9 As 79/2016 — Nejvyšší správní soud

9 As 79/2016- 41 - text pokračování 9 As 79/2016 - 52 USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Jany Brothánkové, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobce: JUDr. M. V., proti žalovanému: krajský státní zástupce v Ústí nad Labem, se sídlem Palác Zdar, Dlouhá 1, Ústí nad Labem, o žalobě proti písemné výtce udělené žalovaným žalobci dne 24. 4. 2012, č. j. 5 SPR 141/2012, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 2. 2016, č. j. 15 A 67/201249, takto: I. Výtka podle § 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění účinném od 1. 3. 2002, je rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Soudní ochrana proti výtce musí být proto poskytnuta formou žaloby proti tomuto rozhodnutí podle § 65 a násl. soudního řádu správního. II. Na ukládání výtky podle § 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění účinném od 1. 3. 2002, se použijí pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až 8 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení [1] Jádrem sporu je právní otázka, zda výtka udělená vedoucím či nadřízeným státním zástupcem státnímu zástupci podle § 30 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění účinném od 1. 3. 2002 (dále jen „zákon o státním zastupitelství“), stejně jako výtky vůči příslušníkům dalších právnických profesí (soudcům, notářům, a soudním exekutorům), jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), nebo zda soudní ochrana proti těmto výtkám má být poskytnuta formou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 s. ř. s. (dále jen „nezákonný zásah“). [2] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále též „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti písemné výtce udělené mu žalovaným dne 24. 4. 2012, č. j. 5 SPR 141/2012. Tuto výtku stěžovateli – státnímu zástupci Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem udělil podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství krajský státní zástupce JUDr. Jan Jakovec, a to za porušení povinnosti zachovávat náležitou úctu k ostatním státním zástupcům ve smyslu § 24 odst. 4 zákona o státním zastupitelství. Porušení povinnosti spočívalo v tom, že poté, co Nejvyšší státní zastupitelství v trestní věci vedené u Krajského soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 49 T 18/2010 nevyhovělo návrhu stěžovatele na podání dovolání v neprospěch odsouzeného, stěžovatel sepsal sdělení, v němž předsedovi senátu krajského soudu oznámil nepodání dovolání, přičemž argumentaci Nejvyššího státního zastupitelství označil za právně irelevantní, alibistickou a nerespektující platnou právní úpravu, včetně mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Své hodnocení stěžovatel uzavřel slovy, že příslušný dovolací důvod „je bez jakékoliv diskuse naplněn“. Uvedené sdělení následně rozeslal dále Krajskému ředitelství Policie České republiky Ústeckého kraje, Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových  odloučenému pracovišti v Chomutově, Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze a Nejvyššímu státnímu zastupitelství. [3] Žaloba proti výtce byla podána jako žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud takto žalobu projednal, přičemž se nejprve výslovně zabýval povahou písemné výtky udělené státnímu zástupci. Vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 4 As 173/2015-31, s jehož závěry se ztotožnil. I v rámci posouzení věci bylo podstatné, že šlo o žalobu proti rozhodnutí, neboť byla namítána jeho nicotnost a vady při jeho vydání. Krajský soud neshledal důvodnou námitku nicotnosti vydaného rozhodnutí (písemné výtky) spočívající v tvrzení, že rozhodnutí bylo vydáno osobou, která nemá postavení vedoucího státního zástupce. Soud se neztotožnil také s námitkou, že došlo k procesním pochybením žalovaného, protože nebylo postupováno podle části druhé a třetí zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Učinil vlastní závěr, že na ukládání výtky se použijí pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až § 8 téhož zákona. [4] V poslední řadě krajský soud hodnotil důvodnost uložené výtky. Dospěl k závěru, že formulace, kterými stěžovatel ve výše popsaném podání hodnotil postup Nejvyššího státního zastupitelství, je nutno chápat jako neuctivé, překračující mez případné kolegiální kritiky, porušující povinnost uloženou státnímu zástupci § 24 odst. 4 zákona o státním zastupitelství a odpovídající drobnému poklesku ve smyslu § 30 odst. 3 téhož zákona. [5] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Namítá, že udělená výtka nemá základní náležitosti správního rozhodnutí a v procesu jejího udělení nebyla dodržena jeho procesní práva, jako například právo vyjádřit se k podstatě věci, činit návrhy nebo seznámit se s podklady pro rozhodnutí. Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 4 As 173/2015-31, stěžovatel považuje za nedostatečně odůvodněný a spatřuje v něm nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Podle jeho názoru měl žalovaný při neexistenci jiné zákonné úpravy postupovat podle procesních pravidel obsažených ve správním řádu. Navíc se domnívá, že i pokud by se měl citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu aplikovat, pak nebyly dodrženy ani základní zásady činnosti správních orgánů. Poukazuje i na nedostatečné vypořádání dalších žalobních námitek. Závěrem polemizuje s tím, zda byly vůbec splněny podmínky pro udělení výtky. [6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu [7] Při posuzování kasační stížnosti dospěl devátý senát k závěru, že se chce odchýlit od právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 4 As 173/2015-31, pokud jde o posouzení výtky jako rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. [8] Ačkoliv v uvedeném rozsudku čtvrtý senát posuzoval primárně výtku udělenou soudnímu exekutorovi, jeho závěry se vztahují i na výtky ukládané podle příslušných právních předpisů notářům, soudcům a státním zástupcům. [9] Důvodů, pro které čtvrtý senát považoval výtku za rozhodnutí, je několik. V prvé řadě vyšel z toho, že vedle povahy přezkoumávaného úkonu jsou důležité i důsledky rozsudku správního soudu, pokud je žalobě vyhověno. Upřednostněn by měl být ten výklad, který vede k přímému odklizení aktu správního orgánu jeho zrušením. Upozornil na to, že pouze proti rozhodnutí správního orgánu mohou podat žalobci žalobu ve veřejném zájmu, což by mohlo být důležité v případě, že by některým dozorovým orgánem došlo ke zneužití výtky tak, aby se zabránilo kárnému postihu (bod 46 odůvodnění rozsudku čtvrtého senátu). Dále se nepřímo opřel o materiální pojetí rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. a o judikaturu kárných senátů Nejvyššího správního soudu, které dospěly k závěru, že výtka představuje překážku ne bis in idem a dokonce ji výslovně označily za rozhodnutí, které nabývá právní moci (body 36 a 39 odůvodnění rozsudku čtvrtého senátu). Čtvrtý senát zároveň dospěl k závěru, že vzhledem k povaze výtky je vyloučeno, aby se na řízení o jejím uložení vztahovala část druhá a třetí správního řádu, neboť má jít o neformalizovaný „manažerský“ nástroj řešení méně závažných pochybení. Pokud by měla být ukládána ve formálním správním řízení, tento institut by postrádal svůj smysl. Ztrácel by se v podstatě rozdíl mezi kárným řízením a pouhým uložením výtky. Měly by být proto aplikovány pouze základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až 8 správního řádu (bod 40 odůvodnění rozsudku čtvrtého senátu). [10] Uvedené závěry jsou však podle názoru devátého senátu v rozporu se závěry rozšířeného senátu k rozlišení žaloby proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. a zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. Například v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci provedení záznamu do katastru nemovitostí, rozšířený senát mimo jiné dospěl k závěru, že rozhodujícím znakem není materiální povaha úkonu, ale jeho forma. [11] I podle závěrů čtvrtého senátu by však výtka udělovaná jednotlivým právnickým profesím měla být sama o sobě neformální a nemělo by jí předcházet formalizované správní řízení. To podle devátého senátu vede k jednoznačnému závěru, že by případná žaloba směřující proti udělené výtce měla být řešena žalobou proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s. [12] V případě státních zástupců sice musí být podle § 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství uložena písemně, nicméně to nep