2 As 22/2004 — Nejvyšší správní soud

2 As 22/2004- 68 - text č. j. 2 As 22/2004 – 68 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň JUDr. Marie Součkové a JUDr. Hany Pipkové v právní věci žalobce R. Š., zastoupeného JUDr. Alešem Janů, advokátem se sídlem v Táboře, Čelkovická 445, proti žalovanému Zastupitelstvu města Přerova, se sídlem Přerov, Bratrská 34, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 Ca 391/2003 - 28 ze dne 18. 12. 2003, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Žalobce (dále jen stěžovatel) včas podanou kasační stížností napadl nadepsané usnesení Krajského soudu v Ostravě, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti usnesení žalovaného ze dne 4. 9. 2003. Zastupitelstvo města Přerova rozhodlo dne 29. 7. 2003 na základě návrhu žalobce o vyhlášení místního referenda, avšak svým usnesením ze dne 4. 9. 2003 rozhodlo o zrušení bodů č. 2, 3 a 4 předchozího rozhodnutí a naopak rozhodlo nevyhlásit toto referendum s odůvodněním, že v konkrétně položených otázkách jde o věci, v nichž se rozhoduje ve správním řízení, a o kterých tudíž nemůže být rozhodováno v místním referendu podle ust. § 10 písm. e) zákona č. 298/1992 Sb. Krajský soud v Ostravě žalobu proti tomuto usnesení odmítl. V odůvodnění svého usnesení soud uvedl, že v daném případě nebylo žalobou napadeno rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky podle ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že podle ust. § 70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, dospěl soud k závěru, že v daném případě je žaloba nepřípustná [§ 68 písm. e) s. ř. s.], a proto postupoval v souladu s ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a odmítl žalobu. V kasační stížnosti stěžovatel navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadené usnesení Krajského soudu v Ostravě zrušil pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Stěžovatel tvrdí, že napadeným rozhodnutím mu bylo upřeno právo na soudní ochranu zaručené mu čl. 90 Ústavy České republiky a čl. 31 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel uvádí, že si je vědom sporného posouzení aktu orgánu veřejné moci, kterým je autoritativně rozhodnuto, že místní referendum se ani přes splnění zákonem stanovených podmínek pro jeho konání konat nebude. I pokud by se nejednalo o „rozhodnutí“, ale o „jiný zásah orgánu veřejné moci“, neměnilo by to nic na možnosti soudního přezkumu naříkaného aktu v režimu nové úpravy správního soudnictví, připouštějícího vedle žalob proti rozhodnutím i ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu [§ 4 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. a díl první a třetí, hlavy druhé, třetí části s. ř. s.]. Případné jiné právní hodnocení charakteru napadeného aktu soudem než stěžovatelem nebrání samo o sobě projednání žaloby, neboť ať již byl naříkaný akt rozhodnutím či jiným nezákonným zásahem správního orgánu, žaloba by byla v obou případech podána včas a s vylíčením všech žalobních bodů. Pokud jde o otázku, zda takový akt je natolik individualizován, aby mohl zasáhnout a zkrátit stěžovatelova subjektivní práva, dovozuje stěžovatel, že krajský soud měl při rozhodování o jeho žalobě zato, že se v daném případě nejednalo o rozhodnutí, nýbrž o abstraktní akt v oblasti veřejné správy, v daném případě obecně závazným nařízením vydaným na základě zmocnění dle § 70 a násl. zákona č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 298/1992 Sb.“), a dle ust. § 84 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 128/2000 Sb.“). Stěžovatel však uvádí, že jakkoliv může být okruh adresátů rozhodnutí o konání či nekonání místního referenda podle velikosti obce značný, nejedná se o abstraktní akt, neboť se věcně vztahuje pouze k jediné konkrétní události (k jednomu konkrétnímu referendu) a je adresován uzavřenému, tedy konkrétnímu okruhu adresátů. Přestože takových adresátů je ve městě P. několik desítek tisíc, nic to nemění na skutečnosti, že jejich počet k okamžiku konání místního referenda je určitý a žalovanému jsou všichni adresáti jmenovitě známi, neboť je eviduje v seznamu oprávněných občanů podle ust. § 4 zákona č. 298/1992 Sb. Z uvedených argumentů podle stěžovatele vyplývá, že rozhodnutí žalovaného o nekonání místního referenda je konkrétním správním aktem, tedy rozhodnutím, či nanejvýš „obecně konkrétním aktem“, který je podle něj nutno rovněž považovat za rozhodnutí. V takovém případě je způsobilé zasáhnout do subjektivních práv adresátů, neboť zakládá nebo ruší jejich individuální subjektivní práva. Po splnění přísných zákonem stanovených podmínek ze strany navrhovatele referenda existuje právní povinnost žalovaného referendum vyhlásit, tj. na vyhlášení referenda existuje právní nárok. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem soudu, že rozsah jeho subjektivních práv v dané věci je omezen taxativním výčtem na právo navrhnout konání referenda a právo být vyrozuměn o důvodech jeho konání nebo nekonání, neboť takový závěr nemá podle něj oporu v právu. Mimo jiných subjektivních práv opomíjí soud především nejdůležitější hmotné subjektivní právo žalobce, které tvoří základní podstatu místního referenda, a sice právo rozhodovat při referendu. Nepřímým, zato však důležitým argumentem o existenci subjektivního práva připouštějícího soudní ochranu se žalobci jeví platné znění nového zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu. Tento zákon reaguje na zcela nedostatečnou úpravu soudní ochrany v zákoně č. 298/1992 Sb. a v § 57 odst. 1 písm. b) výslovně zmiňuje právo domáhat se ochrany u správního soudu proti rozhodnutí zastupitelstva o nevyhlášení referenda. Za tímto účelem provádí v části sedmé i změnu s. ř. s., do nějž vkládá s ohledem na význam věci mj. lhůtu pro soudní rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že novela zavádí nový pojem „soudnictví ve věcech místního referenda“, který staví na roveň, ale nepodřazuje pod „soudnictví ve věcech volebních“, lze mít podle stěžovatele za to, že nevylučuje podání kasační stížnosti ve smyslu ust. § 104 odst. 1 s. ř. s. Základním posláním soudů je poskytování ochrany právům. Pokud hlasovací právo stěžovatele existuje a tento namítá jeho nezákonné porušení vrchnostenským aktem žalovaného, nemůže mu být právo na přístup k soudu odepřeno. Vzhledem k tomu, že hlasovací právo v místním referendu se bez nejmenších pochybností týká realizace jednoho ze základních politických práv chráněných Listinou základních práv a svobod, nemůže být rozhodování orgánu veřejné moci o tomto právu vyloučeno ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny základních práv a svobod. I pokud by neexistovala vůbec žádná procesní úprava přístupu k soudu, bylo by podle stěžovatele nutno aplikovat přímo čl. 36 odst. 2 větu druhou Listiny základních práv a svobod argumentem a contrario z čl. 41 odst. 1 Listiny. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby kasační stížností napadené usnesení Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Stěžovatel spojil kasační stížnost s návrhem na vydání předběžného opaření ve smyslu ust. § 38 odst. 1 s. ř. s. Podle návrhu měl Nejvyšší správní soud uložit městu P. předběžným opatřením povinnost zdržet se převodu práva vlastnického a dalších majetkoprávních úkonů směřujících ke zcizení pozemků parc. č. 1898, 1899, 1900, 1901, 1902, 1903, 5307/90 a 5083 v k. ú. Přerov. Nejvyšší správní soud usnesením č.j. 2 As 22/2004 – 59 ze dne 22. 6. 2004 návrh stěžovatele na vydání předběžného opatření zamítl. Nejvyšší správní soud přezkoumal usnesení Krajského soudu v Ostravě z důvodu uplatněného v kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost není důvodná. Podstatou sporu v daném případě je, zda právní úprava správního soudnictví před účinností novely s. ř. s., provedené zákonem č. 22/2004 Sb., připouštěla soudní přezkum aktu orgánu veřejné správy, jehož se stěžovatel v žalobě domáhá. Napadeným úkonem veřejné správy je tu „usnesení“ ze dne 4. 9. 2003, kterým žalovaný zrušil body č. 2, 3 a 4 předchozího rozhodnutí o vyhlášení místního referenda a kterým naopak rozhodl o nevyhlášení tohoto referenda. Při hodnocení přípustnosti takového návrhu stěžovatele Nejvyšší správní soud uvážil následující skutečnosti. Ve správním soudnictví podle § 2 s. ř. s. poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Ust. § 4 s. ř. s. pak taxativním způsobem upravuje pravomoc soudů ve správním soudnictví. Podle cit. ustanovení soudy ve správním soudnictví rozhodují