6 As 108/2019 — Nejvyšší správní soud

10 A 163/2025- 121 - text 9 10 A 163/2025 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: AVE CZ odpadové hospodářství s.r.o., IČO 493 56 089 sídlem Pražská 1321/38a, 102 00 Praha 10 zastoupena advokátem JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M. sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4 proti žalovanému: Ministr životního prostředí sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v tom, že ministr životního prostředí nevydal v zákonné lhůtě potvrzení nebo změnu závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí č. j. MZP/2024/210/3069 z 29. 8. 2024, ve znění změnového závazného stanoviska ministra životního prostředí č. j. MZP/2025/290/24 z 29. 1. 2025 takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: 1. Vymezení věci. 1. Jádrem věci je spor o to, jakým způsobem se může účastník řízení bránit proti faktické nečinnosti nadřízeného dotčeného orgánu při přezkumu závazného stanoviska v průběhu odvolacího řízení. 2. Žalobkyně je provozovatelkou zařízení „Centrum komplexního nakládání s odpady Čáslav“ (dále „zařízení“), k jehož dalšímu rozšíření a provozu získala 29. 8. 2024 od Ministerstva životního prostředí souhlasné závazné stanovisko EIA č. j. MZP/2024/210/3069 (dále „závazné stanovisko EIA“), které ministr životního prostředí (dále „ministr“) v přezkumném řízení 29. 1. 2025 částečně změnil a ve zbytku potvrdil. Na základě tohoto závazného stanoviska vydal Krajský úřad Středočeského kraje 12. 3. 2025 rozhodnutí o 28. změně integrovaného povolení č. j. 120158/ 2024/KUSK OŽP/Kra (dále „rozhodnutí o integrovaném povolení“). Proti tomuto rozhodnutí podaly odvolání Středočeský kraj a Český spolek ochránců přírody Zelená Čáslav a některé odvolací námitky směřovaly proti závaznému stanovisku EIA. Ministerstvo životního prostředí proto v průběhu odvolacího řízení 13. 6. 2025 požádalo ministra jako nadřízený orgán o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska podle § 149 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. 3. Dne 19. 9. 2025 podala žalobkyně k ministrovi podnět k uplatnění opatření proti nečinnosti. 4. Dne 3. 11. 2025 podala žalobkyně žalobu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“), kterou se domáhala toho, aby soud prohlásil za nezákonný zásah ministra spočívající v nevydání nebo nepotvrzení závazného stanoviska v zákonné lhůtě a aby žalovanému uložil tak učinit. 2. Průběh soudního řízení. 5. Žalobkyně v žalobě podané 3. 11. 2025 namítla, že ministr byl povinen vydat potvrzení nebo změnu závazného stanoviska EIA ve lhůtě 30 dnů, tj. do 15. 7. 2025, přesto tak do podání žaloby neučinil. Dodala, že 19. 9. 2025 podala podnět k uložení opatření proti nečinnosti, ale k nápravě to nevedlo. Tato nečinnost podle žalobkyně vedla k faktickému zablokování odvolacího řízení o změně integrovaného povolení a zasáhla tak do jejího veřejného subjektivního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů v intencích § 6 správního řádu a čl. 36 odst. 2 ve spojení s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Žalobkyně zdůraznila, že nečinnost žalovaného má významné ekonomické dopady na provozuschopnost zařízení, jelikož žalobkyně musí převážet odpady na významně větší vzdálenosti, což s sebou nese i vyšší zátěž pro životní prostředí a ukladatele odpadů. Zároveň žalobkyně nemá proti této nečinnosti k dispozici jiný účinný prostředek ochrany, jelikož předmětem sporu je závazné stanovisko, nikoliv rozhodnutí ve věci samé či osvědčení ve smyslu § 79 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“). 6. Žalovaný ve vyjádření k žalobě sdělil, že požadované závazné stanovisko bylo v průběhu soudního řízení vydáno a žaloba je tak nedůvodná. Žalovaný k vyjádření přiložil závazné stanovisko ministra životního prostředí č. j. MZP/2025/290/589 z 10. 12. 2025, vypravené 11. 12. 2025 (dále jen „potvrzení závazného stanoviska EIA“), kterým bylo potvrzeno závazné stanovisko EIA. 7. V reakci na tuto skutečnost žalobkyně změnila žalobu a nadále se domáhala pouze určení nezákonnosti dřívější nečinnosti žalovaného. Soud změnu žaloby připustil usnesením z 9. 2. 2026, neboť odpovídala vývoji skutkového stavu a představovala přechod na deklaratorní ochranu bez dopadu na použitelnost dosavadních zjištění. Žalovaný se poté již k věci písemně nevyjádřil. 8. Usnesením z 27. 4. 2026 soud vyzval žalobkyni, ať nejpozději při soudním jednání upraví žalobu tak, aby 1) odpovídala správnému žalobnímu typu, tedy žalobě na ochranu proti nečinnosti odvolacího orgánu v řízení o odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 120158/2024/KUSK OŽP/Kra z 12. 3. 2025, a v návaznosti na to 2) odpovídajícím způsobem upraví rovněž návrh výroku rozhodnutí a označení žalovaného. Zároveň soud vyzval oba účastníky, aby mu nejpozději při jednání sdělili a případně také doložili, zda již skončilo řízení o odvolání proti rozhodnutí ve věci samé. 9. Při soudním jednání 30. 4. 2026 žalobkyně setrvala na názoru, že faktická nečinnost nadřízeného dotčeného orgánu představuje nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., a žalobu nijak neupravila. Oba účastníci následně potvrdili, že odvolací řízení ve věci samé již pravomocně skončilo, a to rozhodnutím Ministerstva životního prostředí č. j. MZP/2026/210/125, sp. zn. ZN/MZP/2025/ 20/258 z 13. 3. 2026. Oba účastníci řízení následně shrnuli dosavadní argumentaci a setrvali na svých procesních návrzích. 10. Mezi účastníky řízení nebylo žádného sporu ohledně průběhu ani skončení správního řízení. Přesto soud provedl při jednání dokazování těmito listinami: 1) žádost Ministerstva životního prostředí z 13. 6. 2025 o změnu nebo potvrzení závazného stanoviska, adresovaná sekretariátu rozkladové komise ministra; 2) žalobkynina žádost o uložení opatření proti nečinnosti z 19. 9. 2025, včetně doručenky; 3) závazné stanovisko ministra k žádosti odvolacího správního orgánu o potvrzení či změnu závazného stanoviska č. j. MZP/2025/290/589; 4) rozhodnutí odvolacího orgánu ve věci samé z 13. 3. 2026. 3. Posouzení věci. 11. Podstatou věci je posouzení, zda postup žalovaného spočívající v nevydání potvrzení či změny závazného stanoviska podle § 149 odst. 7 správního řádu v zákonné lhůtě představoval nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. 12. Platí ovšem, že aby soud mohl přistoupit k meritornímu přezkumu tvrzeného zkrácení na právech ze strany správního orgánu, musí být takové zkrácení myslitelné, tedy alespoň hypoteticky možné. Rozšířený senát NSS v rozsudku 7 As 155/2015, č. 3687/2018 Sb. NSS z 21. 11. 2017 vyložil, že „pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.“ Tento rozsudek byl posléze zrušen Ústavním soudem, ale nikoli pro nesprávnost citovaného názoru, na nějž správní soudy naopak navázaly v dalších svých rozhodnutích (srov. rozsudek NSS 1 As 202/2018 z 10. 1. 2019, bod 27, nebo rozsudek rozšířeného senátu NSS 6 As 108/2019 z 26. 3. 2021, bod 81). 13. Za nezákonný zásah byly historicky považovány zejména neformální úkony, pro které mohou, avšak nemusejí být stanovena pravidla (např. faktické pokyny, bezprostřední zásahy, zajišťovací úkony), které nemají formu rozhodnutí (rozsudek NSS 2 Afs 17/2003 z 3. 6. 2004). Zásahová žaloba tak chrání před všelikými akty či úkony veřejné správy směřujícími proti jednotlivci, které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. 14. Správní soudy nicméně dovodily, že zásahem může být i faktická nečinnost správního orgánu. NSS to vyslovil v rozsudku rozšířeného senátu 6 As 108/2019, č. 4178/2021 Sb. NSS z 26. 3. 2021 ve vztahu k nečinnosti spočívající v nezahájení řízení o odstranění stavby. Městský soud však nespatřuje žádný důvod, aby se závěry rozšířeného senátu nevztahovaly také na případy jiné faktické nečinnosti správního orgánu, jsou-li kumulativně splněny obě podmínky vymezené rozšířeným senátem: 1) Takovéto řízení bude sloužit k ochraně subjektivního práva jednotlivce. 2) K ochraně tohoto subjektivního práva neexistuje jiný prostředek. 15. Ostatně již dřívější judikatura znala některé případy, k