1 As 89/2010 — Nejvyšší správní soud

1 As 89/2010- 119 - text 1 As 89/2010 - 144 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, občanské sdružení, se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, zast. Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, proti žalovanému Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Obrana životního prostředí, občanské sdružení, se sídlem Pražského 28, Praha 5, zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967/B, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2007, zn. MHMP326608/07/OOP/V618/R-134/Tr, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2009, č. j. 9 Ca 417/2007 - 49, t a k t o : I. Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. II. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Úřad městské části Praha 7 (dále jen „úřad městské části“) na základě žádosti Dopravního podniku hlavního města Prahy, a.s., Pražské teplárenské, a.s., Povodí Vltavy, s.p. a hlavního města Prahy, zastoupených zmocněncem Inženýring dopravních staveb a.s., rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006, č. j. P7-OŽP/1285-R/2006/Ben, podle § 8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně přírody a krajiny“), povolil kácení vyjmenovaných dřevin a keřových porostů rostoucích na předmětných pozemcích ve vlastnictví shora uvedených žadatelů, a to z důvodu realizace stavby „Městský okruh Myslbekova - Pelc Tyrolka, stavba 0079 Špejchar - Pelc - Tyrolka“. Žalovaný však rozhodnutím ze dne 17. 4. 2007, zn. MHMP-18574/07/OOP/V-29/R-8/Tr, podle § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád z roku 2004“), k odvolání žalobce uvedené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pro procesní vady zrušil a věc vrátil úřadu městské části k dalšímu řízení. [2] Úřad městské části novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007, č. j. P7OŽP/1285R/2/2006/07/Ben, opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů na předmětných pozemcích. Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 10. 2007, zn. MHMP326608/07/OOP/V-618/R-134/Tr, odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení podle § 90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 zamítl a nové rozhodnutí úřadu městské části potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně uvedl, že ta nebyla žalobcem uplatněna v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu z roku 2004. O námitce podjatosti pracovníků odvolacího orgánu pak bylo rozhodnuto postupem upraveným v § 14 správního řádu z roku 2004 usnesením. [3] Jím měl žalovaný na mysli usnesení ředitele Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 29. 3. 2007, č. j. S-MHMP-139647/07 RED, kterým byl zamítnut návrh žalobce, aby z řízení o odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006, č. j. P7OŽP/1285R/2006/Ben, byl z důvodu pochybnosti o nepodjatosti vyloučen ředitel odboru ochrany prostředí žalovaného Ing. Arch. Jan Winkler a ostatní úřední osoby zařazené do tohoto odboru. Ředitel magistrátu vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, který byl publikován pod č. 503/2005 Sb. NSS (dostupného, stejně jako další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, na www.nssoud.cz), a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úředních osob k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost pracovníků správního orgánu. S tímto právním názorem se ztotožnilo i Ministerstvo životního prostředí, které podle § 90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 rozhodnutím ze dne 22. 6. 2007, č. j. 500/896/503 21/07, odvolání žalobce zamítlo a uvedené rozhodnutí o námitce podjatosti potvrdilo. [4] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) rozsudkem ze dne 9. 9. 2009, č. j. 9 Ca 417/2007 - 49, žalobu proti uvedenému rozhodnutí o odvolání zamítl. V odůvodnění se soud mimo jiné zabýval stěžovatelem namítanou údajnou podjatostí pracovníků správních orgánů obou stupňů, která měla spočívat v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně městský soud uvedl, že byla žalobcem poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006, č. j. P7-OŽP/1285-R/2006/Ben, a proto k ní s ohledem na § 14 odst. 2 větu druhou správního řádu z roku 2004 nelze přihlížet. Ve vztahu k namítané podjatosti pracovníků odvolacího orgánu městský soud taktéž odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu představovanou již zmíněným rozsudkem ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67. Podle něho by v takových případech musela ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. V posuzované věci sice bylo hlavní město Praha účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími subjekty požádalo o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance žalovaného však vázala povinnost jednat a rozhodovat nestranně, vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících územních samosprávných celků“), a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, jež by svědčily o tom, že pracovníci žalovaného této povinnosti nedostáli. [5] Žalobce (dále též „stěžovatel“) uvedený rozsudek městského soudu napadl kasační stížností. V ní ve vztahu k otázce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně namítl existenci takových případů podjatosti, v nichž jsou důvody pro vyloučení úředních osob z rozhodování věci natolik zjevné, že účastníci řízení legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3 správního řádu z roku 2004 i bez námitky podjatosti. Proto v případě, kdy úředník sám svou podjatost neoznámil, je možné porušení § 14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání. Ve vztahu k neshledání podjatosti pracovníků žalovaného stěžovatel namítl, že městský soud jen odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava přitom vylučuje úřední osoby z rozhodování již na základě pochybnosti o nepodjatosti, avšak judikatura ji dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby namísto odůvodněných obav dokazovali ovlivňování. Představa, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, je nicméně naivní. V dané věci byly tedy uvedeny konkrétní důvody prokazující oprávněnost obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na ně nereflektovaly. Podle stěžovatele proto judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, v podstatě ruší právní úpravu podjatosti ve správním řízení, čímž umožňuje prosazování stavebních záměrů měst a obcí bez ohledu na zákonné požadavky. [6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit, jaký by byl dopad do výkonu přenesené působnosti, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti úředníků územních samosprávných celků. V mnoha případech by totiž docházelo ke změně místní příslušnosti a k rozhodování sousedním správním orgánem. Stěžovatelem je tak fakticky napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené působnosti orgány obcí. II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu [7] První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který má za odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní posuzované věci. Tento rozsudek sice řeší otázku podjatosti úředních osob ještě za působnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád z roku 1967“), a jeho závěry již byly předloženy k posouzení rozšířenému senátu v řízení vedeném pod s