8 Af 31/2016

Rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015, č. j. MF-32019/2015/34-8, Ministerstvo financí (dále též jen jako „ministerstvo“) rozhodlo podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, (dále jen „loterní zákon“) tak, že ve věci žalobce zrušilo: - rozhodnutí č. j. 34/28566/2010, ze dne 22. 4. 2010, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML 6725, na adrese Kálalova 1068, Valašské Meziříčí; - rozhodnutí č. j. 34/28563/2010, ze dne 22. 4. 2010, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, výrobní číslo: 715890, na adrese Kálalova 1068, Valašské Meziříčí.

Ministerstvo financí takto rozhodlo po té, co dospělo k závěru, že provozování loterijních terminálů je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Valašské Meziříčí č. 1/2015, kterou se stanoví místa, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále též jen jako „vyhláška č. 1/2015“, nebo „obecně závazná vyhláška “).

Žalobce podal proti rozhodnutí Ministerstva financí rozklad, o němž žalovaný rozhodl tak, že podle § 152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb. správní řád (dále jen „správní řád“) rozklad zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, o níž rozhodl zamítavě Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8Af 31/2016-89.

Žalobce podal proti uvedenému rozsudku kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 1. 2022, č. j. 3 As 157/2020-64, (dále také jako „zrušující rozsudek“) rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení s tím, že Soudní dvůr Evropské Unie (dále jen „SDEU“) vydal dne 3. 12. 2020 rozsudek ve věci BONVER WIN, a. s., v. Ministerstvo financí ČR, C-311/19 (dále jen „rozsudek ve věci BONVER WIN“), v němž konstatoval, že: „z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). (25) Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy, když opodstatněnost tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí. (26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout, jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti volného poskytování služeb.

Nejvyšší správní soud uložil městskému soudu, aby se znovu zabýval otázkou přítomnosti unijního prvku, provedl navrhované důkazy ke zjištění, zda skutečně v rozhodné době poskytovala své služby osobám (respektive alespoň jedné osobě) pocházejícím z jiných členských států EU. Pokud na základě provedených důkazů nebude mít tuto skutečnost za prokázanou, nebude třeba se zabývat souladem rozhodnutí správních orgánů, respektive v nich aplikované vnitrostátní právní úpravy, s unijním právem, neboť nebudou splněny podmínky pro jeho aplikaci. Naopak za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelkou, je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury SDEU, zvláště pak rozsudku ve věci Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost sporné vyhlášky) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92.

Ve vztahu k obecně závazné vyhlášce č. 1/2015 pak uložil městskému soudu, aby se znovu zabýval námitkou její diskriminační povahy a za tím účelem vyžádal stanovisko města Valašské Meziříčí.

Podanou žalobou žalobce brojí proti napadenému rozhodnutí žalovaného, jemuž vytýká vady řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí o rozkladu, nezákonnost napadeného rozhodnutí a rozpor regulace loterií s právem Evropské unie.

Žalobce namítl, že postup Ministerstva financí a Ministra financí podle § 43 odst. 1 loterního zákona je nesprávný a nemá oporu v zákoně, neboť aplikace § 43 odst. 1 loterního zákona je v rozporu s ústavními principy, § 43 odst. 1 loterního zákona je ustanovením obecným, které nelze aplikovat, protože na daný případ dopadá speciální ustanovení bodu 1 věta druhá v článku II. zákona č. 300/2011 Sb., nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. ani vydání nebo existence obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 zákona.

Žalobce konkrétně namítl, že zrušení vydaných povolení postupem podle § 43 odst. 1 loterního zákona představuje porušení ústavních principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce. Žalobce nabyl povolení v dobré víře. Práva žalobce nabytá v dobré víře vznikla ze správních rozhodnutí. Žalobce legitimně očekával, že zákonem povolenou činnost bude moci provozovat až do konce platnosti povolení a na základě tohoto očekávání připravil svůj byznys plán, naplánoval a realizoval investice. I pokud by byla připuštěna možnost, že Ministerstvo financí bylo oprávněno postupovat podle § 43 odst. 1 loterního zákona a zrušit povolení, bylo třeba rovněž zhodnotit, jaká újma zkrácením doby jeho platnosti vznikne žalobci, jenž nabyl práva z tohoto rozhodnutí plynoucí v dobré víře.

Žalobce má za to, že rozhodnutí o zrušení vydaného povolení i rozhodnutí o rozkladu byla vydána v rozporu s ústavními principy a správní orgán prvého stupně i Ministr financí porušili žalobcovo právo na spravedlivý proces.

Dále žalobce namítl, že § 43 odst. 1 loterního zákona je ustanovením obecným, které nelze aplikovat, protože na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1 věta druhá článku II. novely loterního zákona. Žalobce má za to, že poté co Ústavní soud přistoupil ke zrušení přechodného ustanovení nálezem sp. zn. PL ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, žádné ustanovení loterního zákona zrušení povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouštělo. Jeho zrušením zcela odpadla možnost Ministerstva financí změnit, respektive zrušit povolení v případě, že je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, neboť jiná ustanovení zákona se na takové případy nevztahují a tuto možnost nepřipouštějí.

Žalobce má tedy za to, že Ministerstvo financí nemohlo ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona jako ustanovení obecné aplikovat, naopak bylo povinno aplikovat přechodná ustanovení článku II. novely loterního zákona, konkrétně ustanovením bodu 1 věta druhá, jako ustanovení speciální. Povolení proto nebylo možné z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou zrušit.

Žalobce dále namítl, že vydání nálezu Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení článku II. bodu 4 novely loterního zákona ani vydání samotné obecně závazné vyhlášky města Valašské Meziříčí nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 loterního zákona. Smysl použití pojmu okolnost je třeba podle žalobce vykládat jako širokou škálu skutečností, jež mohou nastat, nebo vyjít najevo, které však současně není možné v zákoně samotném předvídat. Nálezy Ústavního soudu jsou výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém zrušují právní předpisy, jsou součástí právního řádu České republiky a nikoliv blíže nespecifikovanou okolností, jejíž vznik či existenci předpokládá § 43 odst. 1 loterního zákona.

V další žalobní námitce žalobce vytýká vady v procesu notifikace loterního zákona a obecně závazné vyhlášky. Žalobce trval na tom, že novela loterního zákona byla přijata v rozporu s čl. 9 Směrnice Evropského parlamentu a rady číslo 98/34/ES (dále jen jako „směrnice“) z důvodů nedodržení doby odkladné lhůty; žalobce se proto dovolává přímého účinku čl. 8 a zejména čl. 9 směrnice s tím, že vady procesu, ve kterém byla novela loterního zákona přijata, způsobují neaplikovatelnost a právním nevynutitelnost novely loterního zákona vůči jejím adresátům. Jak žalobce uvedl, stát prostřednictvím loterního zákona delegoval část pravomocí týkající se regulace provozování loterií do samotné působnosti obcí, obecně závazné vyhlášky upravující loterie splňují definici technických předpisů a jako takové je nutné je notifikovat podle směrnice. Stát se delegací své pravomoci regulovat loterie na obce nezbavil povinnosti zajistit notifikaci takových obecně závazných vyhlášek, jelikož obecně závazná vyhláška notifikována nebyla, je její aplikace vůči žalobci vyloučena.

Žalobce trval na tom, že obecně závazná vyhláška je technickým předpisem, neboť splňuje definici podle směrnice, podle které, právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku nebo zakazující poskytování nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb podléhají povinnosti notifikace. Obecně závazná vyhláška splňuje tuto definici, protože je právním předpisem členského státu zakazující poskytování služby v podobě loterií na území města Valašské Meziříčí. S odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 13. září 2001 Komise versus Španělsko, C-417/99 žalobce trval na tom, že obecně závazná vyhláška splňuje definici technického předpisu, který podle směrnice podléhá notifikační povinnosti a zároveň, jelikož se Česká republika delegací svých pravomocí nemůže vyhnout povinnostem vyplývajícím z práva Evropské unie, byla Česká republika povinna zajistit notifikaci obecně závazné vyhlášky Evropské komisi. Jelikož tato povinnost nebyla splněna, je vyloučena aplikace obecně závazné vyhlášky vůči žalobci.

Žalobce dále namítá rozpor regulace loterií s právem Evropské unie a přednostní aplikaci práva Evropské unie. Žalobce trval na tom, že Ministr financí byl povinen aplikovat právo Evropské unie jako celek. S odkazem na rozsudky Soudního dvora Evropské unie namítl, že žalovaný ani Ministerstvo financí se zásadou aplikační přednosti práva Evropské unie neřídili, z jejich strany se jednalo o nezákonný postup a rozhodnutí o rozkladu a rozhodnutí o zrušení povolení jsou z těchto důvodů nezákonná. Žalobce nesouhlasil s tím, jak se žalovaný v rozhodnutí o rozkladu vypořádal s námitkou přednostní aplikace práva Evropské unie. Žalobce trvá na tom, že žalovaný byl povinen v řízení aplikovat právo Evropské unie jako celek tedy, jak primární právo Evropské unie, tak i sekundární právo a judikaturu Soudního dvora Evropské unie. Žalobce uvedl, že povinnost aplikovat právo Evropské unie vzniká v případě existence tzv. unijního prvku. Žalobce v předcházejících správních řízeních prokázal existenci unijního prvku s odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie v rozhodnutí číslo C-98/14 ze dne 11. 6. 2015, rozhodnutí ve věci Berlington. Soudní dvůr Evropské unie dospěl k závěru, že unijní prvek je dán, jestliže část klientely využívající služby provozovatelů loterií tvoří občané z jiných členských států Evropské unie; žalobce uvedl, že část klientely, která prostory žalobce navštěvovala a která tyto služby využívala, byli příslušníci z jiných členských států Evropské unie a žalobce tedy poskytoval služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy. Ve správním řízení tuto skutečnost žalobce doložil čestným prohlášením svědka, v tomto smyslu rovněž žalobce navrhl provedení výslechu svědka. Žalobce poukázal na skutečnost, že ministr v rozhodnutí o rozkladu uvedl, že existenci unijního prvku nepopírá, avšak neprovedl žalobcem navržený důkaz v podobě čestných prohlášení, z čehož žalobce dovodil, že ministr i pro účely soudního řízení činí nesporným, že v řízení existuje unijní prvek a je tak třeba v dané věci aplikovat zásadu přednostní aplikace práva Evropské unie.

V další žalobní námitce žalobce namítá, že opatření členských států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území musí být přiměřená, jinak jsou v rozporu s právem Evropské unie. Soudní dvůr Evropské unie v rozhodnutí Berlington stanovil jasná kritéria této přiměřenosti, na základě kterých může být z důvodu obecného zájmu omezen volný pohyb služeb. Žalobce namítl, že regulace loterií v České republice nesleduje cíle souvisící s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí. Z loterijního zákona nevyplývá, že má za skutečný cíl ochranu spotřebitelů před hráčskou závislostí. Žalovaný ani správní orgán prvého stupně neposoudili skutečné sledování cíle ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí.

Žalobce dále namítl, že regulace loterií prostřednictvím loterního zákona a jednotlivých obecně závazných vyhlášek je nesystematická, přičemž nemůže obstát názor ministra, že kontrola je zajištěna Ministerstvem vnitra. Žalobce trval na tom, že zákonodárce přijetím novely loterního zákona umožnil obcím regulovat obecně závaznou vyhláškou provozování loterií na svém území jakýmkoliv způsobem od úplného povolení do úplného zákazu bez nutnosti jakéhokoliv odůvodnění. Obce mohou při regulaci loterií na svém území postupovat zcela svévolně, přičemž nemusí brát v potaz ani sociologická, demografická a geografická specifika. Uvedený přístup je zjevně nesystematický, jelikož jeho systematičnost není nikterak regulována. Dále žalobce namítl, že naplnění podmínky systematického sledování cílů stanovených loterním zákonem nelze docílit individuálním dohledem nad obecně závaznými vyhláškami ze strany Ministerstva vnitra. To je dáno zejména tím, že loterní zákon pro systematiku regulace loterií nestanovuje jakékoliv podmínky, které by mohla nesystematická obecně závazná vyhláška porušit, a proto Ministerstvo vnitra fakticky nemá možnost shledat příslušnou obecně závaznou vyhlášku jako nezákonnou.

Dále žalobce namítl, že regulace loterií prostřednictvím loterního zákona je v rozporu se základními zásadami práva EU.

Žalobce cituje z rozhodnutí Berlington s tím, že pokud vnitrostátní zákonodárce umožnil zrušení povolení opravňující držitele k výkonu podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo zavést systém přiměřené náhrady. Opačný postup je nepřiměřený a v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie. Žalobce označil právní úpravu loterního zákona za nepřiměřenou z důvodu absence přechodného období a ze stejného důvodu za nepřiměřenou i regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek.

Žalobce namítl, že nebyly splněny podmínky pro zásah do jeho legitimního očekávání. Připomněl, že podmínky legitimního očekávání jsou výslovně shrnuty v rozhodnutí Berlington, zejména se jedná o povinnost stanovit ve prospěch držitelů povolení k provozování loterií dostatečně dlouhé přechodné období, nebo zavedení systému přiměřené náhrady. V daném případě však tyto podmínky splněny nebyly. Žalobce připomněl, že povolení k provozování loterijních zařízení byla vydávána na dobu určitou a to až na dobu 10 let, přičemž jejich platnost nebyla nijak vázána na jakoukoliv obecně závaznou vyhlášku. Regulace provozování interaktivních videoloterijních terminálů byla historicky vyňata z působnosti obcí, což jak jednotlivé obce, tak Ministerstvo financí respektovali, od doby účinnosti loterního zákona až do vyhlášení nálezu Ústavního soudu PL ÚS 29/10, ve kterém Ústavní soud po více než 20 letech zcela odlišné praxe překvapivě uvedl, že obce mohou regulovat i interaktivní videoloterijní terminály. Ministerstvo financí pak více než 1 rok meškalo se zahájením prvních správních řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona. Novela loterního zákona č. 300/2001 Sb., která současný způsob regulace loterií fakticky zavedla, byla přijata v důsledku předchozí judikatury Ústavního soudu a původně obsahovala dlouhé, více než tříleté přechodné období. O zachování vydaných povolení byl žalobce ministrem veřejně ujištěn. Z uvedeného žalobce dovozuje, že loterní zákon ve znění novely, ani obecně závazná vyhláška, neodpovídají pravidlům stanoveným Soudním dvorem Evropské unie pro právní předpisy omezující volný pohyb služeb v rámci Evropské unie.

V další žalobní námitce žalobce namítá, že zrušení vydaného povolení z důvodu jeho rozporu s obecně závaznou vyhláškou nebylo opodstatněné, neboť herní zařízení nebyla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, v daném případě je konkrétní obecně závazná vyhláška nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem. Žalobce vytýká obecně závazné vyhlášce její diskriminační charakter. Obecně závaznou vyhlášku žalobce dále označil za protiústavní z důvodu jejího rozporu s principem proporcionality. Město Valašské Meziříčí mělo, podle názoru žalobce, zákaz formulovat jen v nejméně omezujícím rozsahu a zvažovat vždy proporcionalitu přijaté úpravy směrem k zamýšlenému cíli.

V další žalobní námitce žalobce poukazuje na rozpor obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem, tento závěr vyplývá ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014, podle kterého musí být postup obce vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. Ze všech uvedených důvodů žalobce vyzval soud, aby na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudil soulad obecně závazné vyhlášky se zákonem a na základě tohoto posouzení rozhodl, že pro její rozpor se zákonem v řízení nebude k obecně závazné vyhlášce přihlížet.

Další žalobní námitce žalobce vytýká řízení před správním orgánem procesní vady a to zejména, pokud se týká možnosti žalobce vyjádřit se k zahájení správního řízení a k podkladům pro vydání rozhodnutí. Konkrétně žalobce namítl, že v napadeném rozhodnutí se Ministr financí ztotožnil s právním názorem Ministerstva financí, že postup, kdy bylo oznámení o zahájení řízení spojeno s dalšími úkony, a to výzvou žalobci dle § 36 odst. 1 správního řádu, k učinění návrhů důkazů, vyjádření a jiným úkonům a s výzvou žalobci dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a současně s výzvou městu Valašské Meziříčí podle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení nebylo v souladu se zákonem.

Přestože § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, má žalobce za to, že výzva, která mu byla ve smyslu § 36 odst. 1 a odst. 3 správního řádu adresována byla nelogická a porušila jeho právo na spravedlivý proces. S odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozsudku č. j. 62 Af 28/2010-260 a rozsudku č. j. 8 Afs 21/2009-243, je žalobce přesvědčen, že Ministerstvo financí bylo povinno po zahájení řízení poskytnout žalobci lhůtu, ve které se bude moci vyjádřit k podkladům a skutečnost, že se tak nestalo, označuje žalobce za závažnou procesní.

Žalobce vytýká žalovanému, že stvrdil nesprávný postup Ministerstva financí, kterým mu bylo odňato jeho právu seznámit se s úplným obsahem spisů ve správním řízení v době bezprostředně předcházejícím vydání s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 Ca 258/2008-55, žalobce konstatuje, že podle § 36 odst. 1 správního řádu mohl žalobce svá procesní práva uplatňovat po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí ve věci. Ministerstvo financí usnesení o tom, dokdy mohou účastníci řízení činit své návrhy, nevydalo a vyjádření uvedená v oznámení o zahájení řízení s ohledem na celkovou dobu trvání nadepsaného správního řízení nevypovídala o tom, kdy bylo možné předpokládat vydání rozhodnutí Ministerstva financí ve věci. Žalobce má tedy za to, že Ministerstvo financí bylo povinno žalobce před vydáním rozhodnutí informovat o tom, k jakému datu hodlá v předcházejícím prvostupňovém řízení vydat rozhodnutí ve věci. Jelikož tak neučinilo, porušilo § 36 odst. 3 správního řádu a současně čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

Žalobce nesouhlasí s argumentací žalovaného ohledně shromáždění podkladů pro rozhodnutí, má za to, že k obdobné vadě došlo rovněž v rozkladovém řízení, kdy před vydáním rozhodnutí o rozkladu žalovaný žalobce k vyjádření se k podkladům rozhodnutí nevyzval. Tím byla porušena žalobcova procesní práva způsobem, který může mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.

Napadenému rozhodnutí žalobce dále vytýká nedostatek odůvodnění a neprovedení navržených důkazů; žalobce v prvé řadě uvádí, že žalovaný opomenul právní argumenty žalobce vypořádat a to, zejména pokud jde o doplňujících vyjádření k podanému rozkladu, kde žalobce argumentuje přednostní aplikací práva Evropské unie a důsledky rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci Berlington pro posouzení věci. Tím, že se ministr argumenty žalobce nezabýval a řádně je nevypořádal, zatížil vydané rozhodnutí nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů podle § 76 odst. 1 písmeno a) s. ř. s.

Za procesní vadu nadepsaného správního řízení, která vedla k porušení práva žalobce na spravedlivý proces, pokládá rovněž skutečnost, že správní orgán prvého stupně ani žalovaný neprovedli důkazy žalobcem navržené.

Dále žalobce namítl, že v řízení o rozkladu podáním ze dne 22. 10. 2015 uplatnil námitku podjatosti všech členů rozkladové komise. O námitce nebylo rozhodnuto před tím, než ministr rozhodl o věci meritorně, tím porušil právo žalobce na spravedlivý proces.

Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhl její zamítnutí. Žalovaný trval na tom, že se nedopustil nesprávného procesního postupu, neboť v oznámení o zahájení řízení bylo jednoznačně uvedeno, že žalobce se podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzývá k vyjádření, a žalobci muselo být srozumitelné, že žalovaný hodlá přistoupit k vydání rozhodnutí.

Žalovaný dále uvedl, že jak správní rozhodnutí prvého stupně tak rozhodnutí Ministra financí obsahuje všechny požadované náležitosti a vypořádalo se se všemi argumenty žalobce, které byly předmětem daného správního řízení. Má za to, že o nepřezkoumatelnost rozhodnutí v daném případě nejde, k tomu poukázal také na nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, podle kterého není třeba podrobné odpovědi na každý argument účastníka řízení.

Pokud jde o rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015, žalovaný konstatoval, že provozování loterií a podobných her bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Žalovaný nesouhlasil s argumentací žalobce týkající se nezákonnosti a diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky, upozornil však, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. S odkazem na aktuální rozhodovací praxi Městského soudu v Praze žalovaný dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí není v rozporu s principem dobré víry ve správní rozhodnutí a neporušilo ani zásadu ochrany legitimního očekávání. Žalovaný rovněž trval na tom, že napadené rozhodnutí je zcela v souladu s principy ústavnosti a zákonnosti.

Městský soud v Praze vzal za prokázané, že oznámením ze dne 7. 7. 2015, č. j. MF- 32019/2015/3401-2, Ministerstvo financí zahájilo se žalobcem správní řízení ve věci provozování loterie a jiné podobné hry na území města Valašské Meziříčí. Z odůvodnění rozhodnutí se podává, že správní orgán prvého stupně přistoupil k zahájení správního řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona s tím, že technická zařízení povolená na základě v oznámení uvedených rozhodnutích, jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Valašské Meziříčí č. 1/2015.

Žalobce byl podle § 36 odst. 1 správního řádu vyzván, aby navrhl důkazy a vyjádřil se ve věci, a to ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení.

Podáním ze dne 4. 8. 2015 žalobce požádal o prodloužení lhůty k vyjádření. Žádosti žalobce ministerstvo vyhovělo a usnesením ze dne 5. 8. 2015 prodloužilo lhůtu k vyjádření o dalších 21 dnů. Žalovaný se ke správnímu řízení vyjádřil podáním ze dne 1. 9. 2015, které doplnil podáním ze dne 2. 9. 2015 a ze dne 15. 9. 2015, kdy navrhl, aby ve věci bylo konáno ústní jednání.

Správní orgán prvého stupně následně vydal dne 1. 10. 2015, pod č. j. MF-32019/2015/34-8, shora uvedené rozhodnutí, kterým bylo zrušeno dříve vydané povolení k provozování loterie, pro jeho rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Valašské Meziříčí č. 1/2015.

Žalobce podal proti rozhodnutí rozklad, doplněný dalšími podáními, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.

Z obsahu obecně závazné vyhlášky města Valašské Meziříčí č. 1/2015 se podává, že provozování loterií a sázkových her bylo povoleno provozovat pouze na místech, a to v budovách s evidencí ulice a čísla popisného resp. parcelního čísla, uvedených v příloze č. 1 k této obecně závazné vyhlášce. Adresa Kálalova 1068 v příloze vyhlášky není uvedena.

Městský soud v Praze v rámci jednání konaného dne 18. 5. 2022 doplnil dokazování s tím, že ve věci byl k výslechu předvolán svědek P. Z., který se však, ač řádně obeslán nedostavil. Městský soud z uvedeného důvodu provedl jako důkaz čestné prohlášení svědka ze dne 19. 8. 2015, z něhož vzal za prokázané, že do provozovny žalobce na adrese Kálalova 1068, Valašské Meziříčí za účelem hry na videoloterních terminálech chodili rovněž občané jiných členských zemí EU.

Městský soud v Praze (dále též jen jako „městský soud“ nebo jen „soud“) přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobcem vymezených žalobních námitek a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. S přihlédnutím k rozsahu žaloby a množství argumentů, které se často opakují a překrývají, nezbylo, než aby městský soud posoudil žalobní námitky podle principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument uplatněný v žalobě. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na námitky dílčí a související (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2013 č. j. 7 As 79/2012-54, ze dne 29. 8. 2013 č. j. 7 As 182/2012-58 a ze dne 19. 2. 2014 č. j. 1 Afs 88/2013-66).

Prvou žalobní námitkou žalobce brojí proti postupu žalovaného spočívajícího v aplikaci § 43 odst. 1 loterního zákona s tím, že a) zrušení vydaných rozhodnutí postupem podle §43 odst. 1 je porušením ústavních principů, b) jde o obecné ustanovení, které v daném případě nelze aplikovat, c) nález Ústavního soudu, zrušení článku II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky nelze považovat za okolnost podle § 43 odst. 1 loterního zákona; d) rozhodnutí žalovaného nezohledňuje dobrou víru žalovaného a jeho legitimní očekávání.

Ad a), b) a c), Podle § 43 odst. 1 loterního zákona ve znění účinném k 29. 5. 2013, orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle § 50 odst. 4 loterního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 300/2001 Sb., obce mohou prostřednictvím obecně závazné vyhlášky stanovit zákaz sázkových her na celém území obce. Podle přechodného ustanovení zákona se toto zákonné zmocnění nevztahuje do 31. 12. 2014 na sázkové hry provozované na základě rozhodnutí o povolení vydaných ministerstvem podle § 2 písm. i), j) a § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012.

Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/2013 ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., zrušil.

Podle § 50 odst. 3 věta prvá loterního zákona, Ministerstvo může povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny. Použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona.

Podle § 50 odst. 4 tohoto zákona, obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

V rozsudku ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 43 loterního zákona umožňuje žalovanému revidovat předchozí povolení k provozování sázkových her, včetně jejich rušení v časově neomezeném horizontu, v příčinné souvislosti se změnou okolností, kterou bylo v projednávané věci přijetí obecně závazné vyhlášky města Valašské Meziříčí 1/2015.

S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12, Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Nutným následkem takové kolize je zrušení dříve vydaných povolení.

Městský soud v Praze konstatuje, že město Valašské Meziříčí bylo oprávněno vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 e), l), n) loterního zákona. Toto oprávnění vyplývá z čl 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, která zaručují samosprávu obcím jako územním samosprávným celkům, přičemž jim zároveň svěřují pravomoc regulovat otázky spadající do jejich samostatné působnosti prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek.

Ad d) V souladu se závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud, Městský soud v Praze neshledal důvodnými žalobní námitky, spočívající v porušení žalobcova vlastnického práva a ochrany legitimního očekávání. Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud: „v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.“

Z uvedeného lze dovodit, že povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry může být v podstatě kdykoli odňato, pokud v průběhu platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Podnikatel se tedy nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené povolení nemohlo být zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení může být za určitých, předem stanovených důvodů zrušeno.

Pokud jde konkrétně o namítané „legitimní očekávání“, tento pojem Nejvyšší správní soud podrobně rozebírá v bodě 35 rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32, kde mimo jiné upozorňuje, že zásadní pro posouzení toho, že očekávání bylo skutečně legitimní, je, zda „vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla (stěžovatelka) důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde.“ Městský soud shrnuje, že v daném případě žalovaný neporušil žádné ústavně zaručené principy a regulace tzv. hazardu dopadá na všechny subjekty podnikající v této oblasti, a proto není vůči žádné osobě ani vůči žalobci diskriminační.

Druhá žalobní námitka směřuje k procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. a obecně závazné vyhlášky č. 1/2015. Touto otázkou se již zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, i v bodě 38. odůvodnění usnesení ze dne 31. 7. 2017 č. j. 5 As 177/2016-44 (kterým se pátý senát Nejvyššího správního soudu obrací na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkou, zda se mohou provozovatelé loterií či jiných podobných her dovolávat unijního práva), které se jednoznačně ztotožnilo s dřívějším výkladem, že obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti. Shodný závěr zaujal Nejvyšší správní soud i ve zrušujícím rozsudku.

Ve třetí žalobní námitce žalobce namítá rozpor regulace loterií s právem EU a dovolává se přednostní aplikace práva EU s tím, že e) žalovaný byl povinen aplikovat právo EU jako celek, f) zásada přednostní aplikace se vztahuje na primární i sekundární právo EU a judikaturu SDEU.

Ad f) Není pochyb o tom, že vnitrostátní orgány či soudy mají v případě konfliktu mezi unijním právem a právem vnitrostátním povinnost neaplikovat vnitrostátní právo a dát přednost právu EU.

Ad e) V aplikačním rámci práva EU se věc nachází v situaci, ve které je doložen unijní prvek. Je tomu tak především v případech, kdy dochází k vnitrostátní aplikaci unijního předpisu, kdy vnitrostátní orgán provádí unijní závazek anebo kdy se vnitrostátní orgán dostane do konfliktu s unijním závazkem (viz stanovisko generálního advokáta ze dne 12. 6. 2012 ve věci Fransson, C-617/10, body 25 - 39).

Regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, tudíž nemůže právě řešený případ spadat pod prvně uvedenou situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela Česká republika provádět. Směrnice č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, která má za cíl usnadňovat výkon svobody usazování pro poskytovatele služeb, v článku 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti explicitně vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl právo EU.

Čtvrtou žalobní námitkou se žalobce dovolává unijního prvku s tím, že g) v předcházejících správních řízeních žalobce existenci unijního prvku prokázal čestným prohlášením svědka, h) existence unijního prvku vyplývala z novely loterního zákona, ch) existenci unijního prvku žalovaný potvrdil v rozhodnutí o rozkladu.

V páté žalobní námitce žalobce argumentuje rozporem regulace loterií v České republice s článkem 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“), s tím, že i) regulace loterií nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, j) regulace loterií prostřednictvím loterního zákona a obecně závazných vyhlášek je nesystematická, k) regulace loterií je v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie.

Městský soud v Praze předně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32, který pod body 12 až 22 podrobně vylíčil vývoj právní úpravy a judikatury vztahující se k regulaci loterií. Zdejší soud ve stručnosti připomíná, že přibližně v roce 2005 se v České republice začaly objevovat nové typy přístrojů pro provozování sázkových her a mezi nimi centrální loterní systémy. Z pohledu hráče se jednotlivý interaktivní videoloterijní terminál chová podobně jako klasický výherní hrací přístroj, avšak jedná se o centrálně řízené interaktivní videoloterijní terminály, které jsou programově podřízeny tzv. centrální řídící jednotce, bez níž nemohou fungovat. Loterní zákon obsahoval v § 2 písm. e) poměrně širokou definici výherního hracího přístroje, který charakterizoval jako „elektronicky nebo elektronickomechanicky řízený výherní hrací přístroj nebo podobné zařízení“. Avšak v § 17 odst. 1 zákona byla uvedena užší definice téhož pojmu, která zněla: „Výherním hracím přístrojem se rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím současnou hru na více hracích místech více hráčům je každé takové hrací místo rovněž považováno za samostatný výherní hrací přístroj.“

Provozování výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona povolovaly na svém správním území podle § 18 odst. 1 písm. a) loterního zákona jednotlivé obecní úřady, zatímco provozování jiných sázkových her (v loterním zákoně výslovně neuvedených) povoloval podle „zbytkové klauzule“ obsažené v § 50 odst. 3 loterního zákona žalovaný. Žalovaný se přiklonil k výkladu, že centrální loterní systémy patří mezi „hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny“, a že tedy jejich provoz má povolovat podle § 50 odst. 3 loterního zákona právě žalovaný.

Problém nastal v tom, že žalovaný odmítal aplikovat tu část § 50 odst. 3 loterního zákona, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek provozování neupravených her použil přiměřeně ustanovení části první až čtvrté zákona. V části druhé loterního zákona (konkrétně v § 17) byly upraveny podmínky pro provozování výherních hracích automatů, které mimo jiné vymezovala místa, kde není možno jejich provoz povolit (přičemž obec mohla tato místa do určité míry rozšířit obecně závaznou vyhláškou). Žalovaný však nepřihlédl k podobnosti interaktivních videoloterijních terminálů s výherními hracími přístroji a uvedená ustanovení neaplikoval.

Žalovaný také neaplikoval obecně závazné vyhlášky obcí regulující provoz výherních hracích přístrojů na jejich území, vydávané na základě § 50 odst. 4 loterního zákona, které se měly vztahovat i na interaktivní videoloterijní terminály, neboť ty jsou výherním hracím přístrojem v širším smyslu podle § 2 písm. e) loterního zákona. Žalovaný navíc tyto své postupy petrifikoval i tím, že neaplikoval § 18 odst. 3 loterního zákona, podle něhož se povolení vydává nejdéle na dobu jednoho kalendářního roku. Místo toho povoloval provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterijních terminálů nejprve na 10 let, od 1. 1. 2010 pak na 3 roky. Důsledky státní politiky žalovaného na úseku loterií a jiných sázkových her pocítily negativně obce, které na svém území obecně závaznými vyhláškami omezily hazard provozovaný prostřednictvím výherních hracích přístrojů, a žalovaný na jejich území povolil provoz interaktivních videoloterijních terminálů s odůvodněním, že se na ně regulace obsažená v obecně závazné vyhlášce nevztahuje.

Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (týkající se obecně závazné vyhlášky obce Chrastava) konstatoval, že žalovaný svými postupy zasáhl do práva obcí na samosprávu. Následoval nález týkající se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, kde Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že právo obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně (nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). V obou citovaných nálezech Ústavní soud konstatoval, že pro odstranění vzniklé kolize mezi dříve vydaným povolením k provozování tzv. „jiného herního zařízení“ na určitém místě a obecně závaznou vyhláškou obce, která v daném místě provoz takového zařízení vylučuje, má žalovaný využít § 43 odst. 1 loterního zákona. V následujícím nálezu, týkajícím se obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna, k tomu Ústavní soud dodal, že pokud žalovaný v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení (podle § 43 odst. 1 loterního zákona), poruší tím ústavně zaručené právo obcí na územní samosprávu (nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb.).

Zákon č. 300/2011 Sb., tedy novela loterního zákona (s okamžitou účinností, tj. od 14. 10. 2011) na jednu stranu přiznala výslovně obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území, napadeným přechodným ustanovením však odložila uplatnění takových vyhlášek na již povolená zařízení do 31. 12. 2014.

Ústavní soud na základě ústavní stížnosti města Klatovy zrušil přechodné ustanovení čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud shledal takovouto úpravu neústavní, neboť konstatoval – v duchu svých předchozích výše citovaných nálezů – že právo obcí usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů nebylo založeno až novelou loterního zákona, nýbrž je „součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Napadená právní úprava selhala již v prvním kroku testu proporcionality; Ústavní soud totiž neshledal ani deklarovaný cíl právní regulace legitimním, neboť „za legitimní cíl nelze považovat ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně opírá o premisu, že obcím byla možnost regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až v důsledku legislativní změny provedené právě tím zákonem, jehož je napadené přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního soudu toto ústavní právo toliko stvrzovala; ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily.“ V návaznosti na to pak Ústavní soud ve svých následných nálezech začal ukládat žalovanému povinnost zahájit přezkumná řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona ve vztahu k povolením vydaným dle § 50 odst. 3 téhož zákona, pokud jde o umístění jiných technických herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům nebo jejich koncových zařízení na území těch obcí, které se na Ústavní soud obrátily (Klatovy – nález ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, N 75/69 Sb. NU 281, č. 75/2013 Sb. ÚS; Židlochovice – nález ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013 Sb. ÚS; Frýdlant nad Ostravicí – nález ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12, N 120/70 SbNU 85, č. 120/2013 Sb. ÚS). Ve všech citovaných případech se jednalo o přezkum povolení vydaných předtím, než odpovídající obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti.

Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku konstatoval, že vzhledem k rozsudku Soudního dvora evropské Unie (dále jen „SDEU“) č. ECLI:EU:C:2020:981 ze dne 3. 12. 2020 ve věci C311/19, jejímž předmětem byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 21. března 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 16. dubna 2019, v řízení BONVER WIN, a.s. proti Ministerstvu financí ČR, (dále jen „rozsudek ve věci BONVER WIN“) závěr městského soudu, že ve věci není použitelné evropské právo, neobstojí.

Městský soud v Praze ke vzneseným žalobním námitkám konstatuje následující.

Pro použitelnost čl. 56 je nezbytná existence přeshraniční situace, což znamená, že cestuje 1. poskytovatel, nebo 2. příjemce, nebo 3. služba jako taková. Čl. 56 SFEU se nepoužije na situaci, jejichž všechny prvky se nacházejí jenom v jednom členském státě, viz bod 47 rozsudku Ullens de Schooten, č. C268/15,: „[s]mlouvy o FEU v oblasti svobody usazování, volného pohybu služeb a volného pohybu kapitálu se nepoužijí na situaci, jejíž všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 2014, Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona, C139/12, bod 42 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 30. června 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C464/15, bod 21).“

V rozsudku Luisy a Carbone, č. C-286/82, SDEU konstatuje, že svobodný pohyb služeb zahrnuje svobodu pro recipienty (viz bod 16 rozsudku), v rozsudku č. C-186/87, ve věci Cowan, pak pod bodem 15 cituje z rozsudku Luisy a Carbone a uvádí: „[f]reedom to provide services includes the freedom for the recipients of services to go to another Member State in order to receive a service there, without being obstructed by restrictions, and that tourists, among others, must be regarded as recipients of services. „[s]voboda pohybu služeb zahrnuje i svobodu příjemců služeb cestovat do jiného členského státu s cílem přijímat služby v daném členském státu bez toho, aby poskytování těchto služeb bylo omezeno. Kromě jiných i turisti musí být považováni za recipienty služeb.“ (přeloženo soudem)

K přeshraniční situaci příjemců služeb se SDEU podrobněji vyjadřuje v rozsudku Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, č. C42/07, podle kterého čl. 56 vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení, „[b]yť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními“; „[k]romě toho volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16)“ (bod 51), dále v rozsudku C-98/14, Berlington Hungary, pod bodem 26 konstatuje: „[s]lužby, které poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž by se přemístil, příjemci v jiném členském státě, přitom představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu článku 56 SFEU“ [v tomto smyslu viz též rozsudky Alpine Investments, C384/93, body 21 a 22; Gambelli a další, C243/01, bod 53 (poskytování služeb po telefonu v jiné členského státu, aniž by se poskytovatel přemístil); a Komise v. Španělsko, C211/08, bod 48] a nejnověji právě v rozsudku C311/19, Bonver Win, podle něhož: „vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení – které jsou použitelné bez rozdílu ve vztahu ke státním příslušníkům různých členských států – mohou spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použijí na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“

V rozsudku č. C311/19, Bonver Win, se dále uvádí: „[v] tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.(bod 27). Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek Cowan, C-186/87, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudky Alpine Investments, C384/93, bod 22, Gambelli a další, C243/01, body 54 a 55)“. (bod 28)

Jak výslovně SDEU uvedl pod bodem 24: „[z] judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C665/18, nezveřejněné, bod 24).“ Bod 25: „pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy, když opodstatněnost tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí.“

V prvé řadě městský soud konstatuje, že v projednávané věci žalobce unesl důkazní břemeno ohledně tvrzení, že provozovnu žalobce, která se nacházela na adrese Kálalova 1088, Valašské Meziříčí, navštěvovali občané jiného členského státu EU.

Podle rozsudku ve věci Anomar, č. C6/01, vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, nicméně podle rozhodnutí ve věci Carmen Media Group, č. C46/08, přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, konkrétně viz bod 46, v němž se uvádí: „[z] judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (viz v tomto smyslu zejména výše uvedené rozsudky Läärä a další, body 35 a 36; Zenatti, body 33 a 34, jakož i rozsudek ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C42/07, Sb. rozh. s. I-7633, bod 58).“ (zvýrazněno soudem)

Ve věci Gebhard, č. C-55/94, SDEU stanovil podmínky souladnosti omezení s právem EU, kdy pod bodem 37 uvedl: „[i]t follows, however, from the Court's case-law that national measures liable to hinder or make less attractive the exercise of fundamental freedoms guaranteed by the Treaty must fulfil four conditions: they must be applied in a nondiscriminatory manner; they must be justified by imperative requirements in the general interest; they must be suitable for securing the attainment of the objective which they pursue; and they must not go beyond what is necessary in order to attain it (see Case C- 19/92 Kraus ν Land Baden-Württemberg [1993] ECR I - 1663, paragraph 32).“ „Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že vnitrostátní opatření, která mohou bránit výkonu základních svobod zaručených smlouvou nebo je učinit méně atraktivními, musí splňovat čtyři podmínky: musí být uplatňována

Obdobně viz Gambelli (bod 65 a 66): „[p]odle této judikatury totiž musejí být uvedená omezení odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musejí být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. V každém případě musejí být uplatňována nediskriminačně.“ Je věcí předkládajícího soudu, aby rozhodl, zda ve věci v původním řízení omezení svobody usazování a volného pohybu služeb zavedená [vnitrostátním předpisem] tyto podmínky respektují. Za tímto účelem mu přísluší zohlednit skutečnosti upřesněné v následujících bodech;“ a stejně tak Placanica a další C338/04 C359/04 a C360/04, „…v důsledku toho je třeba odděleně u každého omezení stanoveného vnitrostátními předpisy zejména zkoumat, zda je toto omezení způsobilé zaručit uskutečnění cíle nebo cílů, jichž se dotčený členský stát dovolává, a zda nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jejich dosažení. Tato omezení musejí být v každém případě uplatňována nediskriminujícím způsobem (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Gebhard, bod 37; Gambelli a další, body 64 a 65, jakož i rozsudek ze dne 13. listopadu 2003, Lindman, C42/02, Recueil, s. I13519, bod 25).“

Ve věci Stanley International Betting a Stanleybet Malta, č. C-375/17, SDEU uvádí: „…regulace hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké požadavky s sebou nese ochrana dotčených zájmů, přičemž zjištění cílů, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje, spadá v rámci konkrétní věci, která byla předložena Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU, do pravomoci předkládajícího soudu“; obdobně viz Digibet a Albers bod 24: „[v] tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké požadavky s sebou nese ochrana dotčených zájmů (rozsudky Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C42/07, bod 57, jakož i Stanleybet International a další, EU:C:2013:33, bod 24 a citovaná judikatura), přičemž zjištění cílů, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje, spadá v rámci konkrétní věci, která byla předložena Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU, do pravomoci předkládajícího soudu (rozsudky Dickinger et Ömer, C347/09, bod 51, jakož i Stanleybet International a další, EU:C:2013:33, bod 26)“. Jako podmínku SDEU klade, že omezující opatření musí být způsobilé zaručit uskutečnění uvedeného cíle, viz bod 97: „[z] judikatury Soudního dvora, jak již bylo připomenuto v bodě 88 tohoto rozsudku, nicméně rovněž vyplývá, že zavedení omezení volného pohybu služeb a svobody usazovaní ze strany členského státu může být odůvodněno pouze za podmínky, že uvedené omezující opatření je způsobilé zaručit uskutečnění uvedeného cíle tím, že přispěje k omezení sázkových činností soudržným a systematickým způsobem.“

Ad [1] (ne)diskriminační charakter úpravy. Podle ustálené judikatury SDEU platí, že pravidla rovného zacházení zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na sídle společností, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (obdobně viz zejména rozsudky ze dne 14. února 1995, Schumacker, C279/93, Recueil, s. I225, bod 26; ze dne 22. března 2007, Talotta, C383/05, Sb. rozh. s. I2555, bod 17, a ze dne 18. března 2010, Gielen, C440/08, Sb. rozh. s. I2323, bod 37). K čl. 56 SFEU SDEU v rozsudku Essent Energie Productie, č. C 91-13, uvádí: „…[v]yžaduje (článek 56 SFEU) nejen vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoliv omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele a na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivními činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby (viz rozsudky Komise v. Lucembursko, C-445/03, EU:C:2004:655, bod 20, a Komise v. Rakousko, C-168/04, EU:C:2006:595, bod 36).“(bod 44). (…) „[a]však vnitrostátní právní úprava oblasti, která nebyla na unijní úrovni harmonizována a která se bez rozdílu uplatňuje na všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území doty