9 As 8/2008 — Nejvyšší správní soud

9 As 8/2008- 80 - text 9 As 8/2008 - 91 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Podařil  Voráček, s. r. o., se sídlem Pod Svahem 788/9, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem Medunou, advokátem se sídlem Rytířská 10, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 5. 2006, č. j. 500/113/503 21/06, ve věci zákazu činnosti orgánem ochrany přírody, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ing. C. M., 2) Ing. V. M., 3) Ochrana životního prostředí, občanské sdružení, se sídlem Pražského 28, Praha 5, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2007, č. j. 8 Ca 206/2006 - 48, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á. II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „žalovaný“) ze dne 15. 5. 2006, č. j. 500/113/503 21/06. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Praha (dále jen „ČIŽP“ nebo „správní orgán prvního stupně“) ze dne 13. 12. 2005, č. j. 1/OP/18176/05/Roč, a toto rozhodnutí, jímž bylo žalobci podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), zakázáno provádět jakékoliv práce na pozemcích č. parc. 4423/2, 4423/17, 4423/18, 4423/89, 4423/93, 4423/94, 4753/18 a 4753/34 v k. ú. Modřany, bylo potvrzeno. Městský soud při posuzování ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny a jeho aplikace vycházel především ze zásady lex specialis derogat legi generali, když konstatoval, že jde o významné preventivní ustanovení, které orgán ochrany přírody může použít již v okamžiku, kdy z chování subjektu vyplývá teprve možnost zákonem výslovně zakázané či nedovolené změny přírody. Dospěl k závěru, že v posuzovaném případě proto mohl orgán ochrany přírody zasáhnout, přestože sporná činnost stěžovatele byla dříve povolena, resp. dokonce nařízena (a to Dopravnímu podniku hl. m. Prahy, a. s.). Městský soud neshledal důvodnou ani námitku, jíž se stěžovatel dovolával svých práv zaručených čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“ nebo „LZPS“), konkrétně práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Soud k této námitce uvedl, že toto právo chráněné čl. 26 Listiny není právem absolutním a může být zákonem omezeno z důvodu ochrany důležitého veřejného zájmu, např. čl. 35 odst. 3 Listiny, podle něhož při výkonu svých práv nesmí nikdo ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. Z těchto důvodů soud žalobu zamítl jakožto nedůvodnou. Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje námitky ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a namítá tak nesprávné posouzení právní otázky, přičemž polemizuje s názorem městského soudu, dle něhož „rozhodnutím podle ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny lze omezit, popřípadě zakázat i činnost povolenou, a to v případě, že orgán ochrany přírody ve správním řízení prokáže, že by výkon takové činnosti mohl způsobit zákonem zakázanou, popřípadě nedovolenou změnu přírody, s tím, že pro účel tohoto výkladu se povolenou činností rozumí jak činnost, která není jiným zákonem zakázána či omezena, tak i činnost, která byla povolena individuálním právním aktem vydaným jiným správním orgánem jak před účinností zákona o ochraně přírody a krajiny, tak i po této účinnosti“. Stěžovatel se domnívá, že orgány ochrany přírody jsou na základě § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny oprávněny zakázat pouze činnost protiprávní, tzn. buď 1) zakázanou nebo 2) nepovolenou, k níž je jinak předchozího povolení třeba, anebo 3) činnost sice povolenou, případně nařízenou, ale prováděnou v rozporu s vydaným povolením nebo nařízením. Nemohou však zakázat činnost, která byla platným a účinným rozhodnutím jiného správního orgánu povolena, či dokonce nařízena, a která je prováděna v souladu s takovým rozhodnutím, jak tomu bylo v projednávaném případě. Stěžovatel totiž prováděl předmětnou činnost, tj. terénní úpravy na určitých pozemcích, na základě předběžně vykonatelného rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12, odboru výstavby (dále jen „stavební úřadů), ze dne 30. 9. 2005, č. j. VYST/14993/05/Šp, o nařízení neodkladných zabezpečovacích prací podle § 94 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), ve znění účinném pro posuzované období (dále jen „zákon č. 50/1976 Sb.“ nebo „stavební zákon“), a tuto činnost prováděl v souladu s uvedeným rozhodnutím, což orgány ochrany přírody ve správním řízení vůbec nezpochybnily. Stěžovatel opírá svůj názor o dva základní argumenty: 1) jazykový a logický výklad [cit.: „máme-li v daném kontextu – tj. kontextu daném ustanovením § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny – respektovat základní obsahový význam slova nedovolený, jakož i elementární pravidla logického uvažování v právu, nemůžeme korektně dojít k závěru, že nedovolenou změnu chráněných částí přírody může způsobit i činnost předtím výslovně povolená (nebo dokonce nařízená) příslušným orgánem a prováděná v souladu s vydaným povolením (či nařízením)“; takový závěr je vnitřně logicky rozporný a doslova naruby převrací základní význam právních pojmů použitých v zákonném textu - říká totiž, že i povolené (nebo nařízené) může být nedovolené, což je alespoň dle názoru stěžovatele nesmyslné]; a 2) systematický výklad, vycházející mimo jiné ze základních principů a institutů správního práva. Městský soud vyslovil dále v napadeném rozsudku v obecné rovině názor, podle něhož orgán ochrany přírody může na základě ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny zasahovat i do právních vztahů založených pravomocným, případně předběžně vykonatelným (účinným) rozhodnutím, které vydal jiný správní orgán podle jiného zákona, v rámci jiného oboru věcné působnosti a v jiném veřejném zájmu, než je ochrana přírody, a to tehdy, jestliže se dodatečně změní okolnosti, za kterých bylo vydáno. Tento výklad by znamenal, že orgány ochrany přírody disponují na základě citovaného ustanovení naprosto mimořádnou a ve správním právu zcela ojedinělou pravomocí vydávat nová rozhodnutí v pravomocně skončených věcech, ve kterých již dříve s definitivní platností rozhodly jiné správní orgány, a to navíc bez jakékoli zákonem garantované možnosti, že by tyto jiné správní orgány mohly nové rozhodnutí orgánu ochranu přírody po obsahové a procedurální stránce jakkoli ovlivnit. Zákon o ochraně přírody a krajiny totiž takovou možnost, respektive součinnost neupravuje. Znamenalo by to například to, že orgány ochrany přírody mohou zakázat i jakoukoli stavbu nebo činnost, která byla pravomocně povolena nebo dokonce nařízena stavebním úřadem (například v zájmu ochrany života a zdraví lidí) a která je prováděna v souladu s pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu vydaným podle stavebního zákona (č. 50/1976 Sb. případně č. 183/2006 Sb.). Stěžovatel se domnívá, že takový názor je v rozporu s obsahem a smyslem ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny a představuje jeho svévolný a nepřijatelně široký výklad. Stěžovatel dále upozorňuje, že pravomoc správního orgánu vydat nové rozhodnutí v pravomocně skončené věci z důvodu dodatečné změny vnějších okolností musí mít výslovný zákonný základ. Nauka správního práva v této souvislosti uvádí, že klauzule rebus sic stantibus musí být v těchto případech vyjádřena explicitně v zákoně, odkazuje přitom na publikaci Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část, 6. vydání, nakl. C. H. Beck, Praha 2006, s. 223. Doslova uvádí, že se jedná „o mimořádný právní prostředek, který představuje výjimku ze zásady právní moci a vykonatelnosti (účinnosti) správních rozhodnutí ve smyslu § 73 a § 74 správního řádu a který prolamuje překážku věci pravomocně rozhodnuté (rei iudicatae)“. Kromě toho zákonodárce „svěřuje pravomoc vydat nové rozhodnutí v pravomocně skončené věci výlučně té kategorii správních orgánů, která původní rozhodnutí vydala, tzn. jen orgánům jednoho a téhož oboru věcné působnosti“. V platném právním řádu dle slov stěžovatele nenajdeme zákonné ustanovení, které by umožňovalo správním orgánům jednoho resortu samostatně zasahovat do věcí pravomocně rozhodnutých správními orgány jiného resortu (a vydávat nová rozhodnutí v pravomocně skončených věcech). Ani nezaujatým pohledem na text ust