4 As 28/2016 — Nejvyšší správní soud

4 As 28/2016- 38 - text 4 As 28/2016 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: P. M., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Městský úřad Třebíč, se sídlem Karlovo nám. 104/55, Třebíč, zast. JUDr. Marií Veselou, advokátkou, se sídlem Bráfova tř. 16/2, Třebíč, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 2. 2016, č. j. 62 A 202/2015 – 33, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í: I. Předcházející řízení [1] Žalobou ze dne 23. 11. 2015 na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu se žalobce domáhal vyslovení, že zásah žalovaného, spočívající v nepředání spisu sp. zn. OSČ-PŘ-401/2013/Tu se stanoviskem odvolacímu orgánu k rozhodnutí o odvolání ve lhůtě podle § 88 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), je nezákonný, a žalovanému se v něm proto zakazuje pokračovat. V odůvodnění svého podání žalobce blíže uvedl, že žalovaný vyhotovil dne 25. 3. 2014 rozhodnutí, č. j. OSČ-PŘ-401/2013-15/Tu (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), proti kterému podal žalobce prostřednictvím svého zástupce P. K., nar. X, bytem Čs. A. 601, P. 6, odvolání. Žalovaný byl ve smyslu § 88 odst. 1 správního řádu povinen postoupit jemu doručené odvolání nadřízenému orgánu k rozhodnutí, avšak neučinil tak. Dle názoru žalobce bylo tímto postupem zasaženo do jeho práv, zejména do práva na podání odvolání a práva na soudní ochranu, neboť nerozhodl-li o podaném odvolání nadřízený správní orgán, bylo žalobci znemožněno podat žalobu na přezkoumání rozhodnutí podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [2] Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) rozsudkem ze dne 1. 2. 2016, č. j. 62 A 202/2015 – 33, žalobu jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že podstatou tvrzené nezákonnosti je nepředání spisu odvolacímu orgánu poté, co bylo podáno odvolání. Krajský soud zdůraznil, že žalovaný nepostoupil odvolání nadřízenému orgánu z důvodu, že na něj nahlížel jako na fakticky neučiněné, jelikož bylo podáno osobou, kterou žalovaný pro neúspěšnou snahu o doručování a komunikaci přestal v průběhu správního řízení akceptovat jako zmocněnce žalobce, přičemž tuto skutečnost žalobci sdělil a nadále komunikoval přímo s ním. Dle názoru krajského soudu postup související se zmocněním P. K. vykazuje znaky systémového zneužití práva na zastoupení, směřujícího k záměrným komplikacím, jež měly vyústit v oddálení vydání rozhodnutí ve věci samé, a to zřejmě až do doby, kdy již nebude možno přestupek projednat a pachatele přestupku potrestat. Krajský soud v této souvislosti poukázal jednak na skutečnost, že po P. K. bylo vyhlášeno celostátní pátrání, a následně též na skutečnost, že jmenované osobě se nedařilo doručovat písemnosti – z doručovací adresy na T. se zásilka vrátila jako nedoručená, na elektronickou adresu (e-mail) se rovněž nepodařilo účinně doručovat a na adresu trvalého pobytu bylo doručováno toliko fikcí doručení. [3] Krajský soud dále poznamenal, že smyslem zastoupení ve správním řízení podle § 33 odst. 1 správního řádu (tzn. zastoupení na základě plné moci) by mělo být, že zmocněnec bude namísto zastoupeného činit v průběhu řízení určité úkony (např. vyřizování komunikace se správním orgánem atd.), čímž zastoupenému usnadní a zefektivní postup. Byl-li žalovaný v pochybnostech ohledně účelovosti postupu žalobce, resp. jeho zmocněnce, mohl dle názoru krajského soudu využít kromě postupu podle § 33 odst. 4 správního řádu (tzn. ustanovení opatrovníka nebo doručování veřejnou vyhláškou) i obecného konceptu zákazu zneužití práva a zmocnění nepřipustit. Zneužito totiž může být i procesních práv, mezi něž nutno řadit také právo na zastoupení. Krajský soud proto dovodil, že žalovanému nelze v jeho postupu ničeho vytknout. Vyhodnotil-li důvodně postup žalobce a jeho zástupce jako zneužití práva, přičemž současně žalobci sdělil, že v dalším průběhu správního řízení nebude účinky takového zastoupení akceptovat, pak další úkony učiněné tímto zástupcem nezaložily v řízení žádné právní účinky. Krajský soud následně uzavřel, že postup žalovaného nikterak nezkrátil žalobce na žádném jeho právu – ani na právu zvolit si ve správním řízení zástupce, ani na právu činit ve správním řízení úkony, ani na právu napadat rozhodnutí žalovaného vydané v prvním stupni opravným prostředkem. II. Obsah kasační stížnosti a navazující vyjádření žalovaného [4] Proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 2. 2016, č. j. 62 A 202/2015 – 33, (dále též „napadený rozsudek“), podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, v níž uplatňuje kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatel konkrétně uvádí, že ve správním řízení nebyl dán důvod k tomu, aby správní orgán odmítl jeho zastoupení P. K. pro nevyvíjení procesní aktivity. Dle názoru stěžovatele je předně právem účastníka řízení zůstat procesně pasivním a nezúčastňovat se jednání. Zmocněnec v tomto ohledu pouze plní úkony svého zmocnitele; jde tudíž o projev vůle, který nepřísluší správnímu orgánu hodnotit. Pokud jde o neúspěšné doručování písemností na elektronickou adresu zmocněnce, stěžovatel podotýká, že žalovaný doručoval nesprávně na e-mailovou adresu X, když správný tvar e-mailové adresy, na kterou žádal zmocněnec doručovat, zní X (tedy s dlouhým „á“ ve slově zástupce). Zmocněnec proto nemohl doručení e-mailu potvrdit. Pokusil-li by se žalovaný doručovat na správnou elektronickou adresu zmocněnce stěžovatele, nebylo by již nutno doručovat na adresu jeho trvalého pobytu nebo doručovací adresu zjištěnou z evidence obyvatel. [5] Stěžovatel dále považuje některá tvrzení žalovaného za rozporná, když žalovaný na jedné straně uvedl, že zmocněnci nebylo možno doručovat, avšak na straně druhé považoval předvolání k ústnímu jednání odeslané zmocněnci za řádně doručené (byť fikcí doručení). Nemožnost doručení přitom dle názoru stěžovatele nepředstavuje natolik mimořádnou okolnost, aby odůvodňovala závěr o neakceptování zastoupení účastníka ve správním řízení, neboť i správní řád počítá s řešením takové situace, a to ustanovením opatrovníka. Stěžovatel nesouhlasí ani s názorem žalovaného, že zmocněnec nevyvíjel v průběhu řízení žádnou procesní aktivitu. V této souvislosti poukazuje stěžovatel např. na podání odporu, či samotného odvolání. [6] Stěžovatel současně namítá, že správní orgán nemůže krátit právo účastníka řízení na soudní ochranu, resp. soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy tím, že odepře jeho zastoupení. Správní řád a ani žádný jiný právní předpis totiž nedává správnímu orgánu možnost zastoupení odmítnout. Jediným způsobem, jak k takovému kroku dospět, je úvaha o jednání in fraudem legis, na základě které by bylo možno samotnou volbu zástupce označit za disimulativní úkon, k němuž by se nepřihlíželo, aniž by se o tom vydávalo samostatné procesní rozhodnutí. Odmítnutí zástupce by pak dle názoru stěžovatele bylo možno napadnout případnou žalobou proti následnému konečnému rozhodnutí ve věci. Avšak pro takový postup je třeba, aby konečné rozhodnutí bylo vůbec vydáno. Závěrem kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že i kdyby se soud rozhodující o kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského soudu o správnosti postupu spočívajícího v odmítnutí zastoupení stěžovatele P. K., tato skutečnost by ničeho nezměnila na tom, že P. K., jakožto osoba plně svéprávná, odvolání podal, a tudíž o něm mělo být odvolacím orgánem rozhodnuto (byť by i bylo zamítnuto jako nepřípustné). Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. [7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 24. 2. 2016 setrval na správnosti a zákonnosti svého postupu. Po krátké rekapitulaci skutkového stavu podotkl, že stěžovatel nikdy nezpochybňoval skutečnost, že se předmětného přestupku dopustil. Dle názoru žalovaného je zřejmé, že stěžovatelův postup je motivován především snahou o dosažení prekluze odpovědnosti za přestupek. Žalovaný v této souvislosti poukázal na stěžovatelovo zneužití práva na zastoupení, směřující ke způsobení záměrných komplikací při vedení správního řízení, jež měly vyústit v oddálení rozhodnutí ve věci samé, a to patrně až do doby, kdy již nebude možno přestupek projednat a pachatele potrestat. K otázce zneužití práva odkázal žalovaný v podrobnostech na své vyjádření k žalobě ze dne 14. 12. 2015. [8] Žalovaný dále poznamenal, že stěžovatel uvádí v kasační stížnost