2 As 86/2010 — Nejvyšší správní soud

2 As 86/2010- 76 - text  2 As 86/2010  85 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Elišky Cihlářové, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jana M. Passera a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: J. G., zastoupená JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Praha 4, Za Zelenou liškou 967, proti žalovanému: Městský úřad Kopřivnice, se sídlem Kopřivnice, Štefánikova 1163, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 7. 2010, č. j. 22 A 29/2010 - 37, takto: I. Souhlasy vydávané dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. tohoto zákona. II. Žadatel o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas v postavení osoby zúčastněné na řízení dle § 34 soudního řádu správního. III. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí druhému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaný vydal dne 21. 10. 2009 souhlas dle § 127 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též „stav. zák.“) s oznámenou změnou v užívání stavby č. j. 637/2009/SÚP&52022/2009/Ob. Souhlas se týkal objektu bývalé strojovny v 1. NP objektu č. p. 35 na ulici Záhumenní v Kopřivnici. Změna v užívání stavby spočívala ve změně z původního účelu užívání na vzorkovnu olejů, maziv, autokosmetiky a příslušenství. [2] Žalobkyně napadla tento souhlas žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě, přičemž vycházela z toho, že proti němu není možné uplatnit žádný řádný opravný prostředek. V žalobě argumentovala § 4 odst. 1, § 65 odst. 1 a § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Souhlas označila za rozhodnutí po materiální stránce a vytkla žalovanému zejména nedostatky ve zjišťování skutečného stavu věci, procesní pochybení v řízení, porušení práv třetích osob provedenou změnou a nesprávný a nezákonný postup při vydání souhlasu. [3] Krajský soud napadeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítl. V odůvodnění mimo jiné odkázal na ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), § 65 odst. 1 a § 65 odst. 2 s. ř. s., s tím, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. Úkon, jímž byl dán souhlas se změnou v užívání stavby podle § 127 odst. 2 stav. zák., není správním rozhodnutím z materiálního ani z formálního hlediska a tudíž soudnímu přezkumu nepodléhá. [4] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá zrušení shora označeného usnesení krajského soudu. [5] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že rozhodnutí soudu je v rozporu se zákonem, skutečným stavem věci i s judikaturou správních soudů. Souhlas podle § 127 odst. 2 stav. zák. sice formálně není rozhodnutím a nejsou proti němu přípustné žádné řádné opravné prostředky, ale zasahuje do práv řady subjektů. Vlastník stavby jím získává práva, která předtím neměl, konkrétně v tomto případě může v objektu skladovat řadu nebezpečných látek a manipulovat s nimi. Všichni ostatní pak tento stav musí respektovat. Stěžovatelka ani sousedé se k tomu nemohli vyjádřit, souhlas jim nebyl doručen. Přitom se jedná o značně rizikový provoz v obytném území, ohrožující majetek i osobní bezpečnost. Stavebnímu úřadu přitom bylo známo z dřívější doby, že se stěžovatelka o tento případ zajímá, cítí se dotčena a tudíž měl postupovat podle § 127 odst. 3 stav. zák. Občanskoprávní ochrana zde nemůže být účinná. Krajský soud tak odepřel stěžovatelce právo na soudní ochranu přesto, že předmětný úkon stavebního úřadu je po materiální stránce rozhodnutím. Proto navrhuje, aby usnesení krajského soudu bylo jako nezákonné a nesprávné zrušeno. [6] Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasem s oznámenou změnou v užívání části stavby získal oznamovatel pouze právo užívat bývalou strojovnu v tomto objektu jako vzorkovnu k vystavení sortimentu produktů, které jsou předmětem jeho obchodní činnosti. Vzorkovna svým uspořádáním a vybavením slouží pouze k prezentaci olejů a maziv, nikoliv ke skladování ve smyslu navážení, skladování a prodeje. Místnost je v objektu, který je podle územního plánu součástí území, v němž jsou přípustná zařízení maloobchodní, nevýrobních služeb, drobná výrobní zařízení a skladů bez negativních vlivů na okolí. Povolení změny v užívání formou souhlasu podle § 127 odst. 2 stav. zák. bylo adekvátní, neboť se změna nijak nedotkla práv třetích osob. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu [7] Spornou právní otázkou v projednávané věci je, zda souhlas stavebního úřadu, který stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení navrhovatele, stavebníka, vlastníka či osoby, která má právo změnit užívání stavby (dále souhrnně též „žadatel“), je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a zda podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. [8] V rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, č. j. 4 Aps 7/2007 – 54, a ze dne 10. 7. 2008, č. j. 4 As 64/2007 – 65, Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že souhlasné sdělení stavebního úřadu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu a tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V obou případech se jednalo o souhlas vydaný podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též „stavební zákon z r. 1976.“). Pro případ souhlasu podle stav. zák. byl tento názor převzat v rozsudku ze dne 13. 5. 2011, č. j. 7 As 89/2010 - 84, v němž je uvedeno, že souhlas je rozhodnutím zakládajícím práva a povinnosti stavebníkovi a dotýkající se právní sféry jiných osob. Dále zde soud uvádí, že souhlas vydaný v rozporu s právními předpisy může být důvodem pro zrušení v odvolacím či mimoodvolacím řízení. [9] Oproti tomu v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 – 80, soud vyloučil, že akceptace ohlášení stavebních úprav je nezákonným zásahem. Nikoli však proto, že jde o rozhodnutí, ale proto, že sdělení stavebního úřadu dopadá jen na ohlašovatele a ostatní subjekty se proti němu mohou bránit toliko prostředky soukromého práva. Tento právní názor je obsažen i v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, č. j. 7 As 1/2008 - 86, kde je uvedeno, že sdělení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z r. 1976 je individuálním správním aktem vydaným v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a má přímé účinky jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jeho negativními důsledky se lze bránit v rámci soukromoprávní ochrany. V rozsudku ze dne 25. 6. 2009, č. j. 7 As 10/2009 - 86, jehož předmětem bylo zrušení sdělení o ohlášení a zastavení řízení ve věci stavebních úprav, soud vyslovil, že případy ohlášených staveb, které tomuto režimu neměly podléhat, jsou řešitelné postupem podle § 129 odst. 1 písm. a) stav. zák. V rozsudku ze dne 13. 3. 2009, č. j. 5 As 7/2008 – 100, je, s poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a na názory zastávané odborníky na stavební právo, zaujat názor, že sdělení stavebního úřadu k ohlášení stavby není správním rozhodnutím, ale jiným opatřením a nápravy nesprávného opatření lze dosáhnout jen cestou nápravy nesprávných opatření podle zákona o obcích. Z těchto rozsudků lze tedy dovodit, že souhlas s ohlášením stavby rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. není. [10] S ohledem na výše uvedené druhý senát svým usnesením ze dne 20. 7. 2011, č. j. 2 As 86/2010 - 66, postoupil věc v souladu s ustanovením § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu. III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1. Pravomoc rozšířeného senátu [11] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [12] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že různé senáty zdejšího soudu posuzovaly jak právní povahu, tak i možnost soudního přezkumu u jednotlivých souhlasů vydaných dle stavebního zákona rozdílně. V tomto ohledu není podstatné, zda se jednalo o souhlasy vydané dle stavebního zákona z roku 1976 či z roku 2006. Institut souhlasů byl upraven obdobně v obou zákonech. Rozdílný je pouze výčet záměrů a staveb, které mohly být souhlasem povoleny. Druhý senát se navíc hodlá od části výše uvedených názorů odchýlit, neboť dle jeho názoru je souhlas soudně přezkou