3 As 181/2017 — Nejvyšší správní soud

3 As 181/2017- 78 - text 3 As 181/2017 - 82 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého, Ph.D. v právní věci žalobce: Mgr. M. Š., zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída kpt. Jaroše 7, Brno, o přezkoumání rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 1. 2015, č. j. ÚOHS-R347/2014/VZ-27811/2014/321/KKŘ, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 6. 2017, č. j. 62 Af 25/2015 – 117, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádnému u účastníků s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : [1] Včas podanou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedený rozsudek Krajského soudu v Brně, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 5. 1. 2015. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno usnesení žalovaného ze dne 30. 9. 2014, kterým byla žalobci uložena podle § 53 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, povinnost předložit žalovanému listiny představující kompletní dokumentaci k soutěži o návrh „Studie celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit Poštorná a Charvatská Nová Ves.“ [2] Při posuzování věci vycházel krajský soud z následujících skutečností. Usnesení žalovaného ze dne 30. 9. 2014 bylo vydáno v rámci správního řízení vedeného ve věci přezkumu úkonů zadavatele v soutěži výše specifikované, kdy žalovaný od zadavatele města Břeclav obdržel notářský zápis ze dne 7. 8. 2014, jímž bylo osvědčeno, že zaměstnanec zadavatele předal žalobci listiny, které tvoří úplnou dokumentaci k soutěži o návrh ve smyslu § 155 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, a že žalobce tyto listiny převzal. Tyto listiny považoval žalovaný za potřebné k řádnému zjištění stavu věci. Podle názoru soudu pak ze žádných skutečností, o nichž by žalovaný prokazatelně věděl nebo měl vědět, neplyne, že by byl postaven najisto kterýkoliv z konkrétních důvodů, pro které by předložení listin nemohl žalobci uložit. [3] Soud nepovažoval za důvodné námitky, že nebylo řádně označeno správní řízení, v němž byla rozhodnutí vydána, dostatečně zjištěny okolnosti, za nichž měl žalobce listiny převzít, a že se správní orgán nevypořádal s jeho postavením substituta. Dále nesdílel ani názor žalobce, že byla chybně posouzena povinnost mlčenlivosti advokáta a nebyla zjištěna právní úprava, která by mohla odůvodňovat odmítnutí svědecké výpovědi, a také skutečnost, zda má žalobce požadované listiny vůbec ve své dispozici. Žalobce též nebyl vyrozuměn o provádění důkazů mimo ústní jednání a seznámen s podklady pro rozhodnutí. Po vypořádání jednotlivých námitek (zde Nejvyšší správní soud odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku) dospěl krajský soud k závěru, že rozhodnutí předsedy žalovaného je zákonné. [4] Kasační stížnost podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) formálně z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [5] Konkrétně opětovně namítal, že napadené správní rozhodnutí nemělo zákonnou náležitost podle § 68 odst. 2 správního řádu, neboť nespecifikovalo správní řízení, v němž bylo vydáno. Tím, že uvedené námitce krajský soud v řízení o žalobě nevyhověl, se dopustil nesprávného posouzení právní otázky. Stěžovatel má navíc za to, že na věc je nutno vztáhnout principy trestního řízení, neboť stěžovateli byla uložena povinnost v rozporu se zákonnou povinností mlčenlivosti a ve věci samé šlo o řízení o správním deliktu klienta advokáta. Bylo tedy obzvláště nutné řádně vymezit skutek tak, jak požaduje judikatura Nejvyššího správního soudu. Náležitosti správního rozhodnutí přitom není možno dotvářet, a tím méně měnit, soudem v průběhu přezkumného řízení s odkazem na vědomosti nebo pochybnosti účastníků. [6] Dále stěžovatel namítal, že povinnost byla nesprávně uložena zástupci zadavatele (zde dokonce jeho koncipientovi), ač podle § 436 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, vznikají ze zastoupení práva a povinnosti přímo zastoupenému. S tímto argumentem se krajský soud vůbec nevypořádal a na jeho právní posouzení nepoužil příslušnou právní úpravu. I v tomto bodu je tedy napadený rozsudek založen na nesprávném právním posouzení věci. [7] Podle názoru stěžovatele se pak krajský soud nevypořádal ani s neurčitostí uložené povinnosti, neboť z prvostupňového rozhodnutí nevyplývá, že by žalovaný zjistil, že má stěžovatel kompletní dokumentaci o soutěži, ani jak to zjistil. Přitom sám žalovaný v meritorním rozhodnutí ve věci samé ze dne 20. 2. 2015 výslovně uvedl, že „ Přestože jsou v notářském zápisu vyjmenovány jednotlivé předávané listiny, nelze z něj dovodit, že zadavatel splnil svou povinnost podle § 155 zákona o veřejných zakázkách, neboť nelze ověřit rozsah a obsah písemností označených v tomto zápisu jako zadávací dokumentace, tedy to, zda skutečně obsahuje souhrn všech dokumentů v listinné či elektronické podobě, jejichž pořízení vyžaduje zákon, včetně úplného znění originálů nabídek všech dodavatelů a uzavřených smluv. Úřad pro přezkoumání tvrzení zadavatele tedy potřebuje přezkoumat kompletní dokumentaci soutěže o návrh, včetně obsahu listin, kdy nemůže být dostačující pouhé označení listin jako zadávací dokumentace.“ Sám žalovaný tedy podle názoru stěžovatele uznal, že nemá jistotu, zda dokumentace předaná notářským zápisem je kompletní, avšak bez ohledu na to uložil stěžovateli vykonatelným rozhodnutím povinnost vydat právě kompletní dokumentaci. Tuto argumentaci krajský soud bez dalšího pominul. Napadený rozsudek je tak v tomto bodu nepřezkoumatelný. [8] Krajský soud nakonec zcela shodně s žalovaným nezjistil rozhodnou okolnost spočívající v tom, že stěžovatel převzal předmětnou dokumentaci v rámci výkonu advokacie a že na něj dopadá povinnost mlčenlivosti podle § 21 zákona č. 86/1996 Sb., o advokacii. Podle § 21 odst. 9 písm. a) tohoto zákona se pak povinnost mlčenlivosti vztahuje i na jeho zaměstnance, v daném případě na stěžovatele, jenž je advokátním koncipientem. Krajský soud navíc zatížil svoje úvahy na toto téma vnitřním rozporem, neboť na jedné straně na základě notářského zápisu učinil závěr, že stěžovatel získal od klienta listinu významnou jako důkaz ve správním řízení, současně však uvedl, že tuto listinu nemusel jako substitut advokáta získat při poskytování právní služby klientovi. Napadený rozsudek je tak i v tomto bodu nepřezkoumatelný. [9] Za zcela nesprávnou pak stěžovatel považuje úvahu krajského soudu, v níž mu soud, dle jeho názoru, předkládá postup pro zpochybnění výzvy k vydání předmětných listin. Správní řád však stěžovateli žádný takový postup mimo uplatnění řádného opravného prostředku nenabízí. Krajský soud svou úvahou především v rozporu s platnou právní úpravou zaměňuje pravomocné správní rozhodnutí, kterým žalovaný založil vykonatelnou a vynutitelnou povinnost stěžovatele, a výzvu jako procesní úkon, jejíž nesplnění může mít za následek pouze pořádkovou pokutu. [10] Pokud krajský soud modeluje, jak se měl stěžovatel chovat v průběhu správního řízení, pak měl především použít ustanovení § 4 odst. 2 a § 45 odst. 2 správního řádu per analogiam a uzavřít, že pokud měl žalovaný pochybnosti o důvodech, pro které stěžovatel odmítl vydat předmětné listiny, bylo jeho povinností konkretizovat důvod odepření. Pokud by měl žalovaný pochybnost, pro který konkrétní důvod stěžovatel odepření uplatnil, měl a mohl ho vyzvat k jeho specifikaci a uvedený důvod pak posoudit. I v této souvislosti krajský soud namísto toho, aby posoudil zákonnost a správnost napadeného správního rozhodnutí, nahrazuje absenci úvah žalovaného svými vlastními závěry o tom, co vyplývá z notářského zápisu, co žalovanému mohlo a nemohlo být známo, co mohl žalovaný rozumně předpokládat a jaký zájem mohl mít stěžovatel ve vztahu k jeho klientovi. Krajský soud tím, že v napadeném rozhodnutí konstruuje povinnosti stěžovatele nad zákonný rámec, a přitom pomíjí zákonné povinnosti žalovaného, opakovaně popírá základní zásadu přezkumného soudního řízení, jíž je rovnost účastníků. [11] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. [12] V obsáhlém vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný popřel jednotlivé výhrady uplatněné stěžovatelem a ztotožnil se se závěry napadeného rozsudku. V replice k vyjádření žalovaného setrval stěžovatel na svých námitkách. [13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížnostních bodů (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s. a 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.) a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. [14] Nejvyšší sprá