7 Azs 245/2020 — Nejvyšší správní soud

7 Azs 245/2020- 20 - text 7 Azs 245/2020 - 22 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: B. V. T., zastoupen Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 7. 2020, č. j. 57 A 54/2020 - 52, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. [1] Žalovaný vydal dne 21. 4. 2020 rozhodnutí č. j. OAM-121-14/ZR-2020, kterým zrušil povolení k trvalému pobytu žalobce dle § 87l odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále též „zákon o pobytu cizinců“), a současně mu stanovil lhůtu k vycestování z České republiky v délce 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí a udělil výjezdní příkaz na 30 dnů od právní moci rozhodnutí. [2] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného správní žalobou, kterou Krajský soud v Plzni (dále též „krajský soud“) shora označeným usnesením odmítl (výrok I) a věc postoupil k vyřízení odvolání Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (výrok II). V odůvodnění uvedl, že žalobce se měl proti rozhodnutí žalovaného bránit nejprve podáním řádného opravného prostředku (odvoláním) a nikoliv žalobou, kterou lze podat až po vyčerpání řádných opravných prostředků. Podle názoru krajského soudu podání odvolání nebrání ani dikce § 168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Nemožnost podání odvolání nevyplývá ani z jiného ustanovení zákona o pobytu cizinců, přičemž zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), stanoví, že odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí lze podat tehdy, pokud zákon nestanoví jinak. Z uvedeného dovodil, že poučení žalovaného v rozhodnutí o tom, že proti němu není opravný prostředek přípustný, je nesprávné, v důsledku čehož soud postupoval podle § 46 odst. 5 s. ř. s. a odvolání postoupil k vyřízení Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. II. [3] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti výše uvedenému usnesení krajského soudu kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., v níž dovozoval nezákonnost postupu krajského soudu. Krajský soud neměl žalobu odmítnout a odvolání postoupit Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Podle žalovaného z § 168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že proti předmětnému rozhodnutí není možno podat odvolání. Krajský soud nesprávně upřednostnil výklad gramatický před výkladem logickým a teleologickým. Z uvedených důvodů navrhl zrušit kasační stížností napadené usnesení krajského soudu a věc mu vrátit k dalšímu řízení. III. [4] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). [5] Kasační stížnost není důvodná. [6] Nejvyšší správní soud předesílá, že je-li kasační stížností napadeno usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby, přichází pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Pod tento důvod spadá také případ namítané nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54, a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65). [7] V nyní souzené věci je mezi účastníky řízení veden spor o výklad zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 176/2019 Sb. (dále též „novela“), konkrétně § 168 odst. 3 tohoto zákona, který stanoví, že rozhodnutí ministerstva vydaná z důvodů v něm taxativně vyjmenovaných (vč. ustanovení § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců aplikovaného na případ žalobce) nabývají právní moci jejich oznámením. [8] Výkladem uvedeného ustanovení se Nejvyšší správní soud již zabýval v rozsudku ze dne 20. 8. 2020, č. j. 6 Azs 192/2020 - 21 (jakož i v navazujících rozsudcích ze dne 2. 9. 2020, č. j. 6 Azs 140/2020 - 27, ze dne 3. 9. 2020, č. j. 2 Azs 206/2020 - 15, ze dne 25. 9. 2020, č. j. 8 Azs 84/2020 - 43). Nyní rozhodující senát neshledal důvod se od tam uvedených závěrů odchýlit a v rámci zachování jednoty judikatury je plně přejímá i pro tuto věc (§ 12 s. ř. s.). [9] Není sporné, že zákon o pobytu cizinců v § 170b odst. 1 upravuje, že proti rozhodnutí ministerstva lze podat odvolání ke komisi. Ustanovení § 170b odst. 1 bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem č. 427/2010 Sb., kterým zákonodárce zřídil Komisi jako odvolací orgán v řízeních dle zákona o pobytu cizinců, což souviselo s přesunem rozhodování ve věcech pobytu cizinců z orgánů Policie ČR na Ministerstvo vnitra. Nedošlo-li by ke zřízení Komise, byl by dle obecné právní úpravy správního řádu opravným prostředkem proti rozhodnutím Ministerstva vnitra rozklad k ministru vnitra. [10] Podle § 73 odst. 1 správního řádu nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Podle § 81 odst. 1 správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. V případě ministerstev § 152 odst. 1 správního řádu upravuje, že proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni, lze podat rozklad. [11] Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 Azs 192/2020 - 21 (jakož i např. v rozsudku č. j. 2 Azs 206/2020 - 15) souhlasil s tím, že ze samotného textu novelizovaného § 168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců nelze dovodit vyloučení odvolání proti tam uvedeným rozhodnutím. K tomu uvedl, že „[ú]vahy vycházející z právní teorie, že rozhodnutí v právní moci nelze napadat řádným opravným prostředkem (formální aspekt právní moci), na které stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti, jsou sice obecně platné, avšak nemohou překonat situaci nastolenou zvláštní právní úpravou, k níž došlo neuváženým zásahem zákonodárce do zákona o pobytu cizinců a která s ohledem na znění § 170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve svých důsledcích znamená připuštění odvolání i proti těmto pravomocným rozhodnutím. Úvahám stěžovatele, že novela sice nevyloučila právo na odvolání výslovně, ale fakticky ano, nelze přitakat, neboť právo na odvolání opírající se o výslovné znění § 170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců nemůže být popřeno textem § 168 odst. 3 zákona, jehož znění o odvolání vůbec nepojednává.“ Následně se Nejvyšší správní soud v uvedených rozsudcích zabýval otázkou, zda v tomto případě neexistuje prostor pro dotvoření práva výkladem (v širším slova smyslu) z důvodu možné existence mezery v zákoně. Dospěl však k závěru, že v souzeném případě nejde ani o mezeru pravou (technickou) a ani o mezeru nepravou (teleologickou či axiologickou). Nejvyšší správní soud poukázal také na obecnou zásadu subsidiarity správního soudnictví vyplývající z § 5 s. ř. s. I tato zásada podle Nejvyššího správního soudu podporuje „setrvání na jazykovém vyjádření posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření správním orgánem či soudem bez existence relevantního ústavněprávního důvodu převažujícího nad právní jistotou adresáta normy. Přestože zákonodárce spatřuje v odebrání odvolací instance v určitých (taxativně vyjmenovaných) případech cestu ke zrychlení celé procedury, a tedy je vnímá jako krok k vyšší efektivitě (účelnosti) výkonu veřejné správy, nemůže tak za něj činit moc výkonná ani moc soudní.“ Je-li obecnou zásadou náprava zásahu do práv adresátů veřejné správy samotnou veřejnou správou, podporuje i tato zásada spíše setrvání na jazykovém vyjádření posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření správním orgánem či soudem bez existence relevantního ústavněprávního důvodu převažujícího nad právní jistotou adresáta normy. Přestože zákonodárce spatřuje v odebrání odvolací instance v určitých (taxativně vyjmenovaných) případech cestu ke zrychlení celé procedury, a tedy je vnímá jako krok k vyšší efektivitě (účelnosti) výkonu veřejné správy, nemůže tak za něj činit moc výkonná ani moc soudní (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2020, č. j. 6 Azs 192/2020 - 21). [12] Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 8. 2020, č. j. 6 Azs 192/2020 - 21, „pro běžného adresáta právní normy je z textu nepřehledného, složitého a častokrát novelizovaného zákona o pobytu cizinců stále ještě patrné, že v případech, kdy zákonodárce zamýšlel vyloučit odvolání, učinil tak na řadě míst výslovně užitou formulací odvolání není proti tomuto rozhodnutí přípustné. Skutečnost, že stěžovatel tato jiná řízení s citovanou formulací