5 Afs 16/2023 — Nejvyšší správní soud

10 A 47/2025- 11 - text 6 10 A 47/2025 USNESENÍ Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: Ing. A. P. zastoupena advokátem JUDr. Theodorem Klánem sídlem Karlínské náměstí 235/13, 186 00 Praha 8 proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím ve Sdělení žalovaného č. j. MHMP 137143/2025, sp. zn. S-MHMP 2055219/2024/STR ze 17. 2. 2025, kterým vrátil Úřadu městské části Praha 5 spis ve věci řízení o žalobkynině žádosti o stavební povolení s tím, aby stavební povolení č. j. MC05 9914/2024, sp. zn. MC05/OSU/60178/ 2023/HAV/Koš.9.49/6 z 26. 2. 2024 doručil všem účastníkům řízení dle § 27 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dále aby podnět Společenství vlastníků jednotek Košíře XA – XB – XC z 18. 12. 2024 posoudil jako odvolání proti stavebnímu povolení, a zároveň aby s ohledem na chybně vyznačenou doložku právní moci na stavebním povolení postupoval dle § 75 odst. 3 správního řádu takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobou podanou 2. 5. 2025 se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem, jejž spatřuje ve vydání shora popsaného Sdělení žalovaného. Uvedla, že Úřad městské části Praha 5 (dále jen „stavební úřad“) k její žádosti vydal 26. 2. 2024 stavební povolení na záměr „revitalizace okolí a zřízení parkovacích stání – Pod školou a Musílkova, parc. č. XD, Košíře“ (dále jen „stavební povolení“). Dne 6. 3. 2024 bylo žalobkyni stavební povolení doručeno a dle vyznačené doložky nabylo právní moci 3. 4. 2024. Posléze jí bylo 2. 3. 2025 doručeno Sdělení žalovaného ze 17. 2. 2025. Žalovaný jím totiž vyzval stavební úřad k opětovnému doručení stavebního povolení účastníkům řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu, neboť jim chybně doručoval vyhláškou a zavázal stavební úřad, aby podnět Společenství vlastníků jednotek Košíře XA – XB – XC (dále jen „SVJ Košíře“) z 18. 12. 2024 posoudil jako odvolání proti stavebnímu povolení. Rovněž konstatoval, že stavební povolení doposud nenabylo právní moci, protože nebylo řádně doručeno všem účastníkům řízení. Žalovaný se dle žalobkyně tímto postupem snaží obnovit lhůtu k odvolání pro SVJ Košíře, aniž ve Sdělení uvedl, od kdy lhůta SVJ Košíře k podání odvolání běžela. SVJ Košíře se přitom prokazatelně seznámilo se stavebním povolení nejpozději 31. 7. 2024, čímž mu započala běžet subjektivní devadesátidenní lhůta k podání odvolání dle § 84 odst. 2 správního řádu. Lhůta k podání odvolání uplynula 29. 10. 2024 a SVJ Košíře svůj podnět podalo až 18. 12. 2024. Podání SVJ Košíře z 18. 12. 2024 je tedy třeba považovat za opožděné a žalovaný se dopustil nezákonného zásahu, neboť zavázal stavební úřad, ať s ním naloží jako s odvoláním, a zasáhl tak do žalobkynina legitimního očekávání a procesní jistoty a odňal jí možnost stavební povolení vykonávat. Žalobkyně se proto domáhá, aby soud rozhodl, že Sdělení žalovaného je nezákonné, aby žalovanému zakázal vycházet ze Sdělení při jeho další úřední činnosti a aby mu uložil povinnost obnovit stav před nezákonným zásahem, jakož i povinnost postupovat dle § 156 odst. 2 správního řádu. 2. Soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady věcného projednání žaloby, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není. 3. Podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat. 4. Podle § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. 5. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) v rozsudku č. j. 5 Afs 16/2023-44 z 5. 4. 2024 uvedl, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je pouze subsidiárním prostředkem ochrany, a to buď vůči právním prostředkům dostupným u správních orgánů nebo vůči jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví. K otázce vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. a žalobou na ochranu před nezákonným zásahem rovněž uvedl, že „[p]římo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ‚zprocesnění‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“ (rozsudek NSS č. j. 2 Aps 3/2004-42 z 4. 8. 2005, č. 720/2005 Sb. NSS, který byl potvrzen rozsudkem rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 z 21. 11. 2017, bod 42). 6. Obecně totiž platí, že přezkoumání zákonnosti vedení správního řízení v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem by bylo přezkumem předčasným a odporujícím systematice soudního řádu správního. „Prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení“ (rozsudek NSS č. j. 8 Aps 2/2006-95, shodně též usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS z 16. 11. 2016, resp. rozsudek téhož senátu č. j. 7 As 155/2015-160 z 21. 11. 2017, bod 63). Rozšířený senát potvrdil (byť ve vztahu k daňovému řízení), že pomocí zásahové žaloby „nelze docílit ‚předstižného‘ posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů správce daně, které samy o sobě nemají povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., ale jejichž zákonnost může mít význam při posuzování zákonnosti případného rozhodnutí, jímž by na základě zjištění z daňové kontroly byla stanovena daň“ (usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 183/2014-55, bod 42). Obdobně se vyjádřil i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 2383/19 ze 14. 1. 2020, kde upozornil, že je třeba odlišit na jedné straně procesní úkony správního orgánu, jejichž účinek se může (mimo samotný průběh řízení) ve sféře účastníka projevit jen v souvislosti s výsledným rozhodnutím, a na straně druhé procesní úkony či opomenutí správního orgánu, „[j]ejichž důsledek se neprojeví nutně v podobě výsledného rozhodnutí, ale které jsou způsobilé účastníka zasáhnout samy i jinak než prostřednictvím takového rozhodnutí.“ Jen proti posléze uvedené skupině lze připustit zásahovou žalobu. Naproti tomu proti procesním úkonům správního orgánu, které nemohou dotčenou osobu zasáhnout samostatně, ale až v návaznosti na výsledné správní rozhodnutí, stejně jako proti absenci určitých úkonů či nečinnosti orgánů daňové správy, je soudní ochrana poskytována až prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. 7. Extenzivní výklad pojmu zásah by umožnil rozložit řízení v nespočetnou řadu individuálních zásahů, které by mohl účastník řízení napadnout nespočtem zásahových žalob. (Srov. též rozsudek NSS č. j. 8 Aps 6/2007-256 ze 17. 4. 2009) 8. Dosavadní judikatura se zabývala tím, která jednání (zpravidla správce daně) mohou dosahovat takové intenzity, u nichž je odůvodněna přípustnost žaloby. Tuto judikaturu shrnul NSS v rozsudku č. j. 2 Afs 120/2023-33 z 8. 11. 2023 a konstatoval, že „[z] výše popsaného obecného pravidla o subsidiaritě zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí byly judikaturou dovozeny některé výjimky. Nejvyšší správní soud odůvodnil přípustnost zásahů, u nichž se objevily takové výjimečné okolnosti, pro které by bylo jejich posouzení až v řízení o žalobě proti rozhodnutí nedostačující, a to buď proto, že takové rozhodnutí nemuselo být vůbec vydáno (zásahy správce daně při daňové kontrole), nebo proto, že by ochrana poskytovaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí byla pouze iluzorní [NSS vysvětlil například, že pozdější zpřístupnění důkazu, než stanoví zákon, může být dle povahy věci v některých situacích pro daňový subjekt z hlediska unesení jeho důkazního břemene klíčové: ‚V mezidobí totiž může dojít k úmrtí či zmizení klíčových svědků, zániku obchodních partnerů či k jiným okolnostem rozhodným pro řádně vedené dokazování‘ (rozsudek ze dne 8. 11. 2017, čj. 9 Afs 200/2017 40)]. Jednalo se dále např. o zásahy spočívající v prohlídkách podnikatelských prostor (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 55, č. 3566/2017 Sb. NSS), v provádění místního šetření v daňovém řízení (rozsudek NSS ze dne 20. 8. 2008, č. j. 1 Aps 1/2008 59), nebo zásahy do práva na inform