý dohled obsluhujícího personálu při současném optickém oddělení od ostatních hostů, umístili kamerové záznamové zařízení umožňující identifikaci osob, zavedly povinnost provozovatele herny uchovávat obrazový záznam, vykonávat nejméně jedenkrát denně manažerskou kontrolu provozovny zaměřenou na výskyt zakázaných omamných a psychotropních látek a nelegálního či odcizeného zboží, zavedli zákaz podávání alkoholických nápojů jiným osobám než hrajícím hráčům, zavedli kontroly vstupů všech osob nebo zajištění vstupu do herny na zazvonění po 24 hodině.

Za třetí pak stanovila princip zvláštního významu lokality s tím, že v případě, že uplatnění teritoriálního ani provozního principu nezajistí odstranění přetrvávajících nežádoucích jevů v některé lokalitě, která je svým charakterem a určení vnímána jako zvláštního významu, jednotlivé městské části vymezí konkrétní lokalitu nebo lokality, na kterých je s ohledem na jejich charakter a prioritní význam užívání provozování loterií a jiných podobných her nežádoucí, a proto zde nebudou výherní hrací přístroje provozovány. Orgány samosprávy městských částí měly přihlédnout při tomto vymezení, zvláště k mimořádné kulturní historické hodnotě lokality, jejímu významu pro turistický ruch či jako centra občanského dění.

Jak se podává ze sdělení MČ Praha 9 ze dne 12. 6. 2013, městská část požádala o vyškrtnutí místa Kovářská 939/4 s tím, že jde o místo se zvláštním provozním režimem. Konkrétně šlo o restauraci, jak ve svém vyjádření hl. m. Praha uvedlo (viz str. 6).

Městský soud v Praze dále doplnil dokazování čestným prohlášením svědka M. S., který uvedl, že prostory pravidelně navštěvovaly a hry na sázkových zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie. Skutečnost, že návštěvníci, kteří se rovněž účastnili hry na sázkových zařízeních, byli občany státu Evropské unie, plynula ze skutečnosti, že tyto osoby hovořily cizími jazyky, jako je například slovenština, angličtina, němčina či francouzština, z osobních dokladů (občanských průkazů a pasu) předložených těmito osobami při kontrole jejich zletilosti, přičemž uvedení názvu státu na daném dokladu, případně vyobrazení vlajky a označení „Evropská unie“, svědčilo o tom, že šlo právě občany Evropské unie.

Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Jiné vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

Při svém rozhodování byl městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s.ř.s.) vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí ze dne 30. 6. 2021, č. j. 4As 261/2019-37, (dále také jen jako „zrušující rozsudek“).

Nejvyšší správní soud uložil městskému soudu, aby ověřil tvrzení žalobce o existenci tzv. unijního prvku v této věci, a pokud by se ukázala být pravdivými, vypořádal příslušné žalobní body a přitom zohlednil kritéria při posuzování opatření přijatých v členských státech EU v souvislosti s omezením provozování loterií, která vyplývají z rozsudku Berlington Hungary a zároveň nově formulovaných závěrů v rozhodnutí BONVER WIN. Nejvyšší správní soud dále vytkl městskému soudu, že nevyhodnotil řádně, spornou právní otázku, zdali je místní právní úprava regulace loterií na území hlavního města Prahy prosta diskriminačních účinků a uložil městskému soudu, aby se zabýval otázkou, zdali OZV č. 10/2013 splňuje kritéria přiměřenosti volného pohybu služeb i nezbytnosti, včetně otázky, zdali byla uvedená právní úprava založena na předem vymezených nediskriminujících principech.

Prvou žalobní námitkou vznesenou žalobcem je existence procesních vad řízení před žalovaným jako orgánem prvého stupně. Vady řízení spočívají podle tvrzení žalobce v porušení práva žalobce vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

Žalobní námitka byla jako nedůvodná shledána Nejvyšším správním soudem pod body 59 a 60 zrušujícího rozsudku.

Druhá žalobní námitka vytýká napadenému rozhodnutí a) nedostatečné odůvodnění a b) neprovedení navržených důkazů.

Ad a) Městský soud nejprve připomíná, že i pro rozhodnutí žalovaného platí obdobný princip, jaký soud vysvětlil k odůvodnění rozsudku. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí nelze konstatovat jen proto, že žalovaný neposkytl podrobnou argumentaci ke každé dílčí námitce uvedené v rozkladu. Obecně platí, že rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné, pokud z něj soud nemůže zjistit, o čem bylo rozhodnuto, jak bylo rozhodnuto, nebo proč tak bylo rozhodnuto. Z odůvodnění musí plynout vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodnutí by bylo nepřezkoumatelným, neboť by nedávalo dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 24. 9. 2003, čj. 7 A 547/2002 - 24 a ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006 - 63, publ. pod č. 1112/2007 Sb. NSS).

Napadené rozhodnutí se opírá o řádně zjištěný skutkový stav a obsahuje dostatečnou argumentaci k relevantním námitkám žalobce uplatněným v rozkladu a jeho doplnění. Žalovaný se vypořádal s namítanou změnou obecně závazné vyhlášky, možnými důsledky zrušení povolení pro žalobce. Konstatoval, že notifikační proces podle směrnice Evropského parlamentu a rady 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., byl dodržen. Aplikace obecně závazné vyhlášky na povolení dříve žalobci vydaná je meritem přezkoumávaného rozhodnutí. Žalovaný skutečně nereflektoval na návrh žalobce, aby podal k Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle hlavy VI, díl I. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích; argumenty směřující proti samotné obecně závazné vyhlášce označil za irelevantní pro řízení s tím, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami nespadá do jeho působnosti.

Jak vidno, žalovaný se s námitkami žalobce vypořádal a napadené rozhodnutí nelze označit za nepřezkoumatelné, z hlediska správnosti jeho závěrů je pak na místě zabývat se zákonností tohoto rozhodnutí.

Ad b) Správní řízení je ze své povahy neveřejné a písemné. Zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu) je ve správním řádu korigována požadavkem procesní efektivity a ekonomie správního řízení, tak jak je to běžné i v jiných právních předpisech procesní povahy. Správní řízení by mělo být vedeno správním orgánem pokud možno co nejúčelněji, nejrychleji, nejjednodušeji a nejlevněji. Správní orgán by se měl ve správním řízení před ním vedeném vydat k rozhodnutí cestou vždy co možná nejsnazší, přitom však zároveň spolehlivě postačující ke zjištění objektivního stavu věci, která je předmětem takového řízení. Tyto principy byly v řízení dodrženy a ke zjištění skutkového stavu nebylo nezbytné provádět důkazy navrhované žalobcem.

Třetí žalobní námitkou žalobce brojí proti postupu žalovaného spočívajícího v aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona s tím, že c) zrušení vydaných rozhodnutí postupem podle §43 odst. 1 je porušením ústavních principů, d) nezohledňuje dobrou víru žalobce a jeho legitimní očekávání, e) jde o obecné ustanovení, které v daném případě nelze aplikovat, f) nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 loterního zákona.

S námitkou žalobce se vypořádal Nejvyšší správní soud pod body 57 a 58 zrušujícího rozsudku, nad rámec uvedeného Městský soud v Praze dodává, že podle § 43 odst. 1 loterního zákona ve znění účinném k 29. 5. 2013, orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle § 50 odst. 4 loterního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 300/2001 Sb., obce mohou prostřednictvím obecně závazné vyhlášky stanovit zákaz sázkových her na celém území obce. Podle přechodného ustanovení zákona se toto zákonné zmocnění nevztahuje do 31. 12. 2014 na sázkové hry provozované na základě rozhodnutí o povolení vydaných ministerstvem podle § 2 písm. i), j) a § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012.

Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/2013 ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., zrušil.

Podle § 50 odst. 3 věta prvá loterního zákona, Ministerstvo může povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona.

Podle § 50 odst. 4 tohoto zákona, obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

V rozsudku ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 43 loterního zákona umožňuje žalovanému revidovat předchozí povolení k provozování sázkových her, včetně jejich rušení v časově neomezeném horizontu, v příčinné souvislosti se změnou okolností, kterou bylo v projednávané věci přijetí obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 10/2013.

S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12, Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Nutným následkem takové kolize je zrušení dříve vydaných povolení.

Městský soud v Praze konstatuje, že hlavní město Praha bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 e), l), n) loterního zákona. Toto oprávnění vyplývá z čl 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, která zaručují samosprávu obcím jako územním samosprávným celkům, přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek.

Čtvrtá žalobní námitka směřuje k procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. K námitce, že přijetím nového znění § 50 odst. 4 zákona o loteriích novelou č. 300/2011 Sb. došlo k porušení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES, existuje jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170, nebo rozsudek ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 46/2020 – 48). Obecně závazná vyhláška obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona, dle stěžovatelky neaplikovatelného. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.), viz rozsudek č. j. 10 As 62/2015, bod 23, podobně nedávno např. rozsudek ze dne 20. 10. 2020, čj. 1 As 466/2019-45, body 16 a 17, nebo např. rozsudek ze dne 17. 10. 2018, čj. 7 As 309/2017-39, bod 28].

Otázkou notifikace samotné obecně závazné vyhlášky se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, i v bodě 38. odůvodnění usnesení ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016-44, které se jednoznačně ztotožnilo s dřívějším výkladem, že obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti. V podrobnostech městský soud pak odkazuje na oddíl III. 3. zrušujícího rozsudku, kde Nejvyšší správní soud zaujal shodný názor.

Pátou žalobní námitkou se žalobce dovolává přednostní aplikace práva EU s tím, že regulace loterií je v rozporu s právem EU, pro g) absenci transparentnosti právní regulace loterií, h) absenci odůvodnění zákazů a omezení, ch) absenci přechodného období. Žalobce má za to, že omezení provozování loterií může být v souladu s právem EU pouze pokud: - Se zakládá na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna. - Je odůvodněna naléhavým veřejným zájmem. - Je způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se Česká republika a hlavní město Praha dovolávají. - Nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů.

Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku konstatoval, že vzhledem k rozsudku Soudního dvora evropské Unie (dále jen „SDEU“) č. ECLI:EU:C:2020:981 ze dne 3. 12. 2020 ve věci C311/19, jejímž předmětem byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 21. března 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 16. dubna 2019, v řízení BONVER WIN, a.s. proti Ministerstvu financí ČR, (dále jen „rozsudek ve věci BONVER WIN“) závěr městského soudu, že ve věci není použitelné evropské právo, neobstojí.

Ve zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud městskému soudu uložil zabývat se argumentací, podle které část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními žalobce navštěvovala, byli příslušníci jiných členských států EU. Pokud se ukážou být pravdivými tvrzení žalobce o existenci tzv. unijního prvku v této věci, uložil městskému soudu vypořádat žalobní body týkající rozporu přijaté regulace s evropským právem, přičemž vodítkem pro toto vypořádání je „katalog“ požadavků popsaný v rozsudku ve Berlington Hungary v bodech 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92.

Městský soud v Praze ke vzneseným žalobním námitkám konstatuje následující.

Pro použitelnost čl. 56 je nezbytná existence přeshraniční situace, což znamená, že cestuje 1. poskytovatel, nebo 2. příjemce, nebo 3. služba jako taková. Čl. 56 SFEU se nepoužije na situaci, jejichž všechny prvky se nacházejí jenom v jednom členském státě, viz bod 47 rozsudku Ullens de Schooten, č. C268/15,: „[s]mlouvy o FEU v oblasti svobody usazování, volného pohybu služeb a volného pohybu kapitálu se nepoužijí na situaci, jejíž všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 2014, Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona, C139/12, bod 42 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 30. června 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C464/15, bod 21).“

V rozsudku Luisy a Carbone, č. C-286/82, SDEU konstatuje, že svobodný pohyb služeb zahrnuje svobodu pro recipienty (viz bod 16 rozsudku), v rozsudku č. C-186/87, ve věci Cowan, pak pod bodem 15 cituje z rozsudku Luisy a Carbone a uvádí: „[f]reedom to provide services includes the freedom for the recipients of services to go to another Member State in order to receive a service there, without being obstructed by restrictions, and that tourists, among others, must be regarded as recipients of services. „[s]voboda pohybu služeb zahrnuje i svobodu příjemců služeb cestovat do jiného členského státu s cílem přijímat služby v daném členském státu bez toho, aby poskytování těchto služeb bylo omezeno. Kromě jiných i turisti musí být považováni za recipienty služeb.“ (přeloženo soudem)

K přeshraniční situaci příjemců služeb se SDEU podrobněji vyjadřuje v rozsudku Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, č. C42/07, podle kterého čl. 56 vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení, „[b]yť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními“; „[k]romě toho volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16)“ (bod 51), dále v rozsudku C-98/14, Berlington Hungary, pod bodem 26 konstatuje: „[s]lužby, které poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž by se přemístil, příjemci v jiném členském státě, přitom představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu článku 56 SFEU“ [v tomto smyslu viz též rozsudky Alpine Investments, C384/93, body 21 a 22; Gambelli a další, C243/01, bod 53 (poskytování služeb po telefonu v jiné členského státu, aniž by se poskytovatel přemístil); a Komise v. Španělsko, C211/08, bod 48] a nejnověji právě v rozsudku C311/19, Bonver Win, podle něhož: „vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení – které jsou použitelné bez rozdílu ve vztahu ke státním příslušníkům různých členských států – mohou spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použijí na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“

V rozsudku č. C311/19, Bonver Win, se dále uvádí: „[v] tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.(bod 27). Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek Cowan, C-186/87, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudky Alpine Investments, C384/93, bod 22, Gambelli a další, C243/01, body 54 a 55)“. (bod 28)

Jak výslovně SDEU uvedl pod bodem 24: „[z] judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C665/18, nezveřejněné, bod 24).“ Bod 25: „pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy, když opodstatněnost tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí.“

V prvé řadě městský soud konstatuje, že v projednávané věci žalobce unesl důkazní břemeno ohledně tvrzení, že provozovny žalobce, které se nacházely v obvodu městské části Praha 9, navštěvovali občané jiného členského státu EU a to konkrétně občané Slovenska, Polska a Spolkové republiky Německo, Francie, které je nutno pokládat za příjemce služeb. tzv. „unijní prvek“ je v projednávané věci dán a je proto právní úpravu regulace provozování videoloterijních terminálů přezkoumat z hlediska její souladnosti s čl. 56 SFEU.

Podle rozsudku ve věci Anomar, č. C6/01, vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, nicméně podle rozhodnutí ve věci Carmen Media Group, č. C46/08, přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, konkrétně viz bod 46, v němž se uvádí: „[z] judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (viz v tomto smyslu zejména výše uvedené rozsudky Läärä a další, body 35 a 36; Zenatti, body 33 a 34, jakož i rozsudek ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C42/07, Sb. rozh. s. I-7633, bod 58).“ (zvýrazněno soudem)

Ve věci Gebhard, č. C-55/94, SDEU stanovil podmínky souladnosti omezení s právem EU, kdy pod bodem 37 uvedl: „[i]t follows, however, from the Court's case-law that national measures liable to hinder or make less attractive the exercise of fundamental freedoms guaranteed by the Treaty must fulfil four conditions: they must be applied in a nondiscriminatory manner; they must be justified by imperative requirements in the general interest; they must be suitable for securing the attainment of the objective which they pursue; and they must not go beyond what is necessary in order to attain it (see Case C- 19/92 Kraus ν Land Baden-Württemberg [1993] ECR I - 1663, paragraph 32).“ „Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že vnitrostátní opatření, která mohou bránit výkonu základních svobod zaručených smlouvou nebo je učinit méně atraktivními, musí splňovat čtyři podmínky: musí být uplatňována

Obdobně viz Gambelli (bod 65 a 66): „[p]odle této judikatury totiž musejí být uvedená omezení odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musejí být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. V každém případě musejí být uplatňována nediskriminačně.“ Je věcí předkládajícího soudu, aby rozhodl, zda ve věci v původním řízení omezení svobody usazování a volného pohybu služeb zavedená [vnitrostátním předpisem] tyto podmínky respektují. Za tímto účelem mu přísluší zohlednit skutečnosti upřesněné v následujících bodech;“ a stejně tak Placanica a další C338/04 C359/04 a C360/04, „…v důsledku toho je třeba odděleně u každého omezení stanoveného vnitrostátními předpisy zejména zkoumat, zda je toto omezení způsobilé zaručit uskutečnění cíle nebo cílů, jichž se dotčený členský stát dovolává, a zda nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jejich dosažení. Tato omezení musejí být v každém případě uplatňována nediskriminujícím způsobem (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Gebhard, bod 37; Gambelli a další, body 64 a 65, jakož i rozsudek ze dne 13. listopadu 2003, Lindman, C42/02, Recueil, s. I13519, bod 25).“

Ve věci Stanley International Betting a Stanleybet Malta, č. C-375/17, SDEU uvádí: „…regulace hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké požadavky s sebou nese ochrana dotčených zájmů, přičemž zjištění cílů, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje, spadá v rámci konkrétní věci, která byla předložena Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU, do pravomoci předkládajícího soudu“; obdobně viz Digibet a Albers bod 24: „[v] tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké požadavky s sebou nese ochrana dotčených zájmů (rozsudky Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C42/07, bod 57, jakož i Stanleybet International a další, EU:C:2013:33, bod 24 a citovaná judikatura), přičemž zjištění cílů, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje, spadá v rámci konkrétní věci, která byla předložena Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU, do pravomoci předkládajícího soudu (rozsudky Dickinger et Ömer, C347/09, bod 51, jakož i Stanleybet International a další, EU:C:2013:33, bod 26)“. Jako podmínku SDEU klade, že omezující opatření musí být způsobilé zaručit uskutečnění uvedeného cíle, viz bod 97: „[z] judikatury Soudního dvora, jak již bylo připomenuto v bodě 88 tohoto rozsudku, nicméně rovněž vyplývá, že zavedení omezení volného pohybu služeb a svobody usazovaní ze strany členského státu může být odůvodněno pouze za podmínky, že uvedené omezující opatření je způsobilé zaručit uskutečnění uvedeného cíle tím, že přispěje k omezení sázkových činností soudržným a systematickým způsobem.“

Ad [1] (ne)diskriminační charakter úpravy. Podle ustálené judikatury SDEU platí, že pravidla rovného zacházení zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na sídle společností, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (obdobně viz zejména rozsudky ze dne 14. února 1995, Schumacker, C279/93, Recueil, s. I225, bod 26; ze dne 22. března 2007, Talotta, C383/05, Sb. rozh. s. I2555, bod 17, a ze dne 18. března 2010, Gielen, C440/08, Sb. rozh. s. I2323, bod 37). K čl. 56 SFEU SDEU v rozsudku Essent Energie Productie, č. C 91-13, uvádí: „…[v]yžaduje (článek 56 SFEU) nejen vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoliv omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele a na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivními činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby (viz rozsudky Komise v. Lucembursko, C-445/03, EU:C:2004:655, bod 20, a Komise v. Rakousko, C-168/04, EU:C:2006:595, bod 36).“(bod 44). (…) „[a]však vnitrostátní právní úprava oblasti, která nebyla na unijní úrovni harmonizována a která se bez rozdílu uplatňuje na všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území dotyčného členského státu, může být odůvodněná i přes svůj omezující účinek na volný pohyb služeb, pokud odpovídá naléhavému důvodu obecného zájmu a tento zájem již není chráněn pravidly, kterým poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen, je způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz rozsudky Komise v. Lucembursko, EU:C:2004:655, bod 21; Komise v. Německo, EU:C:2006:49, bod 31, a Komise v. Rakousko, EU:C:2006:595, bod 37)“ (bod 48, zvýrazněno soudem).

Městský soud v Praze se při úvaze o diskriminační povaze právní úpravy regulace loterií, vedle citované judikatury SDEU, řídil konstantní judikaturou Ústavního soudu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/15, ústavní soud uvádí: „[z]ákladní ustanovení loterijního zákona, tj. § 1 odst. 1, podle kterého "provozování loterií a jiných podobných her je zakázáno", přičemž podle stejného ustanovení výjimky z tohoto zákazu mohl stanovit právě loterijní zákon, takže bylo možné hovořit spíše než o obecné regulaci o určité míře tolerování jinak společensky problematické činnosti. Současně zákonodárce zdůraznil, že jde jen o "zákonem povolené" podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a jejich provozování. Loterijní zákon pak měl: a) vymezit rámec onoho "dovoleného" podnikání, b) dále přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a c) konečně měl přispět k omezení společenských rizik této účasti.

Městský soud v Praze dospěl k závěru, že nediskriminační povahu právní úpravy již posoudil Ústavní soud (vedle citovaného nálezu srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 N 110/61 SbNU 625; 202/2011 Sb.). Dal též najevo, že tam, kde existuje kolize povolení orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, s obsahem obecně závazných vyhlášek obcí, je Ministerstvo financí povinno zahájit přezkum vydaných povolení a respektovat obecní regulaci prostřednictvím nástrojů, které mu uděluje správní řád a loterijní zákon [nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb., nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011 (N 169/62 SbNU 489; 328/2011 Sb.].

K tomu městský soud dále připomíná, že Ústavní soud na základě ústavní stížnosti města Klatovy zrušil přechodné ustanovení čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud shledal takovouto úpravu neústavní, neboť konstatoval – v duchu svých předchozích výše citovaných nálezů – že právo obcí usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů nebylo založeno až novelou loterního zákona, nýbrž je „součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Napadená právní úprava selhala již v prvním kroku testu proporcionality; Ústavní soud totiž neshledal ani deklarovaný cíl právní regulace legitimním,