9 Afs 289/2016 — Nejvyšší správní soud

9 Afs 289/2016- 30 - text 9 Afs 289/2016 - 34 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: Bělecký Mlýn s.r.o., se sídlem Šemberova 66/9, Olomouc, zast. Mgr. Markem Gocmanem, advokátem se sídlem 28. října 438/219, Ostrava - Mariánské Hory, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 11. 2014, č. j. 31211/14/5100-31462-705821, č. j. 31207/14/5100-31462-705821, č. j. 31206/14/5100-31462-705821 a č. j. 31209/14/5100-31462-705821, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 20. 9. 2016, č. j. 65 Af 7/2015 – 38, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá p r á v o na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : [1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci (dále jen „krajský soud“), kterým byly jako nedůvodné dle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuty její žaloby proti shora uvedeným rozhodnutím žalovaného. Těmito rozhodnutími byly změněny výroky dodatečných platebních výměrů Finančního úřadu pro Olomoucký kraj, Územní pracoviště v Olomouci (dále jen „prvostupňová rozhodnutí“) tak, že za příslušná zdaňovací období byla na základě dokazování dodatečně vyměřena daň z nemovitostí. I. Vymezení věci [2] Předmětem sporu je otázka, zda má rozhodnutí dle § 8 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „lesní zákon“), konstitutivní či deklaratorní povahu. [3] Správce daně v řádných termínech vyměřil stěžovatelce za všechna posuzovaná zdaňovací období (tj. roky 2010 až 2013) daň ve výši, která se shodovala s daní tvrzenou stěžovatelkou v příslušných daňových přiznáních. [4] Dne 23. 8. 2013 bylo stěžovatelkou v rámci dodatečných daňových přiznání uplatněno osvobození od daně u řady pozemků nacházejících se v katastrálních územích Hluchov, Přemyslovice a Bílovice. Podle ní nejsou předmětem daně dle § 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o dani z nemovitých věcí“), neboť se jedná o lesní pozemky, na nichž se nacházejí lesy zvláštního určení dle § 8 odst. 2 lesního zákona. [5] Tyto závěry dokládala Zásadami územního rozvoje Olomouckého kraje, které podle ní prokazují, že reálný stav lesů odpovídal minimálně již od roku 2008 kritériím stanoveným pro lesy zvláštního určení. Dále také rozhodnutím Krajského úřadu Olomouckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 26. 6. 2013, č. j. KUOK 57315/2013, sp. zn. KÚOK/55445/2013/OŽPZ/7317 (dále jen „rozhodnutí KUOK“), které nabylo právní moci 28. 6. 2013, jímž se dané lesy o celkové výměře 327,1840 ha zařazují dle § 8 odst. 2 písm. c) lesního zákona do kategorie lesů zvláštního určení – příměstských lesů a dalších lesů se zvýšenou rekreační funkcí. Jde o rozhodnutí, které deklaruje existující stav lesa, proto v dodatečných přiznáních uplatnila nárok na osvobození od daně zpětně. [6] Usnesením ze dne 8. 9. 2016, č. j. 65 Af 7/2015 – 34, spojil krajský soud žaloby ke společnému projednání. [7] Krajský soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že rozhodnutí KUOK vydané dle § 8 odst. 3 zákona o lesích je konstitutivní a nikoli deklaratorní. Výrok má konstitutivní povahu, neboť se jím zakládají (konstituují) hmotná subjektivní práva a ukládají hmotné povinnosti, které tu předtím nebyly, tj. zakládá se jím nový právní vztah (např. § 36 lesního zákona). Již z toho je zřejmé, že rozhodnutí, kterým je příslušný les zařazen do kategorie lesů zvláštního určení, může mít pouze účinky ex nunc. [8] Tvrzení stěžovatelky, že rozhodnutí je deklaratorní, neboť § 8 lesního zákona postrádá výslovné uvedení toho, že „zařazení do kategorie lesa zvláštního určení vzniká právní mocí rozhodnutí správního orgánu“, je liché. Krajskému soudu nebyl znám žádný předpis, který by popsaným způsobem zdůrazňoval konstitutivní povahu určitého rozhodnutí, a to ani z oblasti individuálních aktů orgánů veřejné správy, ani z oblasti soudních rozhodnutí. [9] Odlišení konstitutivního a deklaratorního rozhodnutí soud demonstroval na příkladu pozemních komunikací. V případě místních komunikací, silnic a dálnic je třeba dle § 3 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) danou pozemní komunikaci zařadit správním rozhodnutím do příslušné kategorie, čímž teprve po právní stránce vznikne, zatímco účelové komunikace dle § 7 zákona o pozemních komunikacích vznikají samotným naplněním zákonných znaků („samovolně“). [10] Navíc, i přes neexistenci rozhodnutí silničního správního úřadu, může u účelové komunikace osoba, jež prokáže svůj právní zájem, požádat o určení existence příslušného právního vztahu, tj. existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace, a to v řízení dle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“). Pokud by platil závěr stěžovatelky, měl by i v případě lesů zvláštního určení zákonodárce postupovat obdobně, tj. za lesy zvláštního určení považovat lesy příměstské a lesy se zvýšenou rekreační funkcí bez nutnosti je (konstitutivně) do příslušné kategorie zařazovat. Nepochybně by také stanovil pojmové znaky těchto kategorií lesů. V případě pochybností by se poté mohly dotčené osoby dožadovat vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci lesa dle § 142 správního řádu. [11] Správce daně i žalovaný vycházeli ze skutečného obsahu rozhodnutí KUOK, přičemž správně dovodili, že uplatněné důkazní prostředky (Zásady územního rozvoje Olomouckého kraje a informační bulletiny) nejsou s ohledem na konstitutivní povahu daného rozhodnutí způsobilé k prokázání skutečností rozhodných pro správu daní. Na popsanou situaci proto § 8 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „daňový řád“) vůbec nedopadá. [12] K způsobu, jakým se žalovaný vypořádal s důkazními návrhy stěžovatelky učiněnými v odvolacím řízení, krajský soud uvedl, že šlo sice o značnou formulační neobratnost, která ale nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí a stěžovatelka nemohla být, s ohledem na výše uvedené, neprovedením navržených důkazů jakkoli zkrácena na svých právech ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Důvodem, pro který žalovaný nebyl povinen provést navržené důkazy, nebyla totiž „právní nezávaznost“ předložených listin, nýbrž skutečnost, že tyto důkazy měly sloužit k prokázání tvrzení stěžovatelky o faktickém stavu lesů, jakožto skutečnosti nerozhodné pro stanovení daně. Zrušení rozhodnutí žalovaného by tudíž bylo pouhým formalismem. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného [13] Stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [14] Je přesvědčena, že rozhodnutí KUOK je svou povahou jednoznačně deklaratorní, neboť pouze deklarovalo stav, který existoval v danou chvíli. Deklaratorní charakter podle ní plyne především ze skutečnosti, že stav a povaha lesních pozemků deklarovaná v rozhodnutí KUOK zde existovala již před právní mocí daného rozhodnutí. Nemůže být sporu o tom, že charakter lesa na rozhodných pozemcích, tj. i kategorie lesa, se nezměnily minimálně od roku 2008, což jasně prokázala i Zásadami územního rozvoje Olomouckého kraje, které byly vydány opatřením obecné povahy dne 22. 2. 2008. [15] Závěr krajského soudu, že jde o konstitutivní rozhodnutí, neplyne ze žádného ustanovení lesního zákona. Není v něm uvedeno expressis verbis, tj. např. formulací „zařazení do kategorie lesa zvláštního určení vzniká právní mocí rozhodnutí správního orgánu“. Dané rozhodnutí je proto nutno vyložit jako rozhodnutí deklaratorní, čemuž zcela odpovídá i jeho zákonné znění. Situaci nemůže změnit ani nepřiléhavá argumentace krajského soudu, že mu není znám žádný právní předpis, který by výslovně zdůrazňoval konstitutivní povahu určitého rozhodnutí. [16] Stěžovatelka zdůrazňuje, že k zařazení lesa do kategorie lesa zvláštního určení postačuje povaha lesa jako takového, není třeba dokládat určitá povolení či splnění zvláštních podmínek. Zákon nepředpokládá, že by se např. zvýšená rekreační funkce lesa musela prokazovat správním či jiným rozhodnutím. Určitá vlastnost buď existuje, nebo neexistuje, a úlohou správního orgánu je pouze tuto skutečnost osvědčit. Nemůže se tedy jednat o konstitutivní rozhodnutí, ale naopak o rozhodnutí, které určitou vlastnost pouze konstatuje, nezakládá. [17] Upozorňuje, že vydávání deklaratorních rozhodnutí