8 As 50/2018 — Nejvyšší správní soud

8 As 50/2018- 72 - text 8 As 50/2018-77 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Aleše Sabola, v právní věci žalobkyně: BENOCO, s.r.o., se sídlem Na Roudné 443/18, Plzeň, zastoupené Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Lesy ČR, s. p., se sídlem Přemyslova 1106/19, Hradec Králové, II) Český svaz ochránců přírody Šumperk, se sídlem nám. Republiky 1643/2, Šumperk, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 3. 2016, čj. MMR9983/2016-83/551, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka Olomouc ze dne 24. 1. 2018, čj. 65 A 43/2016-115, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, k rukám jejího zástupce Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta se sídlem Údolní 567/33, Brno, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 11. 11. 2015, čj. KUOK 100062/2015 zrušil v přezkumném řízení veřejnoprávní smlouvu sp. zn. 92610/2014 uzavřenou mezi žalobkyní a Městským úřadem Šumperk (dále jako „stavební úřad“), podle § 165 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném do 28. 7. 2016 (dále jen „správní řád“), z důvodu rozporu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Veřejnoprávní smlouva se týkala umístění a provedení stavby označené jako „rekonstrukce větrné farmy Mravenečník, spočívající ve stavebních úpravách na pozemcích parc. č. X, X, X, X a parc. č. st. X v k. ú. R.“. Proti rozhodnutí krajského úřadu podala žalobkyně odvolání, které žalovaný (dále „stěžovatel“) zamítl a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil. [2] Proti rozhodnutí stěžovatele podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě  pobočka Olomouc (dále jen „krajský soud“), jenž rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že nejprve je nezbytné zabývat se otázkou nabytí účinnosti veřejnoprávní smlouvy. Pokud by byla veřejnoprávní smlouva toliko uzavřená, ale nikoli účinná, neměla by žádné účinky a nebyla by tak splněna podmínka § 94 odst. 4 správního řádu pro zkoumání práv nabytých v dobré víře, včetně případné újmy. Veřejnoprávní smlouva nenabyla účinnosti, neboť po jejím uzavření nebyly stavebnímu úřadu předloženy souhlasy třetích osob tak, jak ukládá §78a odst. 4 a § 116 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“). Stavební úřad však přesto na veřejnoprávní smlouvu vyznačil její účinnost, čímž žalobkyně nabyla dobré víry, že může začít realizovat svůj záměr, jako by veřejnoprávní smlouva byla účinná. Postup podle § 94 odst. 4 správního řádu proto bylo nutné připustit a stěžovatel se měl ve svém rozhodnutí zabývat odvolacími námitkami žalobkyně týkajícími se posouzení její dobré víry a případného poměření žalobkyni vzniklé újmy s újmou, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, při zjištěném rozporu uzavřené veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy, což neučinil. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení [3] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy tvrdí nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, a nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. [4] Namítal, že veřejnoprávní smlouva uzavřená v rozporu s právními předpisy se podle § 165 odst. 2 správního řádu bez dalšího zruší, přičemž třetí osoby nejsou nijak časově omezeny v podání podnětu k přezkumnému řízení. Na rozdíl od § 97 odst. 3 správního řádu nepřipadá v úvahu změna veřejnoprávní smlouvy. Právní úprava je odlišná, neboť v případě veřejnoprávní smlouvy nejde, na rozdíl od správního rozhodnutí, o vrchnostenský akt, nýbrž o vztah smluvní. Zásada legality (§ 2 odst. 1 správního řádu) je podle § 159 primárním předpokladem vzniku veřejnoprávní smlouvy. Ustanovení § 165 odst. 2 správního řádu (na rozdíl od § 94 odst. 1) záměrně stanoví povinnost zrušit uzavřenou veřejnoprávní smlouvu. Předpokladem pro její zrušení je již samotná existence veřejnoprávní smlouvy, uzavřené v rozporu s právními předpisy. Při přezkumu veřejnoprávní smlouvy není podle § 165 odst. 7 správního řádu správní orgán vázán lhůtami pro zahájení řízení a pro vydání rozhodnutí obsaženými v § 96 odst. 1 a 97 odst. 2 správního řádu. Absence lhůt znamená preferenci zásady legality nad subjektivní práva stran i nad princip právní jistoty. Ustanovení § 94 odst. 4 správního řádu na přezkum souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy proto nedopadá a je tak nedůležitá i míra újmy, která by žalobkyni vznikla zrušením veřejnoprávní smlouvy. Otázka dobré víry je nevýznamná i ve vztahu k § 94 odst. 5 správního řádu, neboť jej nelze použít při přezkumu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ve smyslu § 165 odst. 7 správního řádu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2017, čj. 8 As 137/2016-54, se ve vztahu k řízení o určení právního vztahu nepoužije § 94 odst. 4 správního řádu, neboť § 142 správního řádu hledisko ochrany práv nabytých v dobré víře nezná. V nyní posuzované věci by se mělo postupovat obdobně, s ohledem na ochranu osob, které by jinak byly účastníky řízení. Ustanovení § 165 správního řádu jasně a úmyslně nepřipouští analogickou aplikaci § 94 odst. 4 správního řádu. Zásada legality převažuje nad subjektivními právy smluvních stran i nad principem právní jistoty. Žalobkyně nezajistila souhlas osob, které by jinak byly účastníky správního řízení. Veřejnoprávní smlouva není účinná a žalobkyně tak nemůže svůj záměr realizovat. Závěrem navrhl rozsudek krajského zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. [5] Žalobkyně ke kasační stížnosti uvedla, že § 165 správního řádu výslovně nevylučuje aplikaci § 94 odst. 4 správního řádu, uplatní se proto jak při přezkumu zákonnosti správních rozhodnutí, tak obdobně při přezkumu zákonnosti veřejnoprávních smluv, a odkázala na komentářovou literaturu i judikaturu Nejvyššího soudu. Poté co stěžovatel konstatoval rozpor veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy, měl postupovat podle § 94 odst. 4 správního řádu a přezkumné řízení zastavit. Jediné ustanovení, které se při přezkumu veřejnoprávních smluv neuplatní, je § 97 odst. 2 správního řádu, jehož aplikaci § 165 odst. 7 správního řádu vylučuje. Veřejnoprávní smlouva, která je v rozporu s právními předpisy, nemusí být vždy zrušena. Lze ji zachovat s ohledem na zásadu ochrany dobré víry a zásadu subsidiarity obsažených v § 2 odst. 3 správního řádu, jež se konkrétně promítají v § 94 odst. 4 správního řádu, který se v nyní projednávané věci uplatní. V případě rozporu přezkoumávaného rozhodnutí s právními předpisy musí být zachována proporcionalita mezi právy účastníka nabytými v dobré víře a požadavkem zákonnosti na straně druhé. Absence lhůt v případě přezkumu veřejnoprávní smlouvy plyne z odlišnosti veřejnoprávní smlouvy od správního rozhodnutí. Ustanovení § 94 odst. 5 správního řádu se nepoužije, protože představuje obecnou právní úpravu vůči speciální právní úpravě § 94 odst. 4 správního řádu. Ustanovení § 165 odst. 7 správního řádu výslovně předpokládá obdobnou aplikaci ustanovení o přezkumném řízení pro přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. [6] Osoba zúčastněná na řízení II) s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2012, čj. 1 As 145/2012-48, uvedla, že aplikace § 94 odst. 4 správního řádu je vyloučena, neboť s ohledem na její chybějící souhlas s veřejnoprávní smlouvou žalobkyně věděla, že veřejnoprávní smlouva nenabude účinnosti a tudíž ani nemohla nabýt žádných práv v dobré víře. Stavební úřad pochybil, když veřejnoprávní smlouvu označil za účinnou. Žalobkyně by mohla odvodit své legitimní očekávání při uzavírání veřejnoprávní smlouvy pouze na základě existence soudních rozhodnutí v obdobných věcech. Postupovalo-li se však při uzavírání veřejnoprávní smlouvy v rozporu s právními předpisy s přispěním žalobkyně, nemůže se nyní domáhat legitimního očekávání. Zásada legitimního očekávání není absolutní hodnotou a je omezena jinými zásadami, zejména zásadou legality, účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem. Veřejnoprávní smlouva nikdy nenabyla účinnosti z důvodu své protizákonnosti. Dále uvedla, že přednost zájmů lidské společnosti před ochranou přírody není samozřejmá. Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem a zpochybnila, že by žalobkyni měla vzniknout nepoměrně větší újma, než újma h