5 Afs 114/2017 — Nejvyšší správní soud

5 Afs 114/2017- 58 - text 5 Afs 114/2017 - 65 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ondřeje Mrákoty a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Mikroregion Litavka, dobrovolný svazek obcí Zdice a Chodouň, se sídlem Husova 2, Zdice, zastoupený Mgr. Martinem Pujmanem, advokátem se sídlem Jugoslávská 620/29, Praha 2, proti žalovaným: 1) Státní fond životního prostředí České republiky, se sídlem Olbrachtova 2006/9, Praha 4, zastoupený Mgr. Davidem Kroftou, advokátem se sídlem Újezd 450/40, Praha 1, 2) Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasačních stížnostech žalovaných 1) a 2) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 2017, č. j. 11 A 172/2014 - 131, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 2017, č. j. 11 A 172/2014 - 131, s e v rozsahu výroků II. a III. z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobce (dobrovolný svazek obcí) podal dne 29. 10. 2014 u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), jenž měl spočívat v nečinnosti žalovaného 1) [dále též „stěžovatel 1)“ nebo „Fond“] a žalovaného 2) [dále též „stěžovatel 2“) nebo „ministerstvo“], kteří zastavili vyplácení dotačních prostředků žalobci, o čemž byl žalobce informován přípisem Fondu ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, doručeném žalobci dne 27. 8. 2014. Dotační prostředky byly žalobci vypláceny podle rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaného ministerstvem dne 22. 8. 2012, č. j. 115D112000276, ve znění jeho změn (dále také jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“), a týkaly se projektu CZ.1.02/1.1.00/09.03700 Kanalizace v aglomeraci Zdice - Chodouň (dále jen „dotační projekt“). [2] Dne 10. 9. 2015 proběhlo ve věci u městského soudu jednání, u něhož městský soud poukázal na nejednotnost judikatury týkající se opatření činěného poskytovatelem dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v relevantním znění (dále jen „rozpočtová pravidla“), kterým je také přípis Fondu ze dne 26. 8. 2014. Městský soud konstatoval, že uvedený úkon bude posuzovat jako rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s., a to s přihlédnutím k judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Městský soud poté poučil účastníky a vyzval žalobce, aby upravil petit žaloby tak, aby odpovídal typu žaloby podle § 65 s. ř. s., a případně, aby upravil též označení žalovaných správních orgánů. [3] Žalobce výzvě městského soudu vyhověl podáním ze dne 22. 9. 2015, v němž doplnil žalobní tvrzení, návrhy důkazů a návrh rozhodnutí tak, že zformuloval žalobní petity podle § 65 s. ř. s. a in eventum podle § 79 s. ř. s. a § 82 s. ř. s. V návaznosti na § 65 s. ř. s. navrhl, aby městský soud napadené rozhodnutí Fondu ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, nebo aby in eventum vyslovil nicotnost tohoto rozhodnutí. [4] Městský soud rozsudkem ze dne 6. 4. 2017, č. j. 11 A 172/2014 - 131, ve výroku I. odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se žalobce domáhal vydání rozsudku, jímž by soud určil, že zásah obou stěžovatelů spočívající v protiprávním zastavení vyplácení dotačních prostředků žalobce, je nezákonný, ve výroku II. rozhodl o tom, že rozhodnutí – oznámení podepsané ředitelem Státního fondu životního prostředí České republiky ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, je nicotné, ve výroku III. městský soud uložil „žalovanému“ povinnost zaplatit žalobci na náhradu nákladů částku 19456 Kč a ve výroku IV. městský soud vrátil žalobci přeplatek na soudním poplatku ve výši 1000 Kč. [5] Městský soud s odkazem na nález pléna Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 12/14 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 - 44 (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), dovodil, že přípis Fondu ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, je rozhodnutím v materiálním smyslu. Z obsahu napadeného rozhodnutí (přípisu) je dle městského soudu patrné, že v něm ředitel Fondu informuje žalobce o tom, že další dotační prostředky nebudou vypláceny, neboť existuje domněnka o porušení pravidel poskytnutí dotace ze strany žalobce, pro které lze ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel její část nevyplatit. Dále městský soud zkoumal, zda napadené rozhodnutí není nicotné. Podle názoru městského soudu z § 1 a § 4 zákona č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky, v relevantním znění (dále jen „zákon o SFŽP“), plyne, že o ne/poskytnutí prostředků či nevyplacení části již poskytnuté dotace z Fondu rozhoduje ministr životního prostředí po posouzení a doporučení Radou Fondu. Zákon o SFŽP tedy podle městského soudu předpokládá, že vlastní rozhodování o poskytnutí prostředků probíhá mimo Fond. Jestliže tedy v tomto případě vydal dotčené rozhodnutí ředitel Fondu, a nikoliv ministr životního prostředí, jedná se o rozhodnutí vydané subjektem, který k tomu není vůbec věcně příslušný; proto je toto rozhodnutí nicotné [§ 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“)]. Z uvedeného důvodu tedy městský soud postupoval podle § 76 odst. 2 s. ř. s. K žalobcem podaným alternativním petitům městský soud konstatoval, že před žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu má primát žaloba proti rozhodnutí. Skutečnost, že se žalobce může proti předmětnému oznámení o nevyplacení části dotace bránit žalobou podle § 65 s. ř. s., má za následek nepřípustnost zásahové žaloby ve smyslu § 85 s. ř. s. Městský soud proto výrokem I. žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu v souladu s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. II. Obsah kasačních stížností, vyjádření žalobce [6] Stěžovatelé napadli výroky II. a III. rozsudku městského soudu z důvodů, které podřadili pod § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. [7] Stěžovatelé shodně městskému soudu vytkli, že jim městský soud nedoručil podání žalobce ze dne 21. 9. 2015, v němž žalobce změnil žalobní petit, a aniž by ve věci nařídil jednání, rozhodl městský soud napadeným rozsudkem. [8] Dále stěžovatelé namítli, že žalobní návrhy byly podány opožděně. K této námitce uvedli, že o záměru stěžovatelů postupovat podle § 14e rozpočtových pravidel byl žalobce vyrozuměn již přípisem ministerstva ze dne 15. 4. 2014, který byl žalobci zaslán v návaznosti na výsledky probíhající kontroly průběhu elektronického hlasování a jeho žádosti ze dne 13. 3. 2014 o proplacení zbývající částky dotace. Následně bylo přípisem ministerstva ze dne 14. 5. 2014 žalobci dáno na vědomí, že věc byla předána orgánu finanční správy k vybrání a vymáhání odvodu za porušení rozpočtové kázně. Žalobce byl informován rovněž prostřednictvím svého zástupce Allowance, s. r. o., přípisem ministerstva ze dne 6. 8. 2014. Za této situace nemohl žalobce očekávat, že dosud nevyplacená část dotace bude proplacena. Žaloba podaná u městského soudu dne 29. 10. 2014 směřující proti nezákonnému zásahu stěžovatelů proto byla zjevně podána po uplynutí dvouměsíční lhůty ve smyslu § 84 odst. 1 s. ř. s. Žalobu na zrušení rozhodnutí - přípisu Fondu ze dne 26. 8. 2014, č. j. SFZP 128461/2014, ve smyslu § 65 s. ř. s., s eventuálním požadavkem na vyslovení nicotnosti rozhodnutí, žalobce učinil teprve v podání ze dne 21. 9. 2015, kterým rozšířil žalobu. Je zřejmé, že také tento návrh byl podán opožděně. Žaloba tedy měla být podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítnuta. [9] Dále stěžovatelé namítli, že městský soud nesprávně posoudil otázku věcné příslušnosti k rozhodnutí o nevyplacení části dotace a nesprávně rozlišil původ finančních prostředků poskytnutých v rámci dotace žalobci. V důsledku toho byl městským soudem nesprávně určen právní režim jejich poskytování. Ministr životního prostředí (dále jen „ministr“) není ve smyslu § 1 odst. 5 zákona o SFŽP jediným věcně příslušným subjektem k přijetí veškerých rozhodnutí souvisejících s poskytováním prostředků z Fondu. Takový úkol ministra by byl nesplnitelný, neboť v České republice jsou podány ročně desítky tisíc žádostí o dotace. Není reálné, aby ministr individuálně posoudil každou žádost a činil veškerá navazující rozhodnutí, včetně případného rozhodnutí o nevyplacení části dotace na základě zjištěného nesplnění podmínek, za nichž byla dotace poskytnuta. Podle stěžovatelů bylo úmyslem zákonodárce stanovit v § 1 odst. 5 rozpočtových pravidel kompetenci ministra životního prostředí v obecné rovině rozhodovat o poskytování prostředků z Fondu, tedy např. stanovit zásady pro poskytování prostředků, jaká část bude připadat na jednotliv