5 As 4/2006 — Nejvyšší správní soud

5 As 4/2006- 129 - text č. j. 5 As 4/2006 - 129 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce F. P., s. r. o., proti žalovanému Krajskému úřadu Karlovarského kraje, se sídlem Karlovy Vary, Závodní 353/88, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. června 2005, č. j. 58 Ca 27/2004 – 72, ve znění opravného usnesení ze dne 24. listopadu 2005, č. j. 58 Ca 27/2004 – 111, takto: I. Kasační stížnost žalovaného s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Kasační stížností se žalovaný domáhal zrušení výše citovaného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále „krajský soud“) a vrácení věci k dalšímu řízení. Napadeným rozsudkem krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 1. 2006, č. j. 1646/DS/PV/SP/02 a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Zrušeným rozhodnutím žalovaný změnil na základě odvolání žalobkyně rozhodnutí Okresního úřadu Cheb, referátu dopravy a silničního hospodářství, č. j. RD/8164/02/AD ze dne 15. 10. 2002, kterým byla žalobkyni „za znečištění silnicemi kravami“ uložena pokuta ve výši 30 000 Kč (změna rozhodnutí spočívala v doplnění data správního deliktu a změně údajů o termínu a způsobu zaplacení pokuty). Krajský soud se zabýval námitkou žalobkyně o vadě řízení před správním orgánem I. stupně spočívající v nedostatečné možnosti vyjádřit se v řízení k podkladům rozhodnutí. Jako podmínku úspěšnosti takového žalobního bodu krajský soud konstatoval nutnost zjištění, že žalobkyně byla postupem správního orgánu zkrácena na svých právech a tato vada řízení měla za následek nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Citoval dále ust. § 33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), podle kterého je správní orgán povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Dále krajský soud podle údajů ze správního spisu uvedl, že žalobkyně se mohla s podklady rozhodnutí seznámit dne 2. 10. 2002 v době od 8 do 11 hodin a teprve toho dne byla žalobkyni předložena fotodokumentace, o kterou především správní orgán své rozhodnutí opíral. Žalobkyni nebyla dána možnost vyjádřit se v delší lhůtě, ačkoliv to požadovala. Ve vyjádření ze dne 2. 10. 2002 trvala na ztotožnění fotodokumentace místním i časovém. Soud námitku žalobkyně shledal jako důvodnou, jelikož správní orgán nerespektoval zásadu spolehlivého zjištění skutkového stavu věci při dodržení procesních práv žalobkyně v daném řízení. Tento nedostatek neodstranil ani žalovaný v odvolacím řízení. Žalovaný se s procesním postupem správního orgánu I. stupně ztotožnil i přes výhradu nepodstatných pochybení, které však podle něj neměly vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Podle krajského soudu žalobkyně byla zkrácena na svých právech, řízení u správního orgánu bylo vadné a na tomto základě bylo tedy vydáno nezákonné rozhodnutí. Jako druhou žalobní námitku posuzoval krajský soud změnu právní kvalifikace skutku v průběhu správního řízení. Vyšel z údajů uvedených ve spisovém materiálu a zjistil, že v celém správním řízení vycházel správní orgán I. stupně ze zjištění, že došlo ke znečištění silnice III/21241 a porušení ust. § 19 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, podle něhož je zakázáno znečišťovat nebo poškozovat dálnice, silnice a místní komunikace. Porušení této povinnosti má za následek spáchání správního deliktu podle ust. § 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb. Jmenované ustanovení říká, že silniční správní úřad uloží pokutu až do výše 200 000 Kč právnické osobě, která při obecném užívání dálnice, silnice nebo místní komunikace porušila zákazy stanovené v § 19 odst. 2 a 3. Správní orgán však ve výroku a v textu odůvodnění rozhodnutí ze dne 15. 10. 2002 uvedl, že žalobkyně porušila ustanovení § 42 odst. 1 písm. b). Podle toho udělí úřad pokutu osobě, která způsobila nebo neodstranila závadu ve sjízdnosti nebo schůdnosti nebo u závady způsobené přírodními situacemi a jejich důsledky takovou závadu nezmírnila nebo na závadu předepsaným způsobem neupozornila. O takovém jednání se žalobkyní však ve správním řízení jednáno nebylo. Sdělení správního orgánu o „opravě tiskové chyby“ považovala žalobkyně za změnu právní kvalifikace, kterou však žalovaný ve svém rozhodnutí o odvolání nezohlednil. S tímto názorem žalobkyně se soud neztotožnil a uvedené pochybení správního orgánu žalovaného neshledal takového charakteru, aby způsobilo nezákonnost rozhodnutí žalovaného, protože od počátku bylo s žalobkyní jednáno o znečištění silnice. Pokud žalobkyně v řízení před krajským soudem namítala, že z rozhodnutí není jasné, za jaké jednání a jaký správní delikt jí byla pokuta uložena, měl krajský soud za to, že je třeba z této námitky vycházet při posouzení, zda byl zjištěn úplně a přesně skutkový stav podle ust. § 32 odst. 1 správního řádu. V předmětném řízení bylo se žalobkyní jednáno o znečištění silnice, avšak z rozhodnutí správní orgánu I. stupně, z rozhodnutí žalovaného ani z obsahu správního spisu není zřejmé, o jaký úsek silnice se konkrétně jednalo, o jaké konkrétní znečištění se jednalo a v jakém rozsahu byla silnice znečištěna. Není tedy vymezen řádně skutek, kterého se žalobkyně měla dopustit. Skutková podstata správního deliktu, jak jej kvalifikovaly správní orgány obou stupňů, není aplikována na konkrétní jednání žalobkyně, kterého se měla dopustit. Rozhodnutí žalovaného je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Zjištění skutkového stavu nemohlo zvrátit ani dokazování provedené žalovaným, který dne 6. 12. 2002 učinil ve smyslu ust. § 38 správního řádu místní ohledání, na jehož základě ztotožnil fotodokumentaci o znečištění silnice místně. Bez ohledu na důkazní hodnotu tohoto ohledání dal krajský soud zapravdu žalobkyni, že bylo porušeno její procesní právo v řízení před žalovaným, když nebyla o jeho konání vyrozuměna a byla jí tak odňata možnost ve smyslu ust. § 33 odst. 1 správního řádu navrhovat důkazy a jejich doplnění při místním ohledání. Žalobu tedy krajský soud shledal jako důvodnou a předmětné rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení a pro nepřezkoumatelnost na základě nedostatku důvodů. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost žalovaného (dále „stěžovatel“) v rozsahu námitek jím uvedených. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil právní otázky v dané věci. Popírá úsudek, že správní řízení trpělo vadami z důvodu zkrácení procesních práv žalobkyně proto, že jí nebyl dán dostatečný prostor pro uplatnění svých výhrad nebo k učinění procesních návrhů a že tyto vady neodstranil ani žalovaný v řízení o odvolání. Svůj názor odůvodnil stěžovatel tím, že žalobkyně ve svém vyjádření ze dne 1. 1. 2002 takový požadavek nevznesla, naopak konstatovala, že jí bylo umožněno nahlédnout do spisu a na základě toho uplatnila své připomínky. Z vyjádření ze dne 2. 10. 2002 rovněž neplyne žádný požadavek na prodloužení lhůty k vyjádření k podkladům obsaženým ve spise, na doplnění důkazů či jiných podkladů. Naopak se žalobkyně přiznala, že k činnosti, která je předmětem postihu, dochází z její strany opakovaně. Rovněž odvolání žalobkyně neobsahovalo požadavky na odstranění případného pochybení prvoinstančního správního orgánu ve věci poskytnuté lhůty či možnosti nahlížet do spisu před vydáním rozhodnutí anebo možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, zejména fotodokumentaci. Porušení ust. § 33 odst. 2 správního řádu a námitka zkrácení práv žalobkyně v prvostupňovém řízení byla uplatněna až u soudu. Pokud by byla vyřčena v odvolacím řízení, stěžovatel by k ní jistě přihlédl. Stěžovatel navíc nepovažuje případné porušení práv žalobkyně za natolik intenzívní, aby mohlo vést k nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. K závěru krajského soudu, že byla porušena procesní práva žalobkyně i tím, že nebyla uvědoměna o konání místního ohledání, stěžovatel uvádí, že ve správním řízení ohledně fotodokumentace nevznesla žalobkyně žádné námitky. Stěžovatel uznává, že fotografie nebyly opatřeny datem a místem pořízení, žalobkyně je podle něj však jako důkaz v řízení neodmítla a sama je časově i místně označila. Potvrzuje i skutečnost, že zaznačení fotografií do mapky bylo učiněno stěžovatelem bez účasti žalobkyně, ale nejednalo se o místní ohledání či jiné nové důkazy, ale o pouhé formální doplnění údajů – označení míst na mapě, na kterých byly fotografie pořízeny. To žalobkyně v řízení požadovala. Ve vztahu k odvolání podle stěžovatele toto nemělo novou nebo změněnou důkazní hodnotu, ze které by vycházelo správní rozhodnutí. Stěžovatel zaznačení snímků do mapy označil jako neformální úkon nad rámec správního řízení, který nebylo nutné provádět a v žádném případě n