6 As 288/2016 — Nejvyšší správní soud

6 As 288/2016- 146 - text  6 As 288/2016 - 163 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci navrhovatelů: a) V. B., b) Čisté nebe o.p.s., se sídlem Ostrava, Heřmanická 1648/5, IČ 28642996, c) Frank Bold Society, se sídlem Brno, Údolní 567/33, IČ 65341490, všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Brno, Údolní 567/33, proti odpůrci: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, týkající se návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A, vydaného dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele a) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. října 2016, č. j. 11 A 84/2016  109, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. října 2016, č. j. 11 A 84/2016  109 se ruší. II. V opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A ze dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16, se ruší výroky II., IV. a V. a věc se vrací odpůrci k dalšímu řízení. III. Ve zbytku se návrh na zrušení opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A ze dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16, zamítá. IV. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení o návrhu ve výši 55 365,60 Kč a navrhovateli a) náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 21 456 Kč, celkem tedy 76 821,40 Kč, k rukám zástupce navrhovatelů Mgr. Pavla Černého, advokáta, se sídlem Brno, Údolní 567/33, do jednoho měsíce od právní moci rozsudku. V. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Navrhovatelé se domáhali u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/FrýdekMístekCZ08A, ze dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16 (dále též „Program“), vydaného odpůrcem podle § 9 odst. 1 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé tvrdili, že byli vydáním Programu zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, a to konkrétně v právu na příznivé životní prostředí, a navrhovatel a) dále v právech na ochranu soukromého a rodinného života, na ochranu zdraví a v právu vlastnickém. Důvody spočívají především ve skutečnosti, že na území města Ostravy i v celé ostravské aglomeraci jsou dlouhodobě překračovány imisní limity škodlivých látek v ovzduší, stanovené právními předpisy, konkrétně částic polétavého prachu PM10 a PM2,5 a benzo(a)pyrenu. Za této situace bylo povinností odpůrce, vyplývající z právních předpisů České republiky i Evropské unie, jakož i rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, vydat program zlepšování kvality ovzduší, obsahující taková opatření, aby v co nejkratší době došlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů. Tuto svou povinnost odpůrce dle přesvědčení navrhovatelů nesplnil. [2] Program podle navrhovatelů neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci, ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot (tedy hodnot znečištění ovzduší nepřesahujících imisní limity) a zda se tak stane v „co nejdříve možném“ termínu. Současně není v Programu nijak přezkoumatelně odůvodněno a nevyplývá z něj, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů 31. prosinec 2020, ani že k tomuto datu může ke splnění imisních limitů skutečně dojít. Z některých částí odůvodnění Programu a vyhodnocení jeho vlivů na životní prostředí naopak vyplývá, že se jedná, s ohledem na navržená opatření, která vydaný Program obsahuje, o termín nereálný. Dále dle tvrzení navrhovatelů Program nedostatečným způsobem vymezuje emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. Program rovněž v rozporu se zákonem omezuje okruh zdrojů, významně přispívajících k překročení imisního limitu, pro něž má být prověřena možnost zpřísnění nebo stanovení dalších specifických emisních limitů, doplňujících technických podmínek provozu nebo emisních stropů podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, ve znění pozdějších předpisů. Takový přístup zásadním způsobem omezuje efektivitu přijatých opatření, což je zároveň v rozporu s požadavky práva EU a zákona o ochraně ovzduší, aby imisních limitů bylo dosaženo „co nejdříve“. Dle tvrzení navrhovatelů došlo v řízení o vydání Programu i k procesním pochybením, spočívajícím především ve skutečnosti, že veřejnost neměla možnost se k návrhu opatření obecné povahy vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. [3] Městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl jako nedůvodný rozsudkem označeným v návětí. II. Kasační stížnost a řízení o ní [4] Proti rozsudku městského soudu podal navrhovatel a) (dále jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost, v níž navrhl zrušení rozsudku městského soudu i Programu, alternativně jen rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud poznamenává, že důvody kasační stížnosti zabírají sedmnáct stran textu, odpůrce své protiargumenty formuloval ve dvacetistránkovém vyjádření, dvacet stran textu měla stěžovatelova replika, na niž odpůrce reagoval dvaadvaceti stranami dupliky, k níž ještě stěžovatel připojil krátkou tripliku. Kromě toho odpůrce reagoval též na rešerši zahraniční právní úpravy, kterou mu soud poslal na vědomí. Přitom nutno poznamenat, že diskuze mezi stranami se nesla ve věcném duchu a jak odpůrce, tak stěžovatel ve svých podáních velmi konkrétně a v rámci možností stručně vyjadřovali své postoje k jednotlivým sporným otázkám, včetně nezbytných odborných vysvětlení. Právě proto však Nejvyšší správní soud nepovažuje za vhodné reprodukovat na tomto místě zmíněná podání v jejich úplnosti a přesném členění, neboť se beztak bude s jednotlivými argumenty vyrovnávat níže v odůvodnění svého rozsudku. Proto postačí na tomto místě stručně načrtnout obě střetávající se argumentační linie a zdůraznit jejich klíčové body. [5] Stěžovatel vytýká městskému soudu, že vůbec nezohlednil ve svém rozsudku úpravu obsaženou v evropském právu, které se stěžovatel výslovně dovolával. Soud podle stěžovatele nevyložil české právní předpisy v souladu s právem EU, natož aby v nejspornější otázce (chybějící časový harmonogram realizace jednotlivých opatření) přiznal příslušné směrnici EU přímý účinek. Městský soud se dále podle stěžovatele zcela vyhnul posouzení některých jeho dalších výtek vůči Programu, konkrétně nedostatečného vymezení emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje a dopravu a nesprávné identifikace zdrojů významně přispívajících k překročení imisního limitu. Učinil tak s tvrzením, že jde o odborné otázky, jež soudům ve správním soudnictví nepřísluší posuzovat. Ve výsledku tak podle stěžovatele městský soud posoudil jeho žalobu zčásti nesprávně, zčásti pak nepřezkoumatelně. [6] Stěžovatel tudíž setrval na svém původním náhledu, že odpůrce při vytváření napadeného opatření obecné povahy postupoval nekoncepčně. Správně měl nejprve vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která na daném území připadají v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté určit, jaká z nich je možné realizovat a v jakém (nejkratším) časovém horizontu, a konečně na základě toho měl teprve stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot znečištění v aglomeraci Ostrava/Karviná/FrýdekMístekCZ08A (dále též „ostravská aglomerace“). Místo toho však odpůrce postupoval obráceně – nejprve si arbitrárně určil konečné datum, k němuž budou opatření směřovat, přičemž jde o datum nejzazší možné (31. prosince 2020). Toto datum bylo určeno na základě ryze administrativní úvahy, neboť k tomuto roku končí aktuální programy financování z evropských fondů a zároveň teprve od tohoto roku vážně hrozí České republice finanční sankce za nedodržování mezních hodnot znečištění ze strany EU. Toto datum proto vůbec nevychází z reálných možností snížení znečištění v ostravské aglomeraci, tudíž odpůrce porušil svým postupem svou povinnost dosáhnout zákonného stavu „co nejdříve“. [7] Stěžovatel jde ovšem dále a tvrdí, že Program dokonce nedává záruky ani v tom směru, že alespoň toto nejzazší datum bude dodrženo. Především kritizuje fakt, že Program neukládá realizaci jednotlivých opatření svým adresátům závazně, nýbrž pouze ve formě doporučení, ačkoliv má formu (právně závazného) opatření obecné povahy. To se týká hlavně opatření v oblasti dopravy a lo